馬德浩，季瀏（華東師范大學(xué) 體育與健康學(xué)院，上海 200241）

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英國、美國、俄羅斯公共體育服務(wù)的發(fā)展方式

馬德浩，季瀏12
（華東師范大學(xué) 體育與健康學(xué)院，上海 200241）

摘 要：從發(fā)展理念、管理體制與運(yùn)行機(jī)制3個維度，探究英國、美國、俄羅斯3個較典型國家的公共體育服務(wù)發(fā)展方式。通過比較分析認(rèn)為：雖然三個國家的公共體育服務(wù)發(fā)展方式受其宏觀層面的政治、經(jīng)濟(jì)與社會制度的影響體現(xiàn)不同的特點(diǎn)，但其未來發(fā)展又呈現(xiàn)相同的趨勢。首先是在發(fā)展理念上，三個國家均越來越重視公共體育服務(wù)在促進(jìn)國民身心健康、提升國家人力資本方面的作用，“以人為本”的公共體育服務(wù)發(fā)展理念正成為三個國家共同的價值訴求。其次是在管理體制上，三個國家正在努力構(gòu)建政府職能明確、統(tǒng)籌靈活，社團(tuán)或企業(yè)管理高效、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的公共體育服務(wù)管理格局。最后是在運(yùn)行機(jī)制上，三個國家均強(qiáng)調(diào)以社區(qū)體育為核心來發(fā)展公共體育服務(wù)，并通過多元化的合作形式促進(jìn)學(xué)校、社團(tuán)和企業(yè)投身到社區(qū)體育的發(fā)展中來。

關(guān) 鍵 詞：體育管理；公共體育服務(wù)；英國；美國；俄羅斯

公共體育服務(wù)是指為實(shí)現(xiàn)社會公眾或社會共同體的公共體育利益，以政府為核心的公共部門，運(yùn)用公共權(quán)力通過多種方式以不同形態(tài)的公共體育物品所實(shí)施的公共行為的總稱［1］。公共體育服務(wù)就其內(nèi)涵而言，可分為廣義與狹義兩層：廣義層面的公共體育服務(wù)包括群眾體育公共服務(wù)、競技體育公共服務(wù)和學(xué)校體育公共服務(wù)［2］；狹義層面的公共體育服務(wù)即指群眾體育公共服務(wù)。其中，群眾體育公共服務(wù)是群眾體育（又稱大眾體育）下位概念，主要是指以政府為核心的公共部門，運(yùn)用公共權(quán)力通過多種方式，以不同形態(tài)促進(jìn)廣大民眾參與體育的公共服務(wù)，具有公共性、公益性與公平性的特點(diǎn)，包括群眾體育中的社區(qū)體育、職工體育等［3］，并不包括民眾個體通過營利性渠道購買的差別化體育服務(wù)。公共體育服務(wù)發(fā)展方式是指推動公共體育服務(wù)量的積累與質(zhì)的優(yōu)化的要素組合，主要包括發(fā)展理念、管理體制與運(yùn)行機(jī)制3部分。對于我國而言，如果說改革開放實(shí)施后的第1個30年主要是為發(fā)展經(jīng)濟(jì)進(jìn)而為社會發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)的話，那么改革開放實(shí)施后的第2個30年甚至更長的時間，則要更加重視社會建設(shè)，尤其重視公共服務(wù)建設(shè)，以使改革成果能夠真正惠及全民。

作為公共服務(wù)的重要組成部分，公共體育服務(wù)的發(fā)展也受到政府與民眾的關(guān)注。在促進(jìn)公共體育服務(wù)發(fā)展上，除要立足我國的現(xiàn)實(shí)國情外，還應(yīng)積極借鑒世界其他國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)?；诖?，本研究探究英國、美國、俄羅斯三國的公共體育服務(wù)發(fā)展方式，以便為我國公共體育服務(wù)的發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。其中，英國是工業(yè)革命的發(fā)生地，也是現(xiàn)代體育的起源地，其公共體育服務(wù)發(fā)展方式的演進(jìn)過程其實(shí)是歐洲國家認(rèn)識與發(fā)展公共體育服務(wù)的縮影，具有較強(qiáng)的代表性；美國是第三次科技革命的興起地，也是世界頭號體育強(qiáng)國，其公共體育服務(wù)發(fā)展方式同樣值得借鑒；俄羅斯脫胎于前蘇聯(lián)，其經(jīng)歷過從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的陣痛，至今仍在摸索適合其發(fā)展的公共體育服務(wù)發(fā)展方式，由于在某些方面與我國經(jīng)歷相似，因此其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)也值得我國借鑒。需要說明的是考慮到英國、美國、俄羅斯以及我國的群眾體育、競技體育、學(xué)校體育的管理體制與運(yùn)行機(jī)制是相對獨(dú)立的，本研究選取狹義層面的公共體育服務(wù)發(fā)展方式（即群眾體育公共服務(wù)）為研究對象進(jìn)行比較分析。

1 三國公共體育服務(wù)發(fā)展理念

1.1 英國

在第二次世界大戰(zhàn)前，體育并未納入到英國的福利體系內(nèi)，而是被看做公民自身的娛樂行為。第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)使得以英國為代表的西方發(fā)達(dá)國家開始反思傳統(tǒng)的資本主義制度，并注重對大眾福利的建設(shè)，以緩解日益尖銳的階級沖突。英國的群眾體育政策也正是在這種情況下出臺。1965年，英國政府設(shè)立體育理事會咨詢委員會，并指出政府應(yīng)將公共體育服務(wù)視為社會福利的一部分，并鼓勵、支持非營利性組織參與到公共體育服務(wù)發(fā)展中來［4］。

然而，從20世紀(jì)70年代起，英國“福利政策”的弊端開始顯現(xiàn)，其中最直接的便是國家社會福利支出日益攀升，而經(jīng)濟(jì)增長卻長期低迷，致使政府的財(cái)政赤字逐年增加。而政府財(cái)政赤字增長，又迫使政府減少用在社會福利的支出，使得民眾對公共服務(wù)的滿意度也持續(xù)走低。1979年，撒切爾政府摒棄戰(zhàn)后一直奉行的以擴(kuò)大政府開支和刺激消費(fèi)帶動經(jīng)濟(jì)增長的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)政策，轉(zhuǎn)而推行以貨幣主義和供應(yīng)學(xué)派為指導(dǎo)的新自由主義經(jīng)濟(jì)政策，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場的刺激作用，減少國家干預(yù)［5］。表現(xiàn)在社會政策上就是政府不再承擔(dān)滿足大眾社會需求的費(fèi)用，甚至是一些基本的社會福利需要，其中也包括民眾的體育需求。新自由主義政策倡導(dǎo)將商業(yè)的管理技巧移植到公共服務(wù)的管理中［6］。在倡導(dǎo)公共體育服務(wù)民營化的舉措上，最著名的就是“強(qiáng)制性競標(biāo)政策”，即通過市場競爭增加服務(wù)者的選擇，原本由政府直接提供或支持的服務(wù)，改為以競標(biāo)的方式向包括私營機(jī)構(gòu)在內(nèi)的服務(wù)提供者出售，以減少政府投入的無效浪費(fèi)［7］。然而，商業(yè)主義在公共服務(wù)泛濫也不斷侵蝕著公共體育服務(wù)公平性與全民性的追求。因?yàn)?，商業(yè)管理模式使得公共服務(wù)價格不斷攀升，致使很多底層、中下層人群無法享受到應(yīng)得的社會福利［8］。

新自由主義政策導(dǎo)向改變英國傳統(tǒng)的“從搖籃到墳?zāi)故健备＠贫?，使得政府的?cái)政赤字得到一定程度的緩解。然而，新自由主義政策所帶來的商業(yè)化卻不斷侵蝕著公共服務(wù)的公平性根基。為了在兩者之間尋找一種平衡，以布萊爾為首的新工黨政府提出的“第三道路”的執(zhí)政模式［9］。它一方面強(qiáng)調(diào)用商業(yè)化的模式管理公共體育服務(wù)，另一方面也強(qiáng)調(diào)政府的宏觀調(diào)控作用。并結(jié)合“新公共管理理論”和“社區(qū)與地方治理”理念，提出“最佳價值”政策，進(jìn)而代替“強(qiáng)制性競標(biāo)政策”?！白罴褍r值”政策主要是將理性規(guī)劃、參與和評估引入地方政府公共服務(wù)管理中來，注重績效管理評估和外部監(jiān)測，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)中的社區(qū)參與，試圖構(gòu)建政府與社區(qū)的伙伴關(guān)系［10］。從以上綜述可以看出：英國的公共體育服務(wù)發(fā)展理念先后經(jīng)過“福利國家模式”、“新自由主義模式”和“第三條道路模式”，這些發(fā)展理念上的變遷與其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展緊密相關(guān)。然而，不管是“福利國家模式”還是“新自由主義模式”，抑或是現(xiàn)在的“第三條道路模式”，有一條根本性的原則始終貫穿其中，那就是如何在減少政府財(cái)政壓力的基礎(chǔ)上，最大化提升公共體育服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量。從這種意義上講，英國的公共體育服務(wù)發(fā)展始終貫穿以民為本的理念。

1.2 美國

二戰(zhàn)結(jié)束后，美國在科學(xué)技術(shù)上不斷創(chuàng)新，極大推動了其經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國民生活水平也得到較大提高。物質(zhì)生活極大豐富，生產(chǎn)方式的工具化，使得美國的肥胖率逐年提高，慢性病發(fā)病率也呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢，致使美國的醫(yī)療費(fèi)用快速增加。與此同時，生產(chǎn)方式的工具化使得人們擁有更多余暇時間，如何解決“余暇生活”和“健康”兩大問題，也就成為亟待解決的社會問題，而體育恰恰是一種能夠較好抵御慢性病、減少肥胖率、增強(qiáng)人類社會適應(yīng)能力的休閑行為。在這種背景下，從20世紀(jì)60年代開始，美國開始出臺有關(guān)公共體育服務(wù)的政策法規(guī)，號召人們積極參加運(yùn)動鍛煉，提高國民的身體素質(zhì)［11］。

1965年，美國政府建立土地與水資源保護(hù)基金，通過該基金向各州與地方社區(qū)提供修建戶外運(yùn)動場地與設(shè)施的財(cái)政支持。此外，美國政府還通過立法的形式促進(jìn)公共體育服務(wù)的發(fā)展。如在1972年，美國頒布《第九教育修正案》，規(guī)定所有的美國公民均擁有同等的參加體育運(yùn)動、使用體育設(shè)施的權(quán)利［12］。從20世紀(jì)70年代起，美國在婦女體育、體育新聞、殘疾人體育、制止體育暴力、體育教育等方面也頒布相關(guān)法規(guī)，用以保護(hù)民眾平等的體育參與權(quán)利［13］。此外，自1979年以來，美國的衛(wèi)生與公共事業(yè)部每隔10年就會頒布一次大眾健康政策，如1979年頒布《健康公民：衛(wèi)生署關(guān)于預(yù)防疾病與促進(jìn)健康的報(bào)告》；1990年頒布《健康公民 2000：預(yù)防疾病和促進(jìn)健康的國家目標(biāo)》；2000年頒布《健康公民2010：促進(jìn)健康的國家目標(biāo)》等。這些政策的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)跨部門合作、可操作性、可評估性與可持續(xù)性［14］。

基于不同的政治取向與理念，美國的公共體育服務(wù)發(fā)展政策的變遷帶有明顯的政黨痕跡。一般來講，自羅斯福實(shí)施新政后，民主黨陣營推選出的總統(tǒng)傾向于擴(kuò)大政府對公共體育服務(wù)發(fā)展的干預(yù)，而共和黨陣營推選出的總統(tǒng)則主張減少政府對公共體育服務(wù)發(fā)展的干預(yù)。縱觀美國公共體育服務(wù)發(fā)展的幾個重要時期，均與民主黨的執(zhí)政相關(guān)聯(lián)。譬如，羅斯?？偨y(tǒng)在“經(jīng)濟(jì)大蕭條”與第二次世界大戰(zhàn)時期，曾動用聯(lián)邦政府的財(cái)政修建上萬個公共體育休閑場地；艾森豪威爾總統(tǒng)為促進(jìn)學(xué)生的體質(zhì)健康，專門成立總統(tǒng)青少年體質(zhì)委員會，同時還在美國推行第一次全國性的青少年體質(zhì)測試；肯尼迪總統(tǒng)將總統(tǒng)青少年體質(zhì)委員會更名為總統(tǒng)體質(zhì)委員會使其權(quán)責(zé)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大［15］；約翰遜總統(tǒng)將總統(tǒng)體質(zhì)委員會再次更名為總統(tǒng)體質(zhì)與體育委員會，并推行美國第二次全國性的青少年體質(zhì)測試；卡特總統(tǒng)執(zhí)政時通過《美國業(yè)余體育法案》，該法案對規(guī)范與發(fā)展美國業(yè)余體育具有重要的價值；克林頓總統(tǒng)則將《業(yè)余體育法案》修訂為《奧林匹克與業(yè)余體育法》［16］。相比較而言，共和黨人擔(dān)任總統(tǒng)期間，美國公共體育服務(wù)發(fā)展基本上沒有較重大的事件發(fā)生。雖然美國基于不同的政治價值訴求，民主黨和共和黨在公共體育服務(wù)發(fā)展上的政策干預(yù)會有所不同。但是不管是民主黨執(zhí)政還是共和黨執(zhí)政，都將提高國民的身體素質(zhì)和改善國民生活質(zhì)量作為美國公共體育服務(wù)發(fā)展的核心理念。其中，注重法律的制定與組織機(jī)制的建設(shè)是美國公共體育服務(wù)平穩(wěn)發(fā)展的關(guān)鍵。

1.3 俄羅斯

在前蘇聯(lián)成立的初期，列寧堅(jiān)持馬克思主義關(guān)于人的全面發(fā)展的體育觀，表現(xiàn)在前蘇聯(lián)的公共體育服務(wù)注重體育參與在塑造“擁有健康身體和堅(jiān)強(qiáng)意志”國民的作用上。國家在體育發(fā)展上，注重公共體育服務(wù)與競技體育的協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，進(jìn)入“斯大林時期”，競技體育與公共體育服務(wù)在發(fā)展上的不平衡程度進(jìn)一步加深，公共體育服務(wù)逐漸淡出國家發(fā)展的視線，而競技體育則成為前蘇聯(lián)展示國家實(shí)力的顯性符號。有研究指出前蘇聯(lián)時期，不管是1924年頒布的憲法，還是1936年頒布的憲法均缺少關(guān)于公民體育參與權(quán)利的條款。1977年頒布的蘇聯(lián)憲法也僅僅是在第126條中講到“國家要促進(jìn)大眾體育運(yùn)動的發(fā)展”，但并沒有涉及公民體育權(quán)的問題［17］。

前蘇聯(lián)解體后，葉利欽積極引入西方的民主思想和制度，并對前蘇聯(lián)的政治意識形態(tài)進(jìn)行大刀闊斧的革新。表現(xiàn)在體育發(fā)展上就是淡化競技體育、重視公共體育服務(wù)發(fā)展，并于1993年頒發(fā)《俄羅斯聯(lián)邦體育運(yùn)動立法原則》，以立法的形式明確國家在促進(jìn)國民體育參與上的責(zé)任。葉利欽執(zhí)政期間，俄羅斯開始將人作為體育發(fā)展的根本目的，并淡化了“工具主義”式的公共體育服務(wù)發(fā)展理念，其表現(xiàn)在戰(zhàn)略選擇上就是將體育發(fā)展的重點(diǎn)也轉(zhuǎn)向了公共體育服務(wù)，而對競技體育的投入則明顯減少。然而，葉利欽時期，糟糕的經(jīng)濟(jì)以及“休克療法”帶來制度上的缺位，并沒有使俄羅斯的公共體育服務(wù)獲得較快的發(fā)展。

普京上臺后，一方面積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面也對葉利欽時期“全面西化”進(jìn)行修正，強(qiáng)調(diào)政府對社會政策的干預(yù)。表現(xiàn)在體育發(fā)展上就是：一方面強(qiáng)調(diào)公共體育服務(wù)的重要性，另一方面也強(qiáng)調(diào)競技體育的重要性，力圖尋找兩個和諧發(fā)展的平衡點(diǎn)。在公共體育服務(wù)發(fā)展上，面臨著俄羅斯長期的低生育率以及較高國民慢性病死亡率，普京指出：在俄羅斯，發(fā)展體育運(yùn)動，倡導(dǎo)健康的生活方式，能夠改善國民的健康狀況，其價值在于提高國家的核心資本——人力資本［18］?；趯搀w育服務(wù)價值的理解，俄羅斯政府于2006年頒發(fā)《俄羅斯聯(lián)邦2006—2015年體育運(yùn)動發(fā)展計(jì)劃綱要》，其主要用于發(fā)展體育基礎(chǔ)設(shè)施、支持教練事業(yè)和宣傳健康的生活方式；2009年，俄羅斯再度推出《俄羅斯聯(lián)邦2020年前體育發(fā)展戰(zhàn)略》，主要是宣傳健康生活方式，建設(shè)更多高標(biāo)準(zhǔn)體育場館，支持競技體育的發(fā)展［19］。從歷史疏理發(fā)現(xiàn)：從列寧到斯大林，從葉利欽到普京，俄羅斯的體育發(fā)展戰(zhàn)略先后經(jīng)歷“公共體育服務(wù)和競技體育全面發(fā)展”、“競技體育優(yōu)先發(fā)展、公共體育服務(wù)滯后發(fā)展”、“公共體育服務(wù)優(yōu)先發(fā)展、競技體育滯后發(fā)展”以及“公共體育服務(wù)與競技體育全面發(fā)展”4個階段。之所以出現(xiàn)體育戰(zhàn)略的反復(fù)與當(dāng)時的國際、國內(nèi)政治環(huán)境與意識形態(tài)相關(guān)。隨著國家政治制定的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)水平的提升，俄羅斯的公共體育服務(wù)發(fā)展理念在經(jīng)歷不斷的折騰后，回歸到以人為本的原點(diǎn)。

從對英國、美國、俄羅斯公共體育服務(wù)發(fā)展理念的梳理中可以得出：雖然各國在探索公共體育服務(wù)發(fā)展理念的過程中存在著黨派之間的爭論，抑或是像俄羅斯那樣存在著大的制度變革帶來的公共體育服務(wù)發(fā)展理念的重新塑造，但是高度重視公共體育服務(wù)在促進(jìn)國民身心健康，提升國民人力資本上的認(rèn)識正在形成共識，“以人為本”的公共體育服務(wù)發(fā)展理念正成為英國、美國、俄羅斯三國共同的價值訴求。

2 三國公共體育服務(wù)管理體制

2.1 英國

文化、媒介和體育部是英國主管公共體育服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定國家的公共體育服務(wù)政策與規(guī)劃，而其下屬的英國體育理事會則具體負(fù)責(zé)管理英國公共體育服務(wù)的具體事務(wù)。英國體育理事會通過在縱向上建立從國家、區(qū)域到地方的體育理事會，從橫向上建立與同級別政府部門、社團(tuán)組織以及企業(yè)的合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)對公共體育服務(wù)的全面管理［20］。英國公共體育服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施主要依靠國家單項(xiàng)體育管理組織來推行。英國體育理事會把約45%的財(cái)政資金撥付給國家單項(xiàng)體育管理組織，讓其負(fù)責(zé)開展具體的學(xué)校體育與社區(qū)體育工作。

國家單項(xiàng)體育管理組織開展學(xué)校體育與社區(qū)體育的操作路徑主要有：1）單項(xiàng)體育組織與小學(xué)合作開展學(xué)校運(yùn)動會計(jì)劃；2）單項(xiàng)體育組織與中學(xué)合作開展以學(xué)校為中心的社區(qū)體育俱樂部建設(shè)；3）單項(xiàng)體育組織與大學(xué)合作增加大學(xué)生參與體育的機(jī)會；4）單項(xiàng)體育組織與社區(qū)體育俱樂部合作參與運(yùn)動項(xiàng)目的開展以及體育場館的維護(hù)等；5）單項(xiàng)體育組織與地方政府合作進(jìn)行體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；6）單項(xiàng)體育組織與郡級體育合作伙伴、體育專家以及高等教育機(jī)構(gòu)保持長期合作關(guān)系等［21］。另外，英國體育理事會還成立49個地方體育合作組織，以加強(qiáng)與地方政府的合作，從而提升公共體育服務(wù)政策的執(zhí)行力［22］?？梢钥闯鲇墓搀w育服務(wù)管理體制是以社區(qū)體育為基點(diǎn)，以各單項(xiàng)體育組織為連接，以體育理事會縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)為主體，以政府部門為宏觀調(diào)控建立起來的，其屬于政府與社會結(jié)合型的公共體育服務(wù)管理體制。

2.2 美國

受政治、經(jīng)濟(jì)與社會管理體制的影響，美國聯(lián)邦政府內(nèi)部并沒有設(shè)立專門的部門管理公共體育服務(wù)。內(nèi)政部或許是管理公共體育服務(wù)最多的部門，然而內(nèi)政部并不認(rèn)為他們可以承擔(dān)管理和發(fā)展公共體育服務(wù)的職責(zé)［23］。當(dāng)然，聯(lián)邦政府中沒有專門管理公共體育服務(wù)的部門并不意味著政府的其他部門不管理公共體育服務(wù)，也不意味著地方政府中沒有管理公共體育服務(wù)的部門。以下將從聯(lián)邦政府與州政府兩個層面分析美國的公共體育服務(wù)管理體制。在美國的聯(lián)邦政府中有70多個機(jī)構(gòu)或多或少地與體育發(fā)展有關(guān)，主要參與體育發(fā)展管理的部門有12個，其中8個部門與公共體育服務(wù)的發(fā)展相關(guān)。在這8個部門中，內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、國防部、交通部、住宅與城市規(guī)劃部、環(huán)保署等6個部門負(fù)責(zé)修建和維護(hù)公共體育服務(wù)場地與設(shè)施，衛(wèi)生與公共事業(yè)部主要負(fù)責(zé)制定大眾健康政策以及體育活動評價標(biāo)準(zhǔn)，而總統(tǒng)體質(zhì)與體育委員會則屬于專家咨詢機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)公共體育服務(wù)發(fā)展政策制定，并不具有行政管理職能［13］。

在相當(dāng)長的時期，美國的各州政府強(qiáng)調(diào)干預(yù)公共體育服務(wù)的發(fā)展。隨著民眾體育需求的增加，州政府逐漸承擔(dān)起發(fā)展公共體育服務(wù)的任務(wù)。從當(dāng)前來看，美國州政府的體育工作主要包括：制定公共體育服務(wù)發(fā)展的相關(guān)法律規(guī)定；提供公共體育服務(wù)開展的場地設(shè)施；與聯(lián)邦政府在公共體育服務(wù)發(fā)展上進(jìn)行信息溝通與合作。其實(shí)，美國公共體育服務(wù)的發(fā)展也是以社區(qū)體育為基石進(jìn)行構(gòu)建的。社區(qū)政府的公園與休閑管理部門負(fù)責(zé)建設(shè)、維護(hù)社區(qū)內(nèi)的體育休閑區(qū)域與設(shè)施，其與體育社團(tuán)以及學(xué)校的合作形式也較廣泛，這些合作有利于發(fā)掘促進(jìn)社區(qū)體育開展的潛在力量［24］。從以上綜述發(fā)現(xiàn)：美國聯(lián)邦政府并沒有設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來管理公共體育服務(wù)，但聯(lián)邦的其他部門卻形成多維的職能協(xié)調(diào)機(jī)制來管理公共體育服務(wù)。事實(shí)上，美國政府更多地提供給居民更多的場地與設(shè)施，真正負(fù)責(zé)將公共體育服務(wù)組織開展起來的是遍布各個社區(qū)的體育社團(tuán)組織。從這種意義上講，美國的公共體育服務(wù)管理體制屬于社會主導(dǎo)型。

2.3 俄羅斯

前蘇聯(lián)管理公共體育服務(wù)的最高機(jī)構(gòu)是國家體育運(yùn)動委員會，其主要職責(zé)包括制定和實(shí)施大眾體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)，為公共體育服務(wù)開展提供場地、設(shè)施基礎(chǔ)，監(jiān)督全國各團(tuán)體和單位的公共體育服務(wù)組織工作，組織大眾體育國際交流等。它通過全蘇維埃各加盟共和國部長會議及其各邊疆區(qū)、州、市、區(qū)蘇維埃執(zhí)委會所屬的體育運(yùn)動委員會行使管理職能，形成一個在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的公共體育服務(wù)國家管理系統(tǒng)，帶有濃郁的計(jì)劃性質(zhì)，屬于典型的政府主導(dǎo)型的公共體育服務(wù)管理體制［25］。前蘇聯(lián)解體后，為適應(yīng)“全面西化”政治、經(jīng)濟(jì)制度革新，俄羅斯的公共體育服務(wù)管理體制發(fā)生與前蘇聯(lián)公共體育服務(wù)管理體制質(zhì)的裂變，其本質(zhì)是在強(qiáng)化國家體育組織宏觀調(diào)控能力的前提下，不斷向民間體育行政組織下放管理權(quán)限。裂變后的俄羅斯公共體育服務(wù)管理體制的最大特點(diǎn)便是公共體育服務(wù)政策實(shí)施的民營化，即公共體育服務(wù)政策的實(shí)施主要交由民間體育管理組織和體育關(guān)聯(lián)企業(yè)以承包的形式實(shí)施完成。

俄羅斯的公共體育服務(wù)管理體系在縱向上形成聯(lián)邦、州、市和社區(qū)直接體育管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)政府部門4個層級，在橫向上主要是與同級別的三軍志愿體協(xié)、迪納摩、俄羅斯青年體育協(xié)會等半國家半社會性質(zhì)的社團(tuán)組織進(jìn)行合作的管理體系。其中，位于整個公共體育服務(wù)管理體系頂端的是俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)體育委員會，其負(fù)責(zé)國家整體的公共體育服務(wù)發(fā)展政策的制定與調(diào)控［26］。從以上綜述可以看出：隨著政治制度的更迭，俄羅斯的公共體育服務(wù)管理體制也發(fā)生了重大的變革，已經(jīng)從前蘇聯(lián)時期典型的政府主導(dǎo)型管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的政府宏觀調(diào)控、社團(tuán)組織具體實(shí)施的政府與社會結(jié)合型管理體制。

從英國、美國、俄羅斯公共體育服務(wù)管理體制的梳理中可以得出：不管是英國、美國還是從前蘇聯(lián)計(jì)劃體制中走出來的俄羅斯，其在構(gòu)建公共體育服務(wù)管理體系上正在形成共識，即政府在公共體育服務(wù)的管理上要更多扮演政策規(guī)劃制定者、發(fā)展方向指引者的角色，而不應(yīng)是官辦的全能政府。政府應(yīng)積極搭建合作平臺、構(gòu)筑互動機(jī)制將具體的公共體育服務(wù)管理和執(zhí)行事務(wù)交于體育社團(tuán)組織或企業(yè)組織來完成，進(jìn)而形成“政府職能明確、統(tǒng)籌靈活，社團(tuán)組織或企業(yè)組織管理高效、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢”的公共體育服務(wù)管理格局。

3 三國公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制

3.1 英國

英國的公共體育服務(wù)是以社區(qū)體育為基點(diǎn)進(jìn)行構(gòu)建的。因此，對于英國公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的分析，從根本上講是對英國社區(qū)體育的分析。在英國，社區(qū)體育的主管部門是運(yùn)動委員會，資金來源主要是體育彩票基金。20世紀(jì)80年代，英國政府制定社區(qū)體育中心建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)，并要求每25 000人的社區(qū)就要建設(shè)一個社區(qū)體育中心［21］。其中，社區(qū)體育中心的場館建設(shè)完畢后，其所有權(quán)屬于社區(qū)，由地方政府負(fù)責(zé)社區(qū)體育中心的日常管理工作，包括制定可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃，以吸引公共或私人的投資。也就是說，在社區(qū)體育的發(fā)展上，英國政府允許并鼓勵社會資本注入，并認(rèn)為企業(yè)參與能夠提升社區(qū)體育的運(yùn)行效率［27］。英國政府也探索了多元化的政府與企業(yè)間的合作機(jī)制，如合同外包、特許經(jīng)營與憑單制等。當(dāng)然，英國政府也會通過制定相關(guān)的政策約束企業(yè)在提供體育產(chǎn)品時容易出現(xiàn)的“利益至上”行為，進(jìn)而保持社區(qū)體育能夠在高效率與公平性之間找到合適的平衡點(diǎn)［28］。

除與企業(yè)建立良好的合作關(guān)系外，英國政府在社區(qū)體育的發(fā)展上也很注重發(fā)揮學(xué)校的作用。英國政府要求學(xué)校必須承擔(dān)起社區(qū)俱樂部的組建工作，并應(yīng)與社區(qū)共同享受校內(nèi)的體育資源，而社區(qū)體育俱樂部則有責(zé)任引導(dǎo)青少年參與社區(qū)體育活動，而連接學(xué)校體育與社區(qū)體育的中介是活躍在英國各地的各種單項(xiàng)體育協(xié)會和體育志愿者組織［6］。從以上綜述可以看出，英國的公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制是以社區(qū)體育為基點(diǎn)進(jìn)行構(gòu)建的。在社區(qū)體育的發(fā)展上，英國政府一方面在加強(qiáng)政府財(cái)政投入的同時，另一方面也著力構(gòu)建多元化的合作機(jī)制，以吸引社會和企業(yè)的資金。此外，英國政府還非常注重社區(qū)體育與學(xué)校體育的融合，進(jìn)而促進(jìn)政府、社會、企業(yè)、學(xué)校等多方社區(qū)體育發(fā)展主體的互動與交流。

3.2 美國

美國的公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制也是以社區(qū)為基點(diǎn)來開展的。美國社區(qū)體育的管理部門通常是公園和休閑委員會，一般包括籌劃部、活動服務(wù)部以及綜合部3個部門［29］。在社區(qū)體育的發(fā)展建設(shè)上，美國倡導(dǎo)在以政府為主導(dǎo)投資公共體育設(shè)施建設(shè)的同時，鼓勵企業(yè)或社會組織共同興建社區(qū)體育設(shè)施，進(jìn)而豐富社區(qū)體育的資金來源渠道［30］。美國州政府或市政府在體育場館的建設(shè)、擴(kuò)大和修繕上主要以發(fā)行債券為主要手段，一般包括義務(wù)公債、收益公債、參與憑證以及租稅增額融資等幾種模式，而在大型體育場館的建設(shè)上則主要采用公私聯(lián)合融資模式（PPP）和建設(shè)-運(yùn)營-移交模式（BOT）。

美國社區(qū)體育的組織形式是俱樂部制，社區(qū)體育俱樂部是美國群眾體育開展的主體。美國的社區(qū)體育俱樂部主要包括兩種：一種是民間自行組織的社區(qū)體育俱樂部，政府主要是在政策、稅收、土地等方面給予優(yōu)惠或補(bǔ)貼；一種是政府部門管理的社區(qū)體育俱樂部，但這種俱樂部本質(zhì)上也是民間主導(dǎo)型。此外，美國也較注重社區(qū)體育與學(xué)校體育的融合與互動。早在1927年，美國就有32個州通過立法規(guī)定社區(qū)可以使用學(xué)校的體育設(shè)施作為社區(qū)體育中心，學(xué)校也應(yīng)盡可能地將其體育場地向社區(qū)居民開放［28］。從以上綜述發(fā)現(xiàn)：美國公共體育服務(wù)的運(yùn)行也是以社區(qū)體育為基點(diǎn)來推進(jìn)的。美國社區(qū)體育的組織形式是俱樂部制，俱樂部的性質(zhì)大多是民間性質(zhì)的。政府的作用主要是為社區(qū)體育的開展提供場地設(shè)施，并構(gòu)建多元化合作機(jī)制吸引企業(yè)或社會團(tuán)體投資于公共體育服務(wù)發(fā)展。

3.3 俄羅斯

前蘇聯(lián)的公共體育服務(wù)主要靠政府推動，政府通過建立自上到下的縱向管理體系，依靠國有的企業(yè)、廠礦、軍隊(duì)、行政機(jī)構(gòu)等單位組織公共體育服務(wù)，并通過實(shí)行“勞衛(wèi)制”激勵民眾的體育參與熱情。從這種意義上講，可以說前蘇聯(lián)的公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制是建立在單位制基礎(chǔ)上的計(jì)劃性、指令型的運(yùn)行機(jī)制。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯的政治體制向西方看齊，并迅速建立了符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展為經(jīng)濟(jì)體制。這種轉(zhuǎn)向也使得前蘇聯(lián)建立在單位制基礎(chǔ)上的公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制遭到破壞。而在宏觀層面上，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻和政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的不斷退出，事實(shí)上造成俄羅斯公共體育服務(wù)運(yùn)行的真空。

隨著改革推進(jìn)，俄羅斯的政治、經(jīng)濟(jì)與社會制度也逐漸穩(wěn)定下來，人民生活水平也得到較大的改善。再加上，普京政府對公共體育服務(wù)發(fā)展的重視，重構(gòu)公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的任務(wù)也被提上日程。從目前來看，俄羅斯的公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的基點(diǎn)是社區(qū)體育［25］。當(dāng)然，相對于英國和美國，俄羅斯的社區(qū)體育仍帶有一定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，主要是靠政府投入。政府與企業(yè)、社團(tuán)組織在社區(qū)體育發(fā)展上的互動與合作機(jī)制也相對單一。但不管怎樣，俄羅斯的公共體育服務(wù)正從“廢墟”中走出來，并在政府的大力支持下，獲得較快的發(fā)展。從以上綜述可以看出：在經(jīng)歷激進(jìn)式改革的陣痛后，俄羅斯的公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制正以社區(qū)體育為基點(diǎn)重新構(gòu)建起來。雖然，其在社區(qū)體育的發(fā)展上仍主要依靠政府組織的力量開展，但其正在探索多元化的政府、企業(yè)與社團(tuán)組織合作模式，進(jìn)而豐富公共體育服務(wù)發(fā)展的資金來源渠道。

從對英國、美國、俄羅斯公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的梳理可以得出：英國、美國以及當(dāng)前的俄羅斯的公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，均建立在社區(qū)體育的基礎(chǔ)之上，政府在社區(qū)體育的發(fā)展上更多是起資金供給者和政策制度者的角色，更多的執(zhí)行性、操作性的事務(wù)主要通過合同外包、特許經(jīng)營、憑單制等形式交于社團(tuán)組織和企業(yè)來執(zhí)行，通過這種制度設(shè)計(jì)來提升社區(qū)體育的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。此外，注重與學(xué)校體育的融合也是英國、美國、俄羅斯3國公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的特點(diǎn)。

4 三國公共體育服務(wù)發(fā)展方式對我國的啟示

4.1 公共體育服務(wù)發(fā)展理念對我國的啟示

強(qiáng)調(diào)“以人為本”，重視體育在提升國民人力健康資本方面的作用，并認(rèn)為整個國家體育發(fā)展的重心應(yīng)放在公共體育服務(wù)供給上，日益成為英國、美國、俄羅斯三國共同的價值認(rèn)同。反觀我國，從洋務(wù)運(yùn)動為“強(qiáng)國強(qiáng)種”將西方體育引入國內(nèi)軍事學(xué)堂，到毛澤東通過“乒乓外交”巧妙消融中美關(guān)系的堅(jiān)冰，從洛杉磯奧運(yùn)會實(shí)現(xiàn)金牌零突破到北京奧運(yùn)會勇登金牌榜第一，體育總是被當(dāng)做一種“為國爭光”的工具，進(jìn)而失去了其本身所具有的多元價值。這種工具主義傾向的發(fā)展理念導(dǎo)致我國的公共體育服務(wù)供給能力較弱，進(jìn)而影響整個國家體育發(fā)展的全面性與協(xié)調(diào)性。英國、美國、俄羅斯公共體育服務(wù)的發(fā)展理念啟示我國也應(yīng)積極從促進(jìn)國民身心健康，提升國民人力資本的角度將體育發(fā)展的中心轉(zhuǎn)移到公共體育服務(wù)上來，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會主義制度“為民謀利”的政治追求。

4.2 公共體育服務(wù)管理體制對我國的啟示

政府應(yīng)在公共體育服務(wù)的管理上更多扮演政策規(guī)劃制定者的角色，應(yīng)積極構(gòu)筑互動機(jī)制將具體的公共體育服務(wù)管理和執(zhí)行事務(wù)交于體育社團(tuán)組織或企業(yè)組織來完成，這正成為英國、美國、俄羅斯三國構(gòu)建其公共體育服務(wù)管理體制的共同追求。而我國在公共體育服務(wù)管理上屬于典型的“大政府”管理模式，不僅表現(xiàn)在政府對公共體育服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略、法規(guī)制定、財(cái)政撥付與場地建設(shè)等工作的絕對主導(dǎo)上，還表現(xiàn)在通過社團(tuán)組織注冊登記制度等規(guī)定實(shí)現(xiàn)對體育社團(tuán)組織發(fā)展的絕對控制上。然而，“管得多”不一定就“管得好”。事實(shí)上，受“競技體育優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略的影響，我國政府并未把足夠的精力和財(cái)力投入在公共體育服務(wù)發(fā)展上，進(jìn)而在公共體育服務(wù)管理上呈現(xiàn)出“弱政府”的面相。英國、美國、俄羅斯公共體育服務(wù)的管理體制啟示我國要加快公共體育服務(wù)管理體制改革，明晰政府、社團(tuán)組織和企業(yè)的權(quán)責(zé)，構(gòu)建官辦分離、監(jiān)督有力、執(zhí)行高效的公共體育服務(wù)管理體制。

4.3 公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制對我國的啟示

以社區(qū)體育為基點(diǎn)構(gòu)建國家的公共體育服務(wù)體系，強(qiáng)調(diào)社區(qū)體育參與主體的多元化，并注重與學(xué)校體育的融合，正成為英國、美國、俄羅斯公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制共同特點(diǎn)。而我國原有的公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制建立在單位制上。改革開放后，隨著單位制的逐步消解，基于單位制構(gòu)建起來的公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制也逐漸失效。然而，受我國整體發(fā)展重經(jīng)濟(jì)增長、輕公共服務(wù)建設(shè)，體育發(fā)展重競技體育、輕群眾體育的影響，導(dǎo)致以社區(qū)為基點(diǎn)的新型公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)相對滯后，其實(shí)也導(dǎo)致我國公共體育服務(wù)供給能力較差的重要致因。英國、美國、俄羅斯公共體育服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制啟示我國應(yīng)以社區(qū)體育為基點(diǎn)重新構(gòu)建公共體育服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，并探索多元化的合作形式促進(jìn)社團(tuán)組織和企業(yè)投身到社區(qū)體育的發(fā)展中，并注重社區(qū)與學(xué)校間的融合，進(jìn)而形成政府、社團(tuán)、企業(yè)以及學(xué)校共同推動社區(qū)體育發(fā)展的格局。

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Ways of development of public sports service in the United Kingdom, the United States and Russia

MA De-hao，JI Liu
（School of Physical Education & Health，East China Normal University，Shanghai 200241，China）

Abstract:In such 3 dimensions as development conception, management system and running mechanism, the authors probed into the ways of development of public sports service in the United Kingdom, the United States and Russia, and put forward the following opinions via comparative analysis: although the ways of development of public sports service in the 3 countries showed different characteristics as affected by their macroscopic political, economic and social systems, its future development shows the same trend; firstly, in terms of development conception, all the 3 countries are paying more and more attention to the functions of public sports service in promoting the physical and mental health of their people and increasing human capital of respective countries; the “people oriented” public sports service development conception is becoming the common value appeal of the 3 countries; secondly, in terms of management system, the 3 countries are striving to build a government functions specified, flexibly planned, association or enterprise management highly efficient and running smooth public sports service management structure; lastly, in terms of running mechanism, all the 3 countries emphasize developing public sports service by basing its core on community sports, and by means of diversified forms of cooperation, encourage schools, associations and enterprises to devote themselves to the development of community sports.

Key words:sports management；public sports service；United Kingdom；United States；Russia

作者簡介：馬德浩（1985-），男，講師，博士，研究方向：體育社會學(xué)。E-mail：madehao0711@163.com

基金項(xiàng)目：國家哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目（15CTY017）。

收稿日期：2015-11-07

中圖分類號：G80-05

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1006-7116（2016）03-0066-07