政府購買公共文化服務(wù)制度安排與項目制“文化扶貧”研究

段小虎，張惠君，萬行明

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政府購買公共文化服務(wù)制度安排與項目制“文化扶貧”研究

段小虎，張惠君，萬行明

摘要文章結(jié)合“十三五”時期我國“文化扶貧”工作基本要求和政府購買公共文化服務(wù)制度安排，通過對單位制、志愿制以及項目制“文化扶貧”認知基礎(chǔ)、理論邏輯、組織結(jié)構(gòu)的對比分析，認為基于矩陣式組織結(jié)構(gòu)的項目制“文化扶貧”拓展了政府購買公共文化服務(wù)的政策空間，它以項目合同制管理為手段，以智力支持為內(nèi)容，以提升基層文化機構(gòu)服務(wù)軟實力為目標，探索了文化“精準扶貧“新機制。

關(guān)鍵詞政府購買公共文化服務(wù)高校圖書館貧困地區(qū)項目制文化扶貧

引用本文格式段小虎，張惠君，萬行明.政府購買公共文化服務(wù)制度安排與項目制“文化扶貧”研究［J］.圖書館論壇，2016（4）：5- 12.

自國家“八七扶貧攻堅計劃”實施以來，我國扶貧方式發(fā)生了三個重大轉(zhuǎn)變：一是由道義性扶貧向制度性扶貧轉(zhuǎn)變，二是由救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，三是由經(jīng)濟型扶貧向綜合（經(jīng)濟、教育、文化）型扶貧轉(zhuǎn)變。黨的十八大以后，特別是2015年11月中共中央政治局會議審議通過的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》又提出了“采取超常規(guī)舉措，拿出過硬辦法，實施精準扶貧”等新的扶貧指導(dǎo)思想。為了配合國家扶貧攻堅計劃，2015年12月文化部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《“十三五”時期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》對“文化扶貧”工作做出了全面部署。《綱要》強調(diào)：“實現(xiàn)基本公共文化服務(wù)標準化、均等化，最艱巨、最繁重的任務(wù)在貧困地區(qū)，加快推進貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)，是服務(wù)脫貧攻堅大局、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要任務(wù)?！薄笆濉逼陂g，我國文化扶貧工作涉及22個省級行政區(qū)、167個地級行政區(qū)、839個縣級行政區(qū)、14.2萬個行政村、3.26億人口，占國土面積49.9%［1］。除了數(shù)字的“震撼”之外，我國文化扶貧還面臨著幾個復(fù)雜的二律背反問題：一是貧困地區(qū)文化生態(tài)與內(nèi)生性重構(gòu)的背反；二是貧困地區(qū)文化傳承與主流文化的背反；三是“他組織”文化的“創(chuàng)造性破壞”與“自組織”文化自信的背反。嚴峻現(xiàn)實表明，我國文化扶貧既要在宏觀層面充分整合經(jīng)濟、教育、文化等相關(guān)資源，改善地區(qū)文化生態(tài)［2］，也要在微觀領(lǐng)域重點解決基層文化機構(gòu)服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)品質(zhì)問題，推動供需之間的有效對接。探索以政府購買公共文化服務(wù)為依托，以項目合同制管理為手段，以智力支持為內(nèi)容，以提升基層文化機構(gòu)服務(wù)軟實力為目標的“文化扶貧”新機制，對于推動“精準扶貧”有重要的理論和現(xiàn)實意義。

1　政府購買公共文化服務(wù)基本模式

政府購買公共服務(wù)是西方發(fā)達國家為提高公共支出質(zhì)量、創(chuàng)新公共服務(wù)模式的重要舉措。20世紀40年代，西方國家普遍采取直接生產(chǎn)的方式提供社會公共服務(wù)。但20世紀70年代以后，隨著福利多元主義思潮和新公共管理運動的興起，外部購買（contracting out）逐漸成為政府提供社會服務(wù)的重要方式［3］。在“市場化、競爭性、非壟斷、分權(quán)以及效率衡量”等核心理念推動下，現(xiàn)代西方發(fā)達國家政府購買形成了幾個基本特征：一是非營利組織成為政府最重要的合作伙伴，原因是這些組織不以追求經(jīng)濟利益為目的，與公共服務(wù)價值觀念高度契合；二是競爭性購買或“契約購買”成為政府購買的基本模式，消除了以往各種“指向性撥款”責任不明、效率低下等弊端；三是重視合作伙伴“術(shù)業(yè)專攻”或“專業(yè)化服務(wù)能力”，提高了公共服務(wù)質(zhì)量和效率。在美國，政府購買也稱為購買服務(wù)合同或合同外包，主要是指政府在社會福利預(yù)算中拿出經(jīng)費，采取直接撥款或公開招標的形式向非營利組織購買社會服務(wù)，具體模式可以劃分為“合同外包、特許經(jīng)營、政府資助、憑單制、法令委托、減免稅、使用者付費和志愿服務(wù)”［4］。

我國政府購買公共文化服務(wù)的制度性安排是隨著市場經(jīng)濟發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變和公共文化服務(wù)體系建設(shè)需要而逐漸形成的。按其理念與形式特征，大致可以劃分為體制內(nèi)購買和體制外購買、競爭購買和非競爭購買、單位制購買和項目制購買等。

黨的十八大以前，體制內(nèi)購買即上級政府向下級政府購買公共文化服務(wù)曾經(jīng)是政府購買的主要方式。從1994年的分稅制改革到2002年的農(nóng)村稅費改革，再到2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅費，基層政府財政收支結(jié)構(gòu)、財權(quán)與事權(quán)矛盾進一步激化，公共服務(wù)與產(chǎn)品供給能力出現(xiàn)了一定的退化。特別是中西部貧困地區(qū)，公共文化服務(wù)不僅需要面對城鄉(xiāng)二元格局、區(qū)域二元格局的現(xiàn)實，而且承受著“自然和社會因素導(dǎo)致服務(wù)成本大幅提高”［5］的壓力。為了推進新型農(nóng)村社會建設(shè)，提升農(nóng)村、特別是貧困地區(qū)公共文化服務(wù)能力，國家通過自上而下和財政轉(zhuǎn)移支付的方式設(shè)立了大批文化建設(shè)或文化扶貧項目，如“萬里邊疆文化長廊”補助專項、縣級兩館建設(shè)項目、文化信息資源共享工程、農(nóng)家書屋工程、“三館一站”免費開放專項、農(nóng)村廣播電視村村通工程、綠色電腦進西部工程、公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項目）創(chuàng)建項目、“三區(qū)”人才支持計劃和“春雨工程”。這些項目大部分屬于非競爭性，但也有一些屬于競爭性項目。比如，公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項目）創(chuàng)建就屬于比較典型的競爭性體制內(nèi)購買：文化部向文化工作基礎(chǔ)較好、成績突出并可取得示范效果的地級市（區(qū)）人民政府（含省直轄的縣級人民政府）公開競爭性招標。經(jīng)專家評審、政府審批后，中標者按照文化部、財政部制定的“國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項目）創(chuàng)建標準"開展創(chuàng)建工作。最終由文化部組織專家委員對各個創(chuàng)建單位進行審查驗收，合格者由中央財政給予補助和獎勵。其基本運作機制是：“在政府內(nèi)部建立起競爭性‘虛擬市場’，按照市場競爭邏輯來運作某些政府公共服務(wù)事務(wù)，將政府內(nèi)部的上級與下級的行政關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橘I者與賣者的市場交易關(guān)系?！保?］周蘭翠認為：“體制內(nèi)項目購買制通常是將公共服務(wù)以項目的形式，向下級政府或者隸屬政府的服務(wù)機構(gòu)公開招標競標，由中標者按照招標者的項目規(guī)劃以及雙方所簽訂的合同來供給公共服務(wù)，最終招標者進行績效考核與驗收并撥付資金的制度?！保?］

與體制內(nèi)購買相比，體制外購買具有鮮明的開放性特征，承接方既可以是市場主體也可以是社會組織或個人，購買形式包括服務(wù)外包、特許經(jīng)營、委托代理、采購配送等，標的既可以是財產(chǎn)性的也可以是某些特定行為或某個范疇的智力成果。我國體制外購買探索實踐首先是從轉(zhuǎn)企改制后的歌舞劇團、商業(yè)化演藝公司等服務(wù)外包開始的，如長沙（2003）“政府埋單、群眾看戲”文化惠民工程［7］、寧波（2005）“萬場電影千場戲劇進農(nóng)村”活動［8］都是政府以合同外包的形式購買公共文化服務(wù)的典型案例。雖然這種購買方式在豐富農(nóng)村群眾文化生活方面起到了一定的積極作用，但總體上渠道過于單一、形式基本雷同、管理普遍粗放，很難滿足基層群眾多元化的文化需求，也無法針對性地解決農(nóng)村文化建設(shè)中深層次矛盾問題。

黨的十八大以后，特別是2015年以來，為了加快構(gòu)建與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，國家先后出臺《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》《中央補助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項資金管理暫行辦法》等指導(dǎo)性文件，對建立健全政府向社會力量購買公共文化服務(wù)機制、完善公共文化服務(wù)供給體系、提高公共文化服務(wù)效能作出了重要部署。尚在審議中的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法草案（稿）》《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》等也對公共文化特許經(jīng)營作出了明確規(guī)定。比如，《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》第六條規(guī)定：公民、法人或者其他組織依法設(shè)立公共圖書館，按照有關(guān)規(guī)定給予稅收優(yōu)惠和其他扶持政策；高等學校圖書館、科研機構(gòu)圖書館以及政府設(shè)立的其他類型圖書館向公眾開放的，國家給予必要的經(jīng)費支持［9］。

在文化供給側(cè)改革和政府購買制度安排的推動下，我國承接政府購買的專業(yè)化社會組織呈現(xiàn)迅速發(fā)展態(tài)勢，各種形式體制外購買實踐也取得了一些積極成果。比如，上海華愛社區(qū)管理服務(wù)中心管理多家社區(qū)文化中心，北京悠貝親子圖書館、皮卡書屋分別承接朝陽區(qū)、東城區(qū)街道圖書館管理運營，無錫全中文化公司承接無錫新區(qū)文化館管理運營［10］。

從現(xiàn)階段我國政府購買制度設(shè)計思想的角度看，強化社會資源合理配置、推動政府購買觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、方法創(chuàng)新帶來了政府購買的結(jié)構(gòu)性變化：從體制內(nèi)購買為主向體制外購買為主轉(zhuǎn)變，從營利性組織為主向非營利性組織轉(zhuǎn)變，從非競爭性的單位制向競爭性較強的項目制轉(zhuǎn)變。這些變化為解決當前文化建設(shè)、特別是文化扶貧中存在的深層次矛盾提供了良好的外部環(huán)境。

2　我國“文化扶貧”的基本組織形式

2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，國家將農(nóng)村公共文化建設(shè)納入公共財政保障體系范疇［5］。但隨著公共財政投入的增加，農(nóng)村文化建設(shè)以及文化扶貧工作也逐漸暴露出一些深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾：文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先行了，但文化軟實力建設(shè)未能及時跟進；供給側(cè)改革力度加大了，但需求側(cè)“自組織”能力建設(shè)［11］未能及時跟進；公共財政投入增加了，但資源利用效率和服務(wù)水平未能及時跟進……這些矛盾表明，我國文化扶貧還需要在扶貧理念、扶貧理論和扶貧機制上有新的突破，其中矩陣式、項目制文化扶貧就是一種基于文化扶貧現(xiàn)實需求的探索。

從組織結(jié)構(gòu)來看，我國文化扶貧有兩種基本的組織形式：一種是垂直式、單位制文化扶貧，即政府通過縱向的層級性安排（條條）和橫向的區(qū)域性安排（塊塊）開展文化扶貧；另一種是矩陣式、項目制文化扶貧，即由項目發(fā)包者（政府）、執(zhí)行者（社會組織）和受益者共同構(gòu)成一種矩陣式組織結(jié)構(gòu)，以專門解決那些制約整體戰(zhàn)略實施的重點、難點問題。兩者特征對比詳見表1。

表1　單位制“文化扶貧”與項目制“文化扶貧”的特性差異

上述對比表明，矩陣式、項目制“文化扶貧”有諸多優(yōu)點。

第一，項目制文化扶貧打破了以往由各級權(quán)力機構(gòu)所構(gòu)建的“扶貧”利益格局，通過對財政資金、人力資本、智力資源、組織結(jié)構(gòu)、競爭機制、管理模式、考核辦法等要素的重新配置，可以更好地實現(xiàn)國家、社會資源與扶貧對象現(xiàn)實需求的有效對接。

就業(yè)指導(dǎo)對于高職畢業(yè)生具有深遠意義，可以幫助學生正確認識自己在市場中的地位，努力提高就業(yè)競爭能力，教育學生把自身的遠大理想和社會的需求緊密結(jié)合在一起，才能使學生鼓起勇氣迎接就業(yè)挑戰(zhàn)。

第二，以提升基層文化機構(gòu)服務(wù)軟實力為主要目標的智力支持型扶貧模式充分體現(xiàn)了“扶貧先扶志、扶貧必扶智”等先進的扶貧理念，其專注于解決公共文化建設(shè)中的短板問題也是“精準扶貧”的具體實踐。

第三，矩陣式組織結(jié)構(gòu)克服了垂直式組織結(jié)構(gòu)橫向聯(lián)系差、糾錯機制彈性不足、責任主體過多等弊端，其單一的責任主體和量化考核標準有利于購買者監(jiān)督檢查和績效考核，為項目質(zhì)量提供了體制性保障。

當然，矩陣式、項目制文化扶貧也有其自身弱點，主要表現(xiàn)在執(zhí)行主體一般只能被動承接政府已經(jīng)發(fā)布的招投標項目，很少有機會主動提出合作意向。另外，矩陣式、項目制文化扶貧是一個以智力支持為主要內(nèi)容、以提升文化軟實力為基本目標的中長期幫扶項目，與當前社會急功近利的思維方式和以財政投入論貧富的價值取向有根本區(qū)別。因此，在執(zhí)行過程中容易受到傳統(tǒng)觀念制約，也需要應(yīng)對基層政府與鄉(xiāng)村社會之間復(fù)雜的利益關(guān)系。

3　矩陣式、項目制“文化扶貧”運行機制

矩陣式、項目制文化扶貧以政府購買公共文化服務(wù)為依托，以項目合同制管理為手段，以社會組織智力支持為內(nèi)容，以提升基層文化機構(gòu)服務(wù)軟實力為目標，其運行流程包括項目設(shè)計、項目競標與發(fā)包、項目執(zhí)行與管理和項目考核與驗收等四個基本環(huán)節(jié)。下面以陜西高校圖書館“結(jié)對幫扶”方案設(shè)計（以下簡稱“方案設(shè)計”）為例說明其運行機制。

3.1項目設(shè)計

在我國覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)中，包括縣級圖書館在內(nèi)的縣級文化機構(gòu)具有承上啟下的重要作用，也是打通公共文化服務(wù)“最后一公里”的關(guān)鍵節(jié)點，推廣以縣級圖書館為總館的縣域總分館制是我國公共文化建設(shè)的重要任務(wù)。然而，我國縣級之間財政能力和公共服務(wù)供給能力差距非常懸殊，特別是貧困縣圖書館，除了硬件條件——基礎(chǔ)設(shè)施、館舍面積、財政投入、人員數(shù)量嚴重不足之外，服務(wù)軟實力——網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)的應(yīng)用與維護能力、館員專業(yè)知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)技能、服務(wù)理念和服務(wù)創(chuàng)新能力等都與基本服務(wù)均等化和縣域總分館制要求存在很大差距。硬件設(shè)施與條件通常可以通過追加財政投入迅速改變，但服務(wù)軟實力的提升卻是一個非常艱巨、極為緩慢的過程。從某種意義上說，能否提升基層文化機構(gòu)服務(wù)軟實力，關(guān)系到我國公共文化發(fā)展戰(zhàn)略的實施、關(guān)系到貧困地區(qū)文化脫貧攻堅戰(zhàn)的成敗、關(guān)系到縣域總分館制的推行。

（1）政策依據(jù)。兩辦《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》和七部委《“十三五”時期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》均明確提出要建立文化“結(jié)對幫扶”工作機制，文化部等四部門頒布的《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》也提出“推動公共文化服務(wù)社會化發(fā)展，逐步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的公共文化服務(wù)供給機制”［12］要求。這些新出臺的制度安排構(gòu)成了陜西高校開展“結(jié)對幫扶”的政策性基礎(chǔ)。

（2）幫扶方法。充分發(fā)揮陜西高校圖書館人才、技術(shù)和資源優(yōu)勢，按照一對一或一對二的方法，建立陜西高?！毨Эh圖書館“結(jié)對幫扶”機制。明確幫扶的對象、內(nèi)容、目標、責任以及路線圖、時間表。根據(jù)“陜西省基本公共文化服務(wù)實施標準”制定幫扶的工作標準、考核標準、驗收標準。

（3）幫扶內(nèi)容。為貧困縣圖書館提升服務(wù)軟實力提供智力支持：一是通過現(xiàn)場或遠程方式，為貧困縣圖書館提供全方位技術(shù)支持，幫助有條件的圖書館建立特色資源數(shù)據(jù)庫；二是通過輔導(dǎo)、講座和到高校圖書館參加在崗培訓等方式，全面提升貧困縣圖書館工作人員業(yè)務(wù)和科研能力；三是協(xié)助貧困縣圖書館完善內(nèi)部管理制度、設(shè)計服務(wù)創(chuàng)新項目并幫助其組織實施；四是協(xié)助貧困縣圖書館做好縣域總分館制度設(shè)計，形成可操作、可檢查、可評估的工作方案；五是為貧困縣圖書館提供必要的文獻信息資源（包括數(shù)字資源）支持，幫助其優(yōu)化館藏結(jié)構(gòu)、提高館藏質(zhì)量。

（4）幫扶形式。采用項目合同制即以縱向或?qū)ｍ椪n題的形式，為“結(jié)對幫扶”提供體制性支持，以創(chuàng)新幫扶機制、規(guī)范幫扶方法、提高幫扶質(zhì)量。

（5）幫扶意義。陜西作為教育大省，現(xiàn)有普通院校79所，其中公辦普通本科院校33所。采用項目及項目管理方式，將政府購買公共文化服務(wù)、高校圖書館服務(wù)社會化和“精準扶貧”相結(jié)合，對于提升貧困縣圖書館服務(wù)能力和服務(wù)水平、解決陜西公共文化建設(shè)中的短板問題有重要的理論和現(xiàn)實意義。

目前方案設(shè)計已得到陜西省文化廳的高度重視，具體實施方案也在公共文化處領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)步推進。從公共治理角度看，該方案設(shè)計貫徹了政府主導(dǎo)下參與治理的基本價值、原則和方法，即利用集體智慧和力量，實現(xiàn)多元社會治理主體對社會公共生活進行共同管理理念，也表現(xiàn)出“一種運用民主方式使公共決策更加審慎、參與、透明和責任的努力”［13］。

3.2項目競標與發(fā)包

根據(jù)《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》安排，政府購買要“結(jié)合公共文化服務(wù)的具體內(nèi)容、特點和地方實際，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源等方式確定承接主體”［12］。按照方案設(shè)計，項目制文化扶貧將按照縱向課題（陜西省文化廳專項或陜西省哲社專項）的形式向陜西高校圖書館定向招標，其主要優(yōu)點是：突破政府購買與縱向課題之間傳統(tǒng)的制度壁壘，拓展了政府購買的制度空間；實現(xiàn)科學研究、社會實驗與服務(wù)實踐的結(jié)合，豐富了政府購買的認知體系。當然，這里的項目制文化扶貧與陜西高校圖書館以往開展的志愿制文化扶貧也有很大的區(qū)別，兩者差異詳見表2。

表2　志愿制“文化扶貧”與項目制“文化扶貧”特性差異

志愿制文化扶貧是我國扶貧體系中一支不可忽視的力量，也是衡量一個國家文化扶貧能力和水平的重要標志。不過，從當前我國“補短板”“兜底線”“建機制”“暢渠道”“促發(fā)展”等扶貧工作的現(xiàn)實需要來看，項目制文化扶貧可以被看做志愿制文化扶貧的進一步深化：一是將政府購買公共文化服務(wù)、高校圖書館服務(wù)社會化和縱向課題相結(jié)合，最大限度地調(diào)動起高校圖書館參與“對口幫扶”的工作激情和業(yè)務(wù)潛能，實現(xiàn)了幫扶理念創(chuàng)新；二是將競爭機制、激勵機制、約束機制、獎懲機制相結(jié)合，最大限度地保證了幫扶質(zhì)量與效率，實現(xiàn)了幫扶方法創(chuàng)新；三是采用科學的組織結(jié)構(gòu)，將權(quán)利、義務(wù)、責任相結(jié)合，便于購買方對項目成果的檢查與驗收，實現(xiàn)了幫扶考核機制創(chuàng)新。另外，為了順利推進幫扶工作，項目應(yīng)采取“行政—業(yè)務(wù)雙主持人制”即由高校圖書館行政領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干共同負責項目的運行和管理，這對于實踐類成果非常重要。

要在眾多高校圖書館中遴選出幫扶熱情高、組織能力強、措施得當?shù)膱D書館參與對口幫扶，需要在標書或申請書的設(shè)計中涵蓋關(guān)鍵內(nèi)容：一是申請館資源、技術(shù)、人才優(yōu)勢；二是完成項目的基本思路與可行性分析；三是完成規(guī)定動作的時間表、路線圖和工作標準；四是完成自選動作（即自主創(chuàng)新部分）的方案設(shè)計；五是項目的經(jīng)費預(yù)算?？紤]到貧困縣圖書館地理環(huán)境、交通條件、貧困程度、人口密度、民族屬性、行政區(qū)劃面積等方面的客觀差異，還應(yīng)將項目執(zhí)行的難度系數(shù)納入項目經(jīng)費預(yù)算、劃撥的考量之中。

3.3項目執(zhí)行與管理

項目的執(zhí)行與管理涉及項目的流程、時間、成本、質(zhì)量和績效的管理。這些內(nèi)容在填報項目申請書已經(jīng)有了明確表述，項目主持人需要領(lǐng)導(dǎo)自己的團隊在有限資源條件下，運用系統(tǒng)的觀點、方法和理論，做好項目的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制工作，為每一個子項目制定詳細的時間表、路線圖和工作標準，隨時解決項目執(zhí)行和管理過程中遇到的各種問題。

項目的執(zhí)行與管理應(yīng)該是一個高度自主、鼓勵創(chuàng)新、注重實效的過程。為最大限度降低失敗風險、確保項目取得預(yù)期效果，項目團隊應(yīng)該積極借鑒相關(guān)研究領(lǐng)域中的科學方法，強化項目的過程管理和質(zhì)量監(jiān)督。比如，可以借鑒“基于設(shè)計的研究”“基于行動的研究”所提供的方案設(shè)計、研究方法。前者按照特定的研究目的和理論假設(shè)，通過人為控制或創(chuàng)設(shè)一定條件探討現(xiàn)象之間的因果關(guān)系，是一個設(shè)計、實驗、評價、再設(shè)計的循環(huán)過程；后者是在自然狀態(tài)下，通過事實判斷和經(jīng)驗分析尋找問題、解決問題，是一個計劃—行動—評價—再計劃的循環(huán)過程。為了真實記錄幫扶對象的變化情況，項目執(zhí)行過程中還可以考慮采用“基于設(shè)計的研究”所提供的“前—后測”績效評價方法：在對口幫扶前，通過一套指標體系對幫扶對象服務(wù)軟實力做一次全面測試（前測），一段時間（如1年）后，按照同一指標體系再測試一次。如果“前—后測”指標沒有積極變化或變化不大，表明幫扶工作沒有取得進展，這時就需要對原有方案做診斷分析，找出原因、調(diào)整方案，直至達到預(yù)期效果。

考慮到陜西高校——貧困縣圖書館“結(jié)對幫扶”涉及到50個貧困縣或至少25個具體項目（按照一對二的方式），因此還需要建立一個由項目發(fā)包方（政府行政管理部門）、陜西省圖書館學會、陜西高校圖工委、陜西省圖書館聯(lián)盟等部門共同參與的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，其主要職能包括：監(jiān)督檢查各項目執(zhí)行、管理情況，發(fā)現(xiàn)普遍性問題及時召集項目負責人召開協(xié)調(diào)會議；介紹、宣傳國內(nèi)外、省內(nèi)外相關(guān)理論成果和具有示范意義的實踐成果；協(xié)調(diào)項目執(zhí)行過程中遇到的跨領(lǐng)域問題；負責制定項目驗收標準；負責組織專家對項目進行中期檢查和結(jié)項驗收；開展相關(guān)理論研究，以更好地指導(dǎo)實踐等。

3.4項目考核與驗收

項目考核與驗收是對項目實施情況的綜合評估過程，也是結(jié)項的先決條件，主要支撐材料包括項目考核驗收表、項目績效報告及證明材料、滿意度調(diào)查表等，其中項目考核驗收表集中反映了項目的實施效果和績效狀況，是項目考核與驗收的核心材料，詳見表3。

表3　考核驗收與評價得分一覽表

4　總結(jié)與思考

2015年5月5日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了文化部等部門《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》，對“十三五”時期政府購買公共文化服務(wù)做出了全面部署。從《意見》的主要精神和具體內(nèi)容來看，基于政府購買的項目制文化扶貧還有幾個需要進一步探討的問題。

第一，《意見》規(guī)定承接政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的主體主要為具備提供公共文化服務(wù)能力，且依法在登記管理部門登記或經(jīng)國務(wù)院批準免予登記的社會組織和符合條件的事業(yè)單位，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量［12］。高校圖書館屬事業(yè)單位中的一個部門，按照我國現(xiàn)行法律法規(guī)，一般高校圖書館沒有獨立的法人資格或獨立承擔民事責任的能力，但是否具有承接主體的資格，《意見》并沒有做出明確規(guī)定。

第二，《意見》附件——政府向社會力量購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄中列舉出五大類共38個項目，其中也沒有包括有關(guān)“智力支持型”或“提升基層文化機構(gòu)服務(wù)軟實力“的購買意愿。

第三，我國政府購買公共文化將主要采取直接購買、委托管理、政府租賃、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作等各種合同方式。而基于政府購買的項目制文化扶貧盡管在程序上符合“項目選定、信息發(fā)布、組織采購、項目監(jiān)管、績效評價為主要內(nèi)容的規(guī)范化購買流程”，但在實質(zhì)性的制度安排中似乎還很難找到自己的準確定位。

關(guān)于這幾個問題，我們認為基于政府購買的項目制文化扶貧研究所提出的理論觀點、方法措施與《意見》、特別是《意見》精神并無相悖之處。

第一，基于政府購買的項目制文化扶貧，是在政府職能轉(zhuǎn)變，公共文化服務(wù)體系建設(shè)和政府購買公共文化服務(wù)蓬勃發(fā)展的背景下提出來的。其價值取向、理論觀點、方法措施等均是在《意見》精神指導(dǎo)下形成的，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟條件下文化資源再分配的基本原則和國家治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的基本方向。

第二，《意見》以及指導(dǎo)性目錄都是一個開放性制度設(shè)計，《意見》本身也給政策調(diào)整留下了充分空間。比如，《意見》基本原則中明確規(guī)定：“以滿足人民群眾基本公共文化需求為目標，突出公共性和公益性，不斷創(chuàng)新政府向社會力量購買公共文化服務(wù)模式?！保?2］可見，基于政府購買的項目制文化扶貧充分體現(xiàn)了《意見》的制度設(shè)計思想和基本原則。特別是在我國現(xiàn)有文化類社會組織發(fā)育極不成熟的情況下，發(fā)揮高校圖書館在文化扶貧方面的積極作用，對于建立健全政府向社會力量購買公共文化服務(wù)機制十分必要。

目前我國政府向社會力量購買公共文化服務(wù)已經(jīng)成為公共文化供給側(cè)改革的重點領(lǐng)域。當然，作為一項集理論構(gòu)建、制度設(shè)計和實踐探索為一體的前瞻性研究成果，基于政府購買的項目制文化扶貧研究也必然存在一些需要進一步探討或糾錯、發(fā)展、完善之處。

參考文獻

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Research on Culture-aid Project Based on Government Purchases

DUANXiao- hu，ZHANGHui- jun，WANXing- ming

AbstractBased on the basic requirements of the“Thirteen Five-Year Plan”of Culture-aid Program and the institutional arrangements of government purchases of public cultural service，this article makes a comparative analysis of the cognitive basis，theoretical logic，and organizational structure of Culture-aid Program in unit system，volunteer system and project system；and indicates that culture-aid project with matrix organization structure extends the policy space of government-purchased public cultural services. With project management contract as a means，intellectual support as the content，culture-aid project explores the new mechanism of “precise culture-aid”，aiming to enhance the soft power of the grassroots cultural institutions.

Keywordsgovernmentpurchase；universitylibrary；poverty-strickencounty；projectsystem；culture-aidprogram

*本文系國家社科基金項目“基本服務(wù)均等目標下西部貧困縣圖書館財政保障研究”（批準號：15BTQ029）研究成果之一

作者簡介段小虎，西安文理學院圖書館研究館員；張惠君，西安交通大學圖書館研究館員，陜西省高校圖工委秘書長；萬行明，副研究館員，陜西省圖書館聯(lián)盟辦主任。

收稿日期2016- 03- 17