行政管理體制創(chuàng)新的法治困境與維度探析

丁姣姣

摘 要：改革開放三十多年來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了多次行政體制改革，取得了一定成效。但是現(xiàn)階段，我國(guó)的行政管理體制創(chuàng)新仍面臨諸多的法治困境，主要有：基本法律制度保障不足、形式法治與實(shí)質(zhì)法治邊界難以厘定、社會(huì)法治環(huán)境缺失等。因此，為了有效擺脫行政管理體制創(chuàng)新的法治困境，就要堅(jiān)持體制創(chuàng)新的法治維度。本文在對(duì)目前我國(guó)行政管理體制創(chuàng)新的法治困境進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，探究了進(jìn)行行政管理體制創(chuàng)新應(yīng)堅(jiān)持的法治維度，為今后我國(guó)行政管理體制創(chuàng)新工作指明方向，從而構(gòu)建合理的行政管理體制創(chuàng)新框架，推進(jìn)體制創(chuàng)新的順利實(shí)施。

關(guān)鍵詞：行政管理體制創(chuàng)新；法治困境；法治維度

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，全面建成小康社會(huì)，進(jìn)而建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革。全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。由此所決定，創(chuàng)新行政管理體制也必然成為全面深化改革的核心，而遵循法治維度積極推進(jìn)行政體制創(chuàng)新是構(gòu)建中國(guó)特色行政管理體制基本路徑。

一、我國(guó)行政管理體制創(chuàng)新的法治困境

目前，我國(guó)行政管理體制創(chuàng)新的法治困境主要包括下列幾個(gè)方面：

（一）缺乏基本法制保障，行政管理體制創(chuàng)新的動(dòng)力不足

改革開放三十多年來(lái)，中國(guó)的法治發(fā)展始終是在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下進(jìn)行，其特殊的法治發(fā)展模式既具有國(guó)家權(quán)力資源和制度工具的強(qiáng)力優(yōu)勢(shì)，也存在著自身無(wú)法克服的缺陷。在政府推進(jìn)型法治發(fā)展模式下行政管理體制創(chuàng)新的缺陷主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：1.依靠國(guó)家權(quán)力推動(dòng)法治并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力自身的制約缺乏體制內(nèi)基本法制保障；2.在政府主導(dǎo)的法治建設(shè)模式下的行政體制創(chuàng)新動(dòng)因來(lái)自國(guó)家和政府外部驅(qū)動(dòng)而非社會(huì)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，因而缺乏創(chuàng)新真正動(dòng)力；3.行政管理體制創(chuàng)新過程中政府主觀設(shè)計(jì)與社會(huì)生活需要的脫節(jié)。

上述三種情況都有可能出現(xiàn)行政管理體制創(chuàng)新的同時(shí)沖破法治的剛性約束，因而出現(xiàn)創(chuàng)新目標(biāo)錯(cuò)位、創(chuàng)新功能缺位、創(chuàng)新手段越位等。

（二）非法治思維形成對(duì)法治思維的反約束

中國(guó)是一個(gè)缺乏法治文化傳統(tǒng)的國(guó)家，傳統(tǒng)社會(huì)德主刑輔的治理模式和政策主導(dǎo)的治理模式在政府官員和國(guó)民的思維方式中打上了深深的烙印。雖然改革開放三十多年來(lái)，中國(guó)的法治建設(shè)取得了舉世矚目和前所未有的成就，但在政府推進(jìn)型法治發(fā)展模式下行政管理體制創(chuàng)新傳統(tǒng)思維定勢(shì)的影響難以真正消解，有時(shí)甚至?xí)纬蓪?duì)法治思維的反約束。而行政體制創(chuàng)新對(duì)法治思維的反約束主要表現(xiàn)在三方面：一是以改革和創(chuàng)新思維取代法治思維；二是以維穩(wěn)思維與和諧思維消解法治思維。三是以效率和發(fā)展思維規(guī)避法治思維。

（三）行政合法化的邏輯悖論加劇

依法行政的基本邏輯是通過“法律統(tǒng)治”實(shí)現(xiàn)有限政府和行政合法化。但是，依法行政或行政合法化實(shí)現(xiàn)依賴兩個(gè)基本條件：一是行政所依之法必須具有內(nèi)在的形式合理性；二是行政所依之法具有外在的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性。前者要求政府的職能只限于對(duì)法律嚴(yán)格執(zhí)行而不能越權(quán)；后者要求政府執(zhí)法的目的和內(nèi)容必須符合公平正義的精神。但是現(xiàn)代社會(huì)由于依法行政或行政合法化實(shí)現(xiàn)所依賴的兩個(gè)基本條件難以存續(xù)，導(dǎo)致依法行政或行政合法化出現(xiàn)邏輯悖論。一方面，由于行政權(quán)力的擴(kuò)張和地方政府立法的膨脹，行政立法職能逐漸強(qiáng)化，行政規(guī)則（包括行政法規(guī)和部門規(guī)章）以及地方規(guī)則（包括地方法規(guī)和地方規(guī)章）在整個(gè)國(guó)家法律體系中的重要地位更加突出，行政規(guī)章所占比重相當(dāng)大。因此，行政行為和行政體制創(chuàng)新的形式合法化出現(xiàn)邏輯悖論；另一方面，由于政府行政機(jī)關(guān)身兼立法與執(zhí)法雙重職能，也使得部門利益和地方利益法制化趨勢(shì)明顯強(qiáng)化。因此，行政行為和行政體制創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)合法化也出現(xiàn)邏輯悖論。在行政管理體制創(chuàng)新的實(shí)踐中行政合法化的邏輯悖論非但沒有消除卻進(jìn)一步加劇。因?yàn)?，行政管理體制創(chuàng)新既不可能改變行政立法事實(shí)，也不可能保障行政執(zhí)法必然促進(jìn)公平正義。

（四） 形式法治與實(shí)質(zhì)法治價(jià)值難以協(xié)調(diào)

法治具有多元價(jià)值，從實(shí)質(zhì)而言，法治具有促進(jìn)民主平等、增進(jìn)效率效益、保障自由人權(quán)等價(jià)值；從形式而言，法治具有合法認(rèn)同、秩序維護(hù)、理性提升等價(jià)值。但是，法治價(jià)值的多元化也伴隨著價(jià)值沖突的必然性。體現(xiàn)在行政管理體制創(chuàng)新的實(shí)踐中，一方面，行政體制創(chuàng)新既面臨改革創(chuàng)新機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也面臨違憲或違法的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。管理體制創(chuàng)新必須既做到積極改革、大膽創(chuàng)新，又做到封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控；另一方面，管理體制創(chuàng)新既承擔(dān)著促進(jìn)公平正義使命也肩負(fù)著率先垂范自覺守法的擔(dān)當(dāng)。管理體制創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)既保證改革的效果、讓改革成果惠及人民群眾，又要保證現(xiàn)行憲法法律秩序得以維護(hù)、使法治精神得以延續(xù)。在行政管理體制創(chuàng)新的實(shí)踐中面對(duì)法治多元價(jià)值，特別是形式法治價(jià)值和實(shí)質(zhì)法治價(jià)值難以協(xié)調(diào)。

（五）行政管理體制創(chuàng)新的合法性欠缺

中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的理想目標(biāo)，建成服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府，而行政體制創(chuàng)新的所有目標(biāo)的基本前提和保障是法治。中國(guó)行政體制改革缺乏基本法制保障，創(chuàng)新的合法性并未獲得普遍認(rèn)同特別是在政府主導(dǎo)下的行政體制創(chuàng)新，政府既是改革創(chuàng)新的主體（設(shè)計(jì)者、組織者），又是改革創(chuàng)新的客體，還是改革創(chuàng)新的監(jiān)督者，這必然使人難以置信。

（六） 行政體制創(chuàng)新的合理性認(rèn)同度較低

具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：1.目前我國(guó)行政體制創(chuàng)新主要通過政府推動(dòng)，缺乏與社會(huì)有效互動(dòng)2.目前我國(guó)行政體制創(chuàng)新并不能保證行政權(quán)力運(yùn)行的公共利益價(jià)值取向；3.目前我國(guó)行政體制運(yùn)行機(jī)制不合理；4.目前我國(guó)行政體制創(chuàng)新并未實(shí)際改變政府管理方式單一、僵化、封閉等問題。上述四方面問題的存在，嚴(yán)重制約了行政管理體制創(chuàng)新的質(zhì)量和效率。

（七） 行政管理體制創(chuàng)新的社會(huì)法治環(huán)境缺失

目前，我國(guó)行政體制創(chuàng)新難以取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展的根本原因是社會(huì)主體法治信仰的普遍缺失，服務(wù)型政府和法治政府建設(shè)缺乏基本的社會(huì)法治環(huán)境。因此，行政管理體制改革創(chuàng)新必須遵循法治思維從合法性、合理性與合目的性的綜合維度全面展開。

二、進(jìn)行行政管理體制創(chuàng)新應(yīng)堅(jiān)持的法制維度

法治維度是指由法治思維本質(zhì)所決定和形成的關(guān)于法治思維的時(shí)間、空間范圍和不同指向以及對(duì)法治思維所具有的基本約束功能。為了有效擺脫行政管理體制創(chuàng)新的法治困境，應(yīng)從以下幾個(gè)方面來(lái)堅(jiān)持體制創(chuàng)新的法治維度。

（一）妥善處理法治穩(wěn)定性和體制創(chuàng)新突破性關(guān)系

對(duì)于行政體制創(chuàng)新實(shí)踐中已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過立法確定下來(lái)，以彰顯體制創(chuàng)新的合法性和引領(lǐng)功能；對(duì)于行政管理體制創(chuàng)新實(shí)踐中尚無(wú)成熟經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)成規(guī)律可遵循的問題，以道德正當(dāng)性為思維導(dǎo)向，可以通過原則性立法或通過政策靈活規(guī)定，盡量不做強(qiáng)制性法律規(guī)定，為未來(lái)改革創(chuàng)新留下空間，以保證改革創(chuàng)新的穩(wěn)妥性；對(duì)于現(xiàn)行法律規(guī)定中不符合客觀規(guī)律和社會(huì)發(fā)展需要的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行及時(shí)的廢止和修改，以適應(yīng)改革創(chuàng)新的需要。以構(gòu)建政務(wù)公開、訴求回應(yīng)迅速的服務(wù)型政府為形式目標(biāo)，防止和杜絕以維護(hù)公共利益為借口損害公共利益的行為；以建構(gòu)以人為本的服務(wù)型政府為實(shí)質(zhì)目標(biāo)，防止和杜絕以合法形式掩蓋非法目的的行為。

（二） 正確處理法治保守性與體制創(chuàng)新自覺性、能動(dòng)性關(guān)系

對(duì)于行政體制創(chuàng)新實(shí)踐中符合廣大人民根本利益，并獲得民眾普遍認(rèn)同和支持的內(nèi)容和措施，應(yīng)當(dāng)通過立法予以及時(shí)確認(rèn)，擴(kuò)大改革創(chuàng)新成果 ；對(duì)于行政體制創(chuàng)新實(shí)踐中基本符合廣大人民根本利益，但未獲得民眾普遍認(rèn)同和支持的內(nèi)容和措施，應(yīng)當(dāng)積極探索、認(rèn)真做好試點(diǎn)推廣工作，不斷通過創(chuàng)新實(shí)踐提高“獲得感”；對(duì)于行政體制創(chuàng)新實(shí)踐中不符合廣大人民根本利益，背離改革創(chuàng)新目標(biāo)和走向的措施和內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決抵制和清除。

（三） 妥善處理法治公平性與體制創(chuàng)新效率性關(guān)系

對(duì)于行政體制創(chuàng)新實(shí)踐中已經(jīng)形成效率價(jià)值和產(chǎn)生實(shí)效的內(nèi)容和措，只要不明顯違背法律公平性原則，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過立法確定下來(lái)，以突顯改革創(chuàng)新的效率性；對(duì)于行政體制創(chuàng)新實(shí)踐中尚未形成效率價(jià)值和產(chǎn)生實(shí)效的內(nèi)容和措施，以經(jīng)濟(jì)效率性為思維導(dǎo)向，可以通過原則性立法或通過政策靈活規(guī)定，盡量不做強(qiáng)制性法律規(guī)定，為未來(lái)改革創(chuàng)新留下空間；對(duì)于行理體制創(chuàng)新實(shí)踐中已經(jīng)證明不具有效率價(jià)值和明顯違背法律公平性原則的內(nèi)容和措施，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以廢止和修改，以維護(hù)改革創(chuàng)新的合法性和公正性。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，目前，在我國(guó)行政管理體制創(chuàng)新的過程中，面臨諸多的法制困境問題，為了有效擺脫這些問題，應(yīng)妥善處理法治穩(wěn)定性和體制創(chuàng)新突破性關(guān)系、法治保守性與體制創(chuàng)新自覺性、能動(dòng)性關(guān)系及法治公平性與體制創(chuàng)新效率性關(guān)系。

參考文獻(xiàn)：

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