江蘇省農(nóng)村土地股份合作社的發(fā)展實(shí)踐及推進(jìn)路徑

張夏力+王巖

摘要：農(nóng)村土地股份合作社是一種必要的農(nóng)民合作組織，有效促進(jìn)了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，并為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展奠定了有利條件，對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決提供了有益的實(shí)踐探索。農(nóng)村土地股份合作社由股份合作制興起，是一種基于制度變遷理論而形成的重要土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。在對(duì)支撐農(nóng)村土地股份合作社的交易成本、制度變遷以及產(chǎn)權(quán)等重要理論剖析的基礎(chǔ)上，以江蘇省農(nóng)村土地股份合作社發(fā)展實(shí)踐為例，重點(diǎn)分析農(nóng)村土地股份合作社的發(fā)展模式、股權(quán)設(shè)置與收益分配方式。農(nóng)村土地股份合作社的發(fā)展壯大能夠產(chǎn)生多重制度紅利，但受制于多種因素制約，當(dāng)前江蘇省農(nóng)村土地股份合作社的發(fā)展同樣面臨著諸如法律地位不明晰、治理結(jié)構(gòu)不健全、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確、支撐和鼓勵(lì)發(fā)育壯大的財(cái)稅政策體系不完善、農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系以及地價(jià)評(píng)估機(jī)制不系統(tǒng)等一系列困境?；诖?，在江蘇省農(nóng)村土地股份合作社路徑推進(jìn)方面提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地股份合作社；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；江蘇省；路徑

中圖分類號(hào)： F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2016）04-0539-04

發(fā)軔于20世紀(jì)80年代末的我國(guó)農(nóng)村土地股份合作制，以廣東“南海模式”為突出標(biāo)志，隨后逐漸推廣到整個(gè)珠江三角洲地區(qū)，并迅速輻射到江浙等沿江沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份[1]。發(fā)源于珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村土地股份合作社是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新形式[2]。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)講，農(nóng)村土地股份合作制是一種依托于誘致性制度變遷的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度革新，在推動(dòng)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等諸多方面發(fā)揮著不可或缺的作用[3-4]。作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的革新與發(fā)展，當(dāng)今及今后一段時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出新常態(tài)的背景下，穩(wěn)步推動(dòng)并健全農(nóng)地股份合作制，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，江蘇省歷來(lái)重視發(fā)展新型農(nóng)民合作組織，通過(guò)新型農(nóng)民合作組織革新，深入探究農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，在全省穩(wěn)步推廣農(nóng)地股份合作社、社區(qū)股份合作社、專業(yè)合作社等“三大合作”模式。到2008年年底，全省共有680家規(guī)范的農(nóng)地股份合作社；截至2010年底，這一數(shù)字達(dá)到1 800家。基于此，多數(shù)學(xué)者同政府相應(yīng)部門(mén)形成共識(shí)[5]，農(nóng)地股份合作社基于家庭承包經(jīng)營(yíng)，發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)營(yíng)與協(xié)作，對(duì)于改變統(tǒng)一單戶經(jīng)營(yíng)、形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提升廣大農(nóng)民組織化程度有著深遠(yuǎn)意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值[6]。

本研究通過(guò)對(duì)支撐農(nóng)地股份合作社的交易成本、制度變遷以及產(chǎn)權(quán)等重要理論剖析的基礎(chǔ)上，基于江蘇省農(nóng)地股份合作社發(fā)展實(shí)踐，著重分析農(nóng)地股份合作社的發(fā)展模式、股權(quán)設(shè)置與收益分配方式，在歸納總結(jié)當(dāng)前農(nóng)地股份合作社現(xiàn)實(shí)困境的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)路徑的對(duì)策建議。

1 農(nóng)村土地股份合作社賴以存在的理論依據(jù)

以科斯、諾斯、威廉姆森以及奧斯特羅姆為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家采用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法分析制度的可行性[7]，而交易成本、制度變遷以及產(chǎn)權(quán)等理論作為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表理論，為農(nóng)地股份合作社的產(chǎn)生奠定了重要的理論基礎(chǔ)[8-9]。

1.1 交易成本理論：農(nóng)地股份合作社能夠節(jié)約交易費(fèi)用

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場(chǎng)與企業(yè)分屬不同的交易形式，企業(yè)誕生是因其可以節(jié)約交易成本。這是由于，企業(yè)能夠?qū)⒅T多生產(chǎn)要素同產(chǎn)品的不同擁有者分成較少的單元進(jìn)行內(nèi)部交易，以便縮減從事交易的個(gè)人或者組織的數(shù)量，并進(jìn)一步有效消除交易進(jìn)程中發(fā)生的一系列摩擦，最終達(dá)到減少交易費(fèi)用之目的。除此之外，由于在企業(yè)范圍內(nèi)，市場(chǎng)交易逐漸得以取消，而是由企業(yè)代替了市場(chǎng)進(jìn)行內(nèi)部交易，從而實(shí)現(xiàn)了“外部問(wèn)題內(nèi)部化”。企業(yè)從誕生之日起，從相當(dāng)大的程度上縮減了因機(jī)會(huì)主義、有限理性以及不確定性引發(fā)的交易成本。

農(nóng)村土地股份合作社以農(nóng)戶土地入股為基本內(nèi)容，把農(nóng)民從集體承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地，結(jié)合相關(guān)生產(chǎn)要素（如勞動(dòng)力、技術(shù)以及資本等）構(gòu)建的，以方便農(nóng)地集中和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。該組織模式可以有效減少小農(nóng)戶在搜尋交易信息、流轉(zhuǎn)對(duì)象、簽訂合約、監(jiān)督交易執(zhí)行等諸多方面的費(fèi)用，與此同時(shí)還有效避免了交易進(jìn)程中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，有效提升了農(nóng)戶的談判簽約能力，并能夠增加土地經(jīng)營(yíng)收入。鑒于此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為發(fā)生較多的地方，農(nóng)村土地股份合作社如雨后春筍般發(fā)展壯大。

1.2 制度變遷理論：農(nóng)村土地股份合作制因制度變遷引致期望收益高于期望成本

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，制度變遷屬于一種新的更加有效的制度對(duì)舊制度的替代，也就是破除已有的制度均衡局面，構(gòu)建新制度均衡的進(jìn)程。制度變遷得以出現(xiàn)，是由于“外部利益”的涌現(xiàn)，其主要機(jī)制在于初級(jí)或次級(jí)行動(dòng)集團(tuán)察覺(jué)出制度變遷期望的收益高于期望的成本。遵照制度變遷的動(dòng)力源泉以及發(fā)生方向，通常將制度變遷劃分為強(qiáng)致性制度變遷以及誘制性制度變遷[10]，換言之也可用自上而下的制度變遷以及自下而上的制度變遷表述。

自上而下與自下而上相融合是較為理想的制度變遷實(shí)現(xiàn)方式。農(nóng)村土地股份合作制度屬于在農(nóng)民集體土地所有制同家庭承包經(jīng)營(yíng)制的根基之上興起的新穎農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。由于集體土地所有權(quán)主體的虛置，加之權(quán)能的不完善以及市場(chǎng)化程度不高，導(dǎo)致廣大農(nóng)民難以實(shí)現(xiàn)完全分享土地權(quán)益的訴求。以單一農(nóng)戶為單位的家庭經(jīng)營(yíng)形式并不能滿足適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的迫切需求。然而，農(nóng)村土地股份合作制這一制度所帶來(lái)的農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益對(duì)廣大農(nóng)戶而言更能彰顯吸引力?；诖耍r(nóng)村土地股份合作制度在農(nóng)村集體以及廣大農(nóng)民的推進(jìn)下被激發(fā)出來(lái)，由于其期望收益高于期望成本，所以農(nóng)地股份合作社的出現(xiàn)充分體現(xiàn)了制度變遷理論的發(fā)展脈絡(luò)。

1.3 產(chǎn)權(quán)理論：農(nóng)村土地股份合作制的立足點(diǎn)和著眼點(diǎn)在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

清晰和明確的產(chǎn)權(quán)利于破解外部經(jīng)濟(jì)之難題，同時(shí)可以優(yōu)化資源配置的效率，這是產(chǎn)權(quán)理論的基本觀點(diǎn)。只有具有了排他性、可操作性以及可轉(zhuǎn)讓性的完全產(chǎn)權(quán)才可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的高效率。通常的，產(chǎn)權(quán)是由占有、使用、支配、所有、收益以及處置等權(quán)能所組成。產(chǎn)權(quán)的功能由約束、激勵(lì)以及資源配置等功能構(gòu)成。

開(kāi)展農(nóng)村土地股份合作，根本的立足點(diǎn)是完善更加高效、更加匹配農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)構(gòu)成，以切實(shí)破解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)難題（例如，農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)等“三權(quán)”分離所導(dǎo)致的權(quán)利主體虛置、集體土地所有權(quán)權(quán)能模糊、土地市場(chǎng)化程度不高等）。而集體土地所有權(quán)權(quán)能模糊又集中表現(xiàn)為農(nóng)戶使用權(quán)模糊、處置權(quán)模糊以及收益權(quán)模糊等方面。產(chǎn)權(quán)難題同時(shí)導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢、農(nóng)戶土地權(quán)益受損、農(nóng)村集體和涉農(nóng)公司一同損害農(nóng)戶利益等諸多問(wèn)題的發(fā)生，從而延緩并妨礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這一進(jìn)程，最終阻礙了鄉(xiāng)村的安定與農(nóng)民收入的增長(zhǎng)。因此，農(nóng)村土地股份合作制通過(guò)土地、技術(shù)、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素入股，因地制宜建立多樣化的農(nóng)村土地股份合作組織，很大程度上破解了“三權(quán)”分離難題和基于此帶來(lái)的諸多問(wèn)題，并化解了小農(nóng)戶和大市場(chǎng)銜接的問(wèn)題，利于土地利用效率的提高。

2 江蘇省農(nóng)村土地股份合作社發(fā)展實(shí)踐與述評(píng)

近年來(lái)，全國(guó)多個(gè)地區(qū)在圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式方面不斷探索。其中，江蘇省各地在農(nóng)村基本制度方面不斷創(chuàng)新，在嘗試農(nóng)村土地股份合作社建設(shè)和股權(quán)設(shè)置與量化中積極推進(jìn)，規(guī)模不斷擴(kuò)大。截至2013年年底，股份合作社已經(jīng)成為江蘇省家庭承包耕地流轉(zhuǎn)的第三種重要形式（21.79%），其中蘇南和蘇中新型股份合作社流轉(zhuǎn)（分別為40.77%和39.02%）已經(jīng)占據(jù)主導(dǎo)地位[數(shù)據(jù)來(lái)源于《江蘇農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展報(bào)告（2014年）》]。

2.1 江蘇省農(nóng)村土地股份合作社的發(fā)展模式

2.1.1 租賃經(jīng)營(yíng)模式 這種采取租賃經(jīng)營(yíng)的合作社并不屬于嚴(yán)格意義上的農(nóng)村土地股份合作社，當(dāng)前江蘇農(nóng)村土地合作社中有相當(dāng)一部分屬于此類型。在租賃經(jīng)營(yíng)模式中，農(nóng)村土地股份合作社充當(dāng)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介，農(nóng)戶攜地入股，合作社將農(nóng)戶的承包地集中起來(lái)，與承租方協(xié)調(diào)，簽訂規(guī)范的土地租賃合同，把農(nóng)地集中轉(zhuǎn)租給農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或者農(nóng)業(yè)種植大戶等經(jīng)營(yíng)主體，通過(guò)租賃經(jīng)營(yíng)農(nóng)地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模運(yùn)營(yíng)。常熟市支塘鎮(zhèn)窯鎮(zhèn)村于2006年建立支塘鎮(zhèn)窯鎮(zhèn)土地股份合作社，截至2011年中期，入股農(nóng)戶達(dá)456戶，共有入股土地面積134.8 hm2，其中38.9 hm2葡萄園承包給8戶種植大戶，91.6 hm2水稻產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目區(qū)承包給11戶大戶經(jīng)營(yíng)。

2.1.2 自主經(jīng)營(yíng)模式 此種模式不需要流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地，實(shí)行“生產(chǎn)在家，服務(wù)在社”的經(jīng)營(yíng)方式。農(nóng)戶在家實(shí)行獨(dú)立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村土地股份合作社為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)，通過(guò)地域聯(lián)合，依托產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，將農(nóng)戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品和所需要的農(nóng)業(yè)服務(wù)集聚起來(lái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)。目前江蘇省采取自主經(jīng)營(yíng)模式的農(nóng)村土地合作社較少，散見(jiàn)于昆山、張家港等少數(shù)地區(qū)，此種經(jīng)營(yíng)模式仍在探索過(guò)程中。

2.1.3 租賃經(jīng)營(yíng)+自主經(jīng)營(yíng)模式 在該模式中，農(nóng)村土地地股份合作社按照市場(chǎng)原則，對(duì)入股土地實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，將大部分土地承包給種植大戶或龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)，只留出少部分土地實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)，這種經(jīng)營(yíng)模式屬于以上2種模式的過(guò)渡。太倉(cāng)市璜涇鎮(zhèn)雅鹿村農(nóng)村土地股份合作社共入股土地約 253.3 hm2，除了將部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去，對(duì)外發(fā)包給種植大戶或龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)外，還利用余下的66.7 hm2農(nóng)地成立了雅豐合作農(nóng)場(chǎng)，與農(nóng)戶簽訂農(nóng)業(yè)服務(wù)合同，統(tǒng)一耕種和管理，自主經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；图s化生產(chǎn)。

2.2 股權(quán)設(shè)置與收益分配

2.2.1 股權(quán)設(shè)置 在當(dāng)前，農(nóng)村土地股份合作社其股權(quán)設(shè)置大致可以分為2種方式：其一是單一的僅將土地入股。入股的農(nóng)村土地通過(guò)股份合作社集中統(tǒng)籌整合后對(duì)外發(fā)包、租賃以及經(jīng)營(yíng)管理，所獲收益遵照入股土地份額分配。太倉(cāng)市璜涇鎮(zhèn)蕩茜村以667 m2土地作為1股，于2008年成立太倉(cāng)市蕩茜土地股份合作社，當(dāng)年共有179戶農(nóng)戶自愿加入，入股土地達(dá)73.7 hm2，合作社在收益分配上實(shí)行按股分紅。其二是農(nóng)民以土地入股為主要方式，輔之以資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素參股的農(nóng)村土地股份合作社，股份合作社的經(jīng)營(yíng)收益按照約定的股份實(shí)行分配。在常熟市碧溪新區(qū)李袁農(nóng)地股份合作社，108戶農(nóng)戶以10.37 hm2土地入股，村集體以資金折股91股，土地承包經(jīng)營(yíng)者以技術(shù)折股70股，構(gòu)成了土地股與資金股、技術(shù)股相結(jié)合的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

2.2.2 收益分配 農(nóng)村土地股份合作社為了吸納農(nóng)戶入股，通常采取保底分紅和二次分紅相結(jié)合的收益分配模式，既能充分保障入股農(nóng)戶的收益，減少農(nóng)戶入股的風(fēng)險(xiǎn)，又能實(shí)現(xiàn)合作雙贏，促進(jìn)農(nóng)民增收。昆山市規(guī)定，農(nóng)村土地股份專業(yè)合作社的收益分配中，保底分紅每年每667 m2不得低于500元，保底分紅后的利潤(rùn)在扣除10%的公積金、10%的風(fēng)險(xiǎn)基金和10%的管理費(fèi)后，按照股權(quán)實(shí)行二次分配，此外參加合作社的農(nóng)戶還能獲得工資性收入。揚(yáng)州市江都區(qū)真武鎮(zhèn)真武村農(nóng)村土地股份合作社19.2 hm2入股土地，2014年實(shí)現(xiàn)收入 68.7萬(wàn)元，農(nóng)戶保底分配17.88萬(wàn)元，股金二次分紅4.93萬(wàn)元，每667 m2入股土地平均收益近800元。

2.2.3 內(nèi)部管理 在當(dāng)前農(nóng)村土地股份合作社的組織結(jié)構(gòu)中，理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和股東代表大會(huì)共同維持合作社的運(yùn)營(yíng)和管理。揚(yáng)州市江都區(qū)真武鎮(zhèn)真武村農(nóng)村土地股份合作社制定了《江都區(qū)真武鎮(zhèn)真武糧食種植農(nóng)地股份專業(yè)合作社章程》，通過(guò)民主選舉產(chǎn)生理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和理財(cái)小組，明確“三會(huì)”的工作職能、利益分配機(jī)制等核心內(nèi)容，做到民主決策，合作社的重大事項(xiàng)要向理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和合作社全體成員報(bào)告，體現(xiàn)“民辦、民管、民受益”的辦社原則。但在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)地區(qū)農(nóng)地股份合作社中“政社合一”“兩個(gè)班子，一套人馬”的現(xiàn)象仍然存在，這樣本身?yè)?dān)任監(jiān)督職能的監(jiān)事會(huì)由村干部兼任，“三會(huì)”制度形同虛設(shè)，難以發(fā)揮有效的監(jiān)督職能，存在誘發(fā)腐敗的可能。

2.3 述評(píng)

首先，從江蘇省農(nóng)村土地股份合作社的發(fā)展實(shí)踐分析，各種發(fā)展模式雖有差異，然而做法上卻有很多相似之處，譬如因地制宜設(shè)置股權(quán)、農(nóng)地折抵股份、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)劃定以及成立治理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等。農(nóng)地股份合作社的發(fā)展并非沒(méi)有條件約束，而需要通過(guò)必要的條件進(jìn)行管控，這些必要的條件大致可以概括為：農(nóng)地的社會(huì)保障與就業(yè)功能弱化；非農(nóng)的二、三產(chǎn)業(yè)較為繁榮，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移順暢；城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，廣大農(nóng)民愿意去城鎮(zhèn)安置和居住，有農(nóng)地轉(zhuǎn)出的訴求；農(nóng)村集體組織具備較為雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與較強(qiáng)的協(xié)調(diào)組織能力，還要涌現(xiàn)出一批樂(lè)意為社員服務(wù)、具有較強(qiáng)執(zhí)行能力、精通管理、善于經(jīng)營(yíng)的“企業(yè)家”式的管理人才。

其次，農(nóng)村土地股份合作社在助推農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮等諸多方面起到了很大的作用。突出表現(xiàn)在：一是吸納了技術(shù)、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素的持續(xù)投入，顯著提升了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和效益。二是為拉動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；蜋C(jī)械化水平的提高奠定了強(qiáng)有力的平臺(tái)。三是壯大集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)力，推動(dòng)了農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展繁榮。在成立農(nóng)村土地股份合作社時(shí)，不少鄉(xiāng)村通過(guò)把原隸屬于集體所有的機(jī)動(dòng)地、四荒地以及經(jīng)過(guò)整理復(fù)墾以后新增的農(nóng)地一同入股，這類股份產(chǎn)生的分紅，一定程度上提高了集體組織的收入，這筆收入通過(guò)用于農(nóng)田、水利以及交通道路等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，能夠有效改善村容和村貌。四是拓寬農(nóng)民創(chuàng)收途徑，農(nóng)民的收入水平得以提高。以地入股加入合作社后，廣大農(nóng)民能夠在分享土地產(chǎn)生的分紅的同時(shí)，參加非農(nóng)就業(yè)，從而獲取非農(nóng)收入。

再次，農(nóng)村土地股份合作制產(chǎn)生的制度紅利，帶來(lái)了多重收益。但在具體的實(shí)踐中也面臨著一些困境因素。具體體現(xiàn)為：一是農(nóng)村土地股份合作社的法律地位不明晰，致使合作社的發(fā)展壯大遇到很大程度的牽制。二是農(nóng)村土地股份合作社的治理結(jié)構(gòu)不健全，導(dǎo)致股東的權(quán)利得不到有效保障，利益分配和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制有待完善。三是合作社產(chǎn)權(quán)關(guān)系有待進(jìn)一步明確，農(nóng)村土地股權(quán)流動(dòng)機(jī)制有待規(guī)范和細(xì)化。四是支撐和鼓勵(lì)農(nóng)村土地股份合作社發(fā)育和壯大的財(cái)稅政策體系不完善。五是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系以及地價(jià)評(píng)估機(jī)制有待進(jìn)一步健全。

3 江蘇省農(nóng)村土地股份合作社的發(fā)展路徑

3.1 明確農(nóng)村土地股份合作組織的法律地位

目前經(jīng)過(guò)股份合作改革后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位不明晰，我國(guó)當(dāng)前缺乏明確農(nóng)村土地股份合作組織法律主體地位的立法，國(guó)家雖然出臺(tái)了《專業(yè)合作社法》，但是對(duì)農(nóng)村土地股份合作社并不適用，在實(shí)踐操作過(guò)程中，農(nóng)村土地股份合作組織從事的是經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，體現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)特征，在注冊(cè)登記、稅費(fèi)征繳以及土地作價(jià)評(píng)估等方面都缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，這為相關(guān)政府部門(mén)管理帶來(lái)了難題。針對(duì)這一難題，2009年11月江蘇省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)了《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》，除承認(rèn)專業(yè)合作社的法人地位外，創(chuàng)造性地賦予農(nóng)村土地股份合作社以及農(nóng)村社區(qū)股份合作社以合作社法人的地位，開(kāi)創(chuàng)全國(guó)之先河。但是，從專業(yè)合作社與農(nóng)村土地股份合作社的性質(zhì)分析，兩者雖有共同之處，也存在較大的不同，所以亟需出臺(tái)更細(xì)致的《農(nóng)村土地股份合作社管理?xiàng)l例》以及《農(nóng)村土地股份合作社登記管理辦法》，從而給予農(nóng)村土地合作組織以法人的地位，在農(nóng)村土地股份合作組織的類型、股東組成、股權(quán)分配、股份量化、組織架構(gòu)以及股權(quán)管控等諸多方面作出詳細(xì)規(guī)定，以便更好地規(guī)范并不斷完善農(nóng)村土地股份合作社健康可持續(xù)發(fā)展。

3.2 明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范治理結(jié)構(gòu)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清會(huì)造成權(quán)利的侵犯，增加合作社的交易成本，產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰是構(gòu)建合理產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系的前提。在明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分離”。各級(jí)政府和主管部門(mén)應(yīng)該避免對(duì)農(nóng)村土地股份合作社的過(guò)度干預(yù)，以服務(wù)和指導(dǎo)農(nóng)村土地股份合作社的發(fā)展為原則，加強(qiáng)對(duì)其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的規(guī)范與監(jiān)督。第一，規(guī)范農(nóng)地股份合作社的組織形式，嚴(yán)格落實(shí)“三會(huì)制度”，保持信息的公開(kāi)、透明，實(shí)施有效的約束和監(jiān)督機(jī)制，避免合作社的權(quán)力集中在少數(shù)人手中，增強(qiáng)民主決策的力度；第二，放開(kāi)放活承包土地使用權(quán)，穩(wěn)步擴(kuò)大農(nóng)民土地收益權(quán)，可以通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)對(duì)外租賃、合作社與經(jīng)營(yíng)大戶合作經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動(dòng)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)等多種合作模式，在“不改變土地所有權(quán)性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的前提下發(fā)展農(nóng)村土地股份合作社。

3.3 完善合作社收益分配制度

從制度上講，合理的收益分配制度不僅能夠體現(xiàn)公平原則，同時(shí)又能促進(jìn)農(nóng)村土地合作社經(jīng)營(yíng)效率的提高，而農(nóng)村土地股份合作社在吸納農(nóng)戶入股時(shí)堅(jiān)持自愿原則，合作社的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)該由入股農(nóng)戶共同承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)“利益與風(fēng)險(xiǎn)的一致性”。目前江蘇省大多數(shù)農(nóng)村土地股份合作社在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中也遵循“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的現(xiàn)代股份合作制要求，但是在分紅制度上大多采取保底分紅，也就是參股農(nóng)戶既要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，又要分享合作社經(jīng)營(yíng)獲得的收益。這一收益分配制度在現(xiàn)階段有其合理性和必要性，對(duì)于保障農(nóng)民的土地利益至關(guān)重要，但是這種做法也增加了集體經(jīng)濟(jì)和基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，違背了“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的基本原則，因此，完善合作社收益分配制度，是合作社發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，也是真正體現(xiàn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)公平與效率兼顧的客觀需要。

3.4 建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，健全地價(jià)評(píng)估機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。農(nóng)村土地股份合作制是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的重要組成部分，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系是農(nóng)地股份合作制的基本保障。可從以下幾個(gè)方面展開(kāi)：第一，建立信息共享平臺(tái)。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中往往由于信息渠道的閉塞導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)選擇范圍小、成本高，結(jié)果不滿意[11]。政府部門(mén)要著力加強(qiáng)信息共享平臺(tái)的建設(shè)，滿足農(nóng)民的需要，完善土地流轉(zhuǎn)信息的收集、處理和傳遞，彌補(bǔ)農(nóng)民在市場(chǎng)信息分析處理能力方面的不足，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供資金、技術(shù)等方面的支持，更好地保護(hù)農(nóng)民的利益。第二，完善地價(jià)評(píng)估機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估是保障土地收益在國(guó)家、村集體、流出方、流入方以及管理者之間公平合理分配的關(guān)鍵，因此必須完善地價(jià)評(píng)估。一是建立完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，引進(jìn)和培養(yǎng)土地價(jià)格評(píng)估的專業(yè)人才；二是建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，根據(jù)農(nóng)地等級(jí)、地理位置、肥力等因素制定基準(zhǔn)價(jià)格，收集并公開(kāi)農(nóng)地評(píng)估價(jià)格和交易信息；三是制定符合各地實(shí)際的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估方法，建立最低保護(hù)價(jià)制度，保障農(nóng)戶正當(dāng)利益。

3.5 農(nóng)村土地股份合作制的政策扶持要有序推進(jìn)

政府要加大農(nóng)村土地股份合作制的政策扶持力度，內(nèi)容涵蓋財(cái)稅政策、金融支持、土地政策、基礎(chǔ)設(shè)施投入等多個(gè)方面?？傮w來(lái)講，推進(jìn)農(nóng)村土地股份合作制的政策扶持，可以從以下幾個(gè)方面入手：財(cái)稅政策方面，地方政府可設(shè)立農(nóng)村土地股份合作組織發(fā)展專項(xiàng)資金，并劃撥一定的財(cái)政資金給予補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)；金融支持方面，拓寬融資渠道，構(gòu)建多元化的投融資體制，信貸政策適當(dāng)向合作制企業(yè)傾斜，增加對(duì)農(nóng)村土地股份合作組織流轉(zhuǎn)的信貸資金額度，對(duì)制度健全、信譽(yù)好和經(jīng)營(yíng)效益高的土地股份合作組織給予利率優(yōu)惠和資金支持；土地政策方面，對(duì)使用農(nóng)村土地股份合作社入股土地的各類經(jīng)營(yíng)主體同樣享受支持農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的政策，享受“三資”農(nóng)業(yè)企業(yè)的優(yōu)惠政策；基礎(chǔ)設(shè)施投入方面，對(duì)已組建農(nóng)村土地股份合作社的地方加大水利、交通等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，不斷優(yōu)化和改善基礎(chǔ)設(shè)施條件。

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