新公共管理與我國行政管理改革的路徑選擇

汪渝榆

摘 要： 目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，面臨著新公共管理和我國傳統(tǒng)行政管理改革的路徑選擇問題，在西方得到巨大成就的新公共管理理論，是對我國的傳統(tǒng)公共行政模式的挑戰(zhàn)。我國的行政改革開始參照其他國家，并總結(jié)經(jīng)驗，進(jìn)行合理選擇。

關(guān)鍵詞：新公共管理：行政管理：改革

新公共管理理論是當(dāng)代西方行政改革的理論概括，是對傳統(tǒng)公共行政模式的挑戰(zhàn)，在西方一些發(fā)達(dá)國家己經(jīng)取得巨大成就，并且因其一系列創(chuàng)新成果而產(chǎn)生了世界性影響，也為我國的行政管理改革提供了一個有價值的參考對象中國是發(fā)展中國家。目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，由于國情不同，我國的行政管理改革，不能照搬西方的新公共管理模式，而應(yīng)當(dāng)在審視自身國情、弄清我國行政管理領(lǐng)域特殊問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)行有選擇的借鑒。

一、我國行政管理改革的背景分析

20世紀(jì)后期，與西方信息社會相適應(yīng)的新公共管理模式的理念與方法開始傳入我國，它在某種程度上與我國的市場化的改革相契合，加之它在西方發(fā)達(dá)國家己取得的成功，有人認(rèn)為只要我們照搬西方發(fā)達(dá)國家的改革模式，就可以改變我國政府機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)政府管理質(zhì)的飛躍然而，由于我國同西方國家在意識形態(tài)、所有制結(jié)構(gòu)、文化習(xí)俗等方面存在著巨大的差異，盲目引入必然引起“水土不服”新公共管理理論是西方發(fā)達(dá)國家特定政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件下的產(chǎn)物，它的存在與發(fā)展是以西方發(fā)達(dá)國家所提供的前提條件為依托的而這些條件在我國尚不具備或不完全具備，這就警示我們在引入該理論的同時，應(yīng)充分考慮我國的特殊國情我國是發(fā)展中國家，目前正處于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，此時引入新公共管理理論，受到諸多條件的限制和制約。

（一）與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的第三部門還難以擔(dān)負(fù)起公共管理的重任新公共管理模式提倡把政府的部分職能轉(zhuǎn)移給市場和第三部門，這需要一批發(fā)育成熟、自我管理和自治能力較強(qiáng)的第三部門1978年以前，我國民期處于高度集中集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，非營利組織幾乎由政府包辦，極不發(fā)達(dá)改革開放以來，隨著商品經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，盡管出現(xiàn)了許多社會中介組織，但大多處于發(fā)育不良的狀態(tài)，缺乏獨(dú)立性，且在行政機(jī)關(guān)的庇護(hù)下，官方色彩濃厚按照美國約翰.霍普金斯大學(xué)公共政策研究所提出，中國并不存在典型意義的第三部門即使有少量組織符合組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性等要求，也不會成為可以與政府部門、企業(yè)部門等量齊觀的一個部門，并且一些社會組織還是非法的，質(zhì)量低劣，根本不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，從而使政府放權(quán)、授權(quán)缺乏社會的依托。

（二）與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的市場體制還不成熟，從1979年鄧小平提出社會主義也可以搞市場經(jīng)濟(jì)到1992年鄧小平南巡講話確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，從承認(rèn)“計劃和市場都是調(diào)節(jié)手段”到肯定市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，市場化程度在逐步提高但相對于西方成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家來說，只有10多年發(fā)展時間的中國市場經(jīng)濟(jì)還處于極不成熟和剛剛起步的初始階段據(jù)有關(guān)學(xué)者研究測算，歐、美、日等國家的經(jīng)濟(jì)市場化程度為80%-90%，而我國市場化程度距發(fā)達(dá)或成熟國家尚有近30個百分點(diǎn)。此外，地方保護(hù)主義盛行、缺乏健全的法制、缺乏平等競爭的環(huán)境、尚未形成全國統(tǒng)一的市場等問題仍然存在。

（三）與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國法制建設(shè)尚不完善法制的健全、法制意識的深入人心、健全有效的監(jiān)督制約機(jī)制，是新公共管理理論的必要條件而目前我國正處于體制轉(zhuǎn)型時期，一些新的制度還沒有建立起來，法制體系又不健全以對外投資領(lǐng)域的法律制定為例，盡管我國對外投資發(fā)展很快，但目前我國尚沒有一部完整的對外投資基本法，有關(guān)對外投資的法律規(guī)定散見于各部門的規(guī)章及政策性文件中，沒有系統(tǒng)性，法律效力低同時，這些管理辦法存在嚴(yán)重滯后性，一般都是為了“救火”，海外投資哪方面問題比較嚴(yán)重，有關(guān)部門就發(fā)布一個管理辦法。

二、我國行政管理改革的路徑選擇

由于我國的行政管理改革有自己的特殊背景，因此，在西方發(fā)達(dá)國家產(chǎn)生了積極成果的新公共管理運(yùn)動，不能在我國原樣復(fù)制然而，新公共管理運(yùn)動仍不失為我國進(jìn)行行政管理改革的一面鏡子我們可以借鑒新公共管理運(yùn)動的成功方面，再結(jié)合我國的實(shí)際情況，進(jìn)行富有創(chuàng)造性的探索，立足于自身國情的基礎(chǔ)上借鑒西方的新公共管理理論。

（一）在提升政府的服務(wù)職能和適度分權(quán)的同時，強(qiáng)化必要的政府的管制職能“行政管理的本質(zhì)是維護(hù)公共利益、為公眾提供良好的服務(wù)”行政管理職能從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，正是反映了行政管理的本質(zhì)要求西方的新公共管理理論將政府職能定位于服務(wù)，受到了公眾的歡迎我國政府的宗旨是為人民服務(wù)，當(dāng)然更應(yīng)當(dāng)提升政府的服務(wù)職能但是，由于我國政府還擔(dān)負(fù)著培育市場的艱巨任務(wù)，因此，政府的管制職能不能輕易放棄，特別是在維護(hù)市場秩序方面，政府更應(yīng)當(dāng)理直氣壯地強(qiáng)化管制職能只有當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)己經(jīng)步入良性運(yùn)行的軌道之后，才有條件考慮政府退出、弱化管制職能的問題。

為了更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)，必須使集權(quán)式政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)式政府，因為分權(quán)比集權(quán)具有更大的靈活性和適應(yīng)性，它能夠使管理機(jī)構(gòu)對公眾多樣化的真實(shí)需求作出迅速、及時的反應(yīng)但鑒于我國的特殊情況，與保留和強(qiáng)化政府的必要的管制職能相對應(yīng)，我國的行政管理改革只能是適度分權(quán)，而不能一味否定集權(quán)的作用有學(xué)者針對我國處于社會轉(zhuǎn)型期，因而容易出現(xiàn)失控的特殊情況，提出“集權(quán)主導(dǎo)下的分權(quán)應(yīng)成為當(dāng)前中國行政管理體制改革的理智選擇。這種分權(quán)的思路較為切合我國的實(shí)際，值得參考。

（二）積極引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法，同時又要對其作出嚴(yán)格的限制，避免陷入市場崇拜的誤區(qū)。市場機(jī)制和私營部門的管理方法，確實(shí)能夠改進(jìn)公共部門的管理，提高公共管理的效率，這己為西方新公共管理運(yùn)動的實(shí)踐所證明因此，毫無疑問，我國的政府管理工作中也要積極引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法但與此同時，我們要注意兩個問題：一是由于我國傳統(tǒng)上屬于情理社會而非法理社會，且權(quán)力制約問題至今仍然沒有得到根本解決，故在公共管理中引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法，就有可能導(dǎo)致在一些西方國家政府“企業(yè)化”過程中不曾有或很少有的現(xiàn)象，如：“利益最大化”與權(quán)力結(jié)合形成新的腐敗、政府官員喪失倫理責(zé)任感、惡意競爭等等因此，我國的行政管理改革，在引入市場機(jī)制和私營部門管理方法的同時，要根據(jù)我國的條件對其運(yùn)用范圍作出明確而嚴(yán)格的限制在市場機(jī)制和私營部門管理方法不靈的公共管理活動中，或者在運(yùn)用市場機(jī)制和私營部門管理方法可能造成更多、更嚴(yán)重問題的公共管理部門，就不能或暫緩引入市場機(jī)制和私營部門管理方法二是即使在西方發(fā)達(dá)國家，新公共管理運(yùn)動引入市場機(jī)制和私營部門管理方法，也有導(dǎo)致所謂“市場崇拜”從而由市場缺陷引發(fā)一系列惡果的風(fēng)險。我國剛剛由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，故發(fā)生市場崇拜的可能性更大因此，我國的行政管理改革，既要積極引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法，又要清醒地認(rèn)清市場的缺陷在解決與“全能政府”相伴隨的“政府失靈”的問題的同時，又避免陷入市場崇拜所帶來的“市場失靈”的誤區(qū)。

（三）盡快完善相關(guān)法律制度，使行政管理改革在良好的法治環(huán)境中進(jìn)行。有法可依，是國家秩序的基礎(chǔ)，也是有序地進(jìn)行行政管理，改革的基礎(chǔ)法律制度不健全，沒有一個比較穩(wěn)定的法治環(huán)境，某些方面的行政管理改革就可能變成無規(guī)則的激進(jìn)主義運(yùn)動，甚至還可能引發(fā)國家失控、社會動蕩西方的新公共管理運(yùn)動雖然也包含某些激進(jìn)因素，但卻未引起嚴(yán)重的國家失控和社會動蕩局面，其主要原因之一在于西方發(fā)達(dá)國家有著堅實(shí)的法律制度基礎(chǔ)，法治化的社會環(huán)境將激進(jìn)變革的負(fù)面影響衰減到較低水平。為了保障我國行政管理改革的順利進(jìn)行，我們一定要高度重視社會的法治建設(shè)，為行政管理改革營造良好的法治環(huán)境我國的行政管理期缺少從上而下的行政法規(guī)和個人負(fù)責(zé)制，這是機(jī)構(gòu)臃腫和官僚主義的重要病根為了解決這個問題，我國行政管理改革面臨著一個西方新公共管理運(yùn)動無需特別考慮的重要任務(wù)，即：建立和完善各種行政法規(guī)，規(guī)范行政行為，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、職能、編制、工作程序的法定化從目前的情況看，至少要完善三個方面的行政法規(guī)：行政機(jī)關(guān)組織法、部門組織法和行政程序法只有建立和完善了各項行政法規(guī)，才能為依法行政提供權(quán)威性的依據(jù)。

三、結(jié)語

西方國家與我國不同，新公共管理不能夠在我國進(jìn)行復(fù)制。但是我國可以予以借鑒西方國家的成功的方面，在結(jié)合我國的實(shí)際情況，進(jìn)行正確的選擇、取舍，使我國的體系更加完善。因此，本文對新公共管理與我國行政管理改革的路徑選擇進(jìn)行淺談，通過提升政府的服務(wù)職能和適度分權(quán)，積極引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法，并且盡快完善相關(guān)法律制度，營造出良好的法制環(huán)境，更加有利于幫助我國的改革路徑選擇。

參考文獻(xiàn)：

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