周春巍

摘 要：現(xiàn)階段，政府部門在對社會活動進行管理過程中多數(shù)采用行政指導手段。該手段的應用一方面彰顯了我國法制行政的特點，另一方面對體現(xiàn)行政關系的平等性也具有積極作用，鑒于此，文章將以我國具體情況為依據(jù)，對公共危機管理與總政指導措施制定進行深入的探討。

關鍵詞：公共危機管理；行政指導；政府參與

一、公共危機管理中行政指導的內涵及表現(xiàn)

（一）公共危機管理

公共危機管理一般是指為了應對突然發(fā)生的對全國或部分地區(qū)的國家安全和法律制度、社會安全和公共秩序、公民的生命和財產安全已經或可能構成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財產損失和社會影響的，涉及公共安全的緊急公共事件，政府及一些社會組織運用危機管理理論的基本原理和方法，調動各種可利用的資源，通過監(jiān)測、預警、預控、應急處理、評估、恢復等各種措施，防止可能發(fā)生的危機，處理已經發(fā)生的危機。但由于一些中介組織及其社會組織也是在政府的指導下進行的活動，所以我們提到公共危機管理通常是指政府的危機管理。

公共危機管理一般具有突發(fā)性、緊急性、高度不確定性、影響社會性、非程序性決策等幾個基本特征：1.突發(fā)性和緊急性，即政府所面臨的環(huán)境達到了一個臨界值和既定的閾值，政府急需在高度壓力下快速作出決策。2.高度不確定性，即在突發(fā)公共事件的開端，經常無法用常規(guī)性規(guī)則進行判斷，信息嚴重不充分、不及時、不全面，并且其后的衍生和可能涉及的影響沒有經驗性知識可供指導。3.影響的社會性，即突發(fā)公共事件對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，其影響和涉及的主體具有社會性。

（二）行政指導的涵義及特點

行政指導是指行政主體在職權或其所管轄的事務范圍內，為適應復雜多變的經濟和社會生活需要，基于國家的法律或法律原則，適時靈活地采取非強制手段，在行政相對方的同意或協(xié)助下，實現(xiàn)一定行政目的的行為。行政指導具有非強制性、示范引導性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇接受性等特征。行政指導作為非權力性行政手段，越來越多地被政府采用以配合法律強制手段的運用。行政指導對防止行政機關和相對方之間的法律關系失衡以及促進社會主義民主的發(fā)展.都具有十分重要的意義。

二、政府實施公共危機管理中行政指導的理由

公共危機管理作為非社會常態(tài)狀況下的政府管理運作模式，正逐步受到世界各國政府的關注和重視。危機是指對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其關鍵決策的事件。危機通常具有突發(fā)性、不確定性和災害性，如地震、洪水等自然災害，騷亂、恐怖事件等社會性動亂，火災、環(huán)境污染、核事故泄露等人為事故以及傳染病、戰(zhàn)爭等突發(fā)事件都會使社會發(fā)生危機，不同程度地威脅到社會秩序和基本價值體系的穩(wěn)定，這就需要全社會特別是政府加以特殊的應付和管理。

（一）行政指導是維護人權的關鍵要素

維護公共安全是國家的起源基礎和本質特征。國家起源的一個重要因素就是社會需要一個公共權力機構來維護公共安全，把沖突控制在“秩序”的范圍內。而保障公共安全的最終歸宿是為了維護人權。公共安全是人的一種心理氛圍，一種存在狀態(tài)，是政府為社會提供的人身權和財產權的保護。生存權與發(fā)展權是最基本的人權。突發(fā)公共危機事件會嚴重地妨礙、干擾和破壞公共秩序與公共安全，使整個社會陷入一片混亂。政府作為國家權力的執(zhí)行機關，必然把維護公共秩序與公共安全作為首要職能。而在維護公共秩序和公共安全的過程中極易威脅到人的生存權和發(fā)展權，使政治系統(tǒng)出現(xiàn)裂縫，進而有失去均衡的危險。此時政府如何通過柔性的行為方式避免人的生存權和發(fā)展權受到威脅或者將威脅降到最低就顯得尤為重要。而行政指導恰好站在社會公眾的立場和角度，以鼓勵、建議和誘導等為驅動，利用自身優(yōu)勢主動提供行政相對方無力知曉的信息、技術、經驗和條件，并指明大致的行動方向，允許相對方結合自身的實際，做出其認為合意的行為選擇。因此，它可以使系統(tǒng)回復到均衡狀態(tài)，保障在維護公共秩序與安全中面臨威脅的基本人權。

（二）解決法律局限性矛盾的有效途徑

公共應急法制的完善是公共危機管理的重要法律保障。將公共危機管理納入法律調整范圍可加強管理的穩(wěn)定性和有效性，但法律本身固有的滯后性和局限性，使公共應急法律無法涵蓋能夠適用于公共危機管理措施的各個方面。由于政府的職責決定了其不能以“此事無具體法律規(guī)定”為由，對某些現(xiàn)實而緊迫的公共管理需求置之不理，而在沒有法律依據(jù)的情況下，政府若貿然采取強制性行政指令措施則會加大抵觸性且成本太高，影響管理效果。因此，此時政府應采取成本較低、操作靈活的行政指導措施，發(fā)揮其特殊作用，滿足社會對行政管理的現(xiàn)實需求.實現(xiàn)政府的行政管理職責。

（三）公共危機管理中的行政指導措施體現(xiàn)行政應急性原則

行政應急性原則改變了一般法律規(guī)范確定的國家機關與公民之間的權利義務關系，將重心向國家機關傾斜，授權政府在第一時間采取緊急處置手段，有助于及時迅速有效地控制公共危機事態(tài)的發(fā)展。它與法治原則二者并不沖突，在性質上屬于法治原則在應付突發(fā)事件領域的個別化，這具體表現(xiàn)在行政應急性原則本身也為行政緊急權力的行使提出了現(xiàn)實性、科學性、專屬性、程序性等方面的要求，因此，在實施依法治國方略、全面推進依法行政的新形勢下，我們應當按照憲政和行政法治的要求，加強應急法制建設，把應對重大突發(fā)事件的公共危機安全管理系統(tǒng)納入法治化軌道。

三、合理運用公共危機管理中的行政指導

（一）必須注重對行政指導行為加以有效監(jiān)督和提供法律救濟

從我國行政指導實務來看，以往存在的共性問題主要是：相關認識滯后，行為不夠透明，變相實施強制，責任不甚明確，監(jiān)督救濟乏力，等等。還有一種情況是，在2003年非典危機管理過程中，有的行政機關在發(fā)布的行政指導性文件中又加入行政指令措施且未作明確區(qū)分和說明，這種混合行為致使行政相對人易于誤解或難以適從，難免使人產生“以表面的指導形式變相推行指令措施”的印象這樣的負面效應。如何克服行政指導行為的固有缺陷和負面效應，建立起有效的監(jiān)督、責任與救濟機制，更有效地維護行政相對人的合法權益和保障行政主體能夠依法積極履行職責，將行政指導行為納入法治化軌道，這是我國行政指導實踐與理論發(fā)展的一個重大課題。而通過專門立法特別是專門的行政程序立法來規(guī)范行政指導行為，通過行政補償法來明確行政主體的法律責任，加快實現(xiàn)行政指導法治化，就是一個重要思路，也是一個世界性的發(fā)展趨勢。例如20世紀90年代出臺的日本國行政程序法、韓國行政程序法，就已經對行政指導行為作了專門規(guī)范。正在制定中的我國統(tǒng)一行政程序法，也將設立專章來規(guī)范行政指導行為。所以對行政指導行為加以有效監(jiān)督和提供法律救濟是克服其弊端的有效途徑。

（二）加強應急法制建設

所謂應急法制，是指一國或地區(qū)針對突發(fā)事件及其引起的緊急情況制定或認可的各種法律規(guī)范和原則的總稱。公共應急法制是關于公共危機管理中政府應對機制的行政法律規(guī)范體系。實踐證明，完善的公共應急法制是國家公共危機安全管理系統(tǒng)重要的非技術支撐體系之一，也是國家法律體系和法律學科體系的重要組成部分。 因此，首先，在我國將要制定出臺的統(tǒng)一行政程序法典中，列專章就行政指導作出規(guī)定。其中主要是從程序約束的角度，就行政指導的定義和性質、適用范圍、指導方式、啟動程序、當事人的權利、救濟途徑等內容作出必要的規(guī)定，為正確實施行政指導行為提供必要的法律依據(jù)。其次，適時制定行政指導行為法。在今后條件成熟時，可在總結國內外行政指導實踐經驗和立法經驗的基礎上，制定出我國專門的《行政指導法》，就行政指導行為的實體和程序方面最基本的問題作出規(guī)定，以便在保證發(fā)揮行政指導行為靈活及時的特殊作用的前提下，使行政指導行為的運行更加有法可依，有章可循，切實納入法治化軌道。最后要制定和完善配套、相關的法律規(guī)范。應按社會主義市場經濟和民主政治的基本要求，盡快制定出我國的《行政計劃法》、《行政信息公開法》、《政府行為公開法》、《監(jiān)督法》等等，為行政指導制度的運行提供完善的法律依據(jù)和配套保障。同時，在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等層次的有關法規(guī)性文件中，也要分別就有關行政指導行為作出相應規(guī)定，以利于行政指導行為的法治化。

四、結語

總而言之，在進行公共危機管理工作中，所采取的措施必須切實保證符合行政理性的基本要求，同時還應當滿足行政應用性基本原則，并對執(zhí)行過程進行一定的控制。行政指導在現(xiàn)代化社會發(fā)展中所發(fā)揮的作用有著其自身的特殊性，必須同其他行政化指令措施相結合，消除危機，為社會穩(wěn)定健康的發(fā)展奠定基礎。

參考文獻：

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