郭紅欣

摘要

當前我國環(huán)境群體性事件呈高發(fā)態(tài)勢。根據(jù)引發(fā)事件事實狀態(tài)的不同可將其分為事前預(yù)防型環(huán)境群體性事件和事后救濟型環(huán)境群體性事件。預(yù)防型環(huán)境群體性事件中公眾所抵制的是有關(guān)環(huán)境風險的決策結(jié)果，實質(zhì)上是在主張環(huán)境公共決策過程中認知風險的權(quán)利。著眼于預(yù)防型環(huán)境群體性事件所針對的環(huán)境公共決策過程，主要運用理論分析、規(guī)范分析、比較分析的方法，從行政決策權(quán)的行使與公眾參與權(quán)利的實現(xiàn)入手，探究環(huán)境公共決策無法取得實質(zhì)合法性的根源，尋求化解之法治路徑。當前環(huán)境公共決策在結(jié)構(gòu)和程序上呈現(xiàn)出封閉性，與決策結(jié)果具有直接利害關(guān)系的公眾被排除在外，其認知風險的權(quán)利得不到有效實現(xiàn)，風險溝通不暢導(dǎo)致社會可接受的風險共識不能形成，環(huán)境公共決策無法取得實質(zhì)合法性，引發(fā)預(yù)防型環(huán)境群體性事件增多。由于環(huán)境風險的不確定性特征，環(huán)境公共決策中專家的理性地位被動搖，公眾參與環(huán)境決策的訴求更為強烈，其對風險的認知直接決定了對最終決策結(jié)果的認可和接受程度，政府無法獨占風險決策地位。在社會層面形成具體風險認知的共識以便決策結(jié)果獲得普遍的認同和接受成為環(huán)境公共決策取得實質(zhì)合法性的必要條件?；忸A(yù)防型環(huán)境群體性事件，需要在環(huán)境公共決策過程中進行有效的風險溝通。為此，環(huán)境法應(yīng)當將公眾作為環(huán)境決策的合作者，要求決策者主動、全面公開決策所依據(jù)的事實和理由，對公眾意見給予及時充分的回應(yīng)，尋求其理解和支持；實現(xiàn)環(huán)境信息公開的風險溝通功能；通過程序性的設(shè)計促進風險溝通的實現(xiàn)，保障公眾參與的有效性。當前有關(guān)立法已反映出對風險溝通的重視，但只是萌芽。

關(guān)鍵詞環(huán)境群體性事件；環(huán)境公共決策；風險溝通；環(huán)境知情權(quán)

中圖分類號D912.6文獻標識碼A文章編號1002-2104（2016）06-0100-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.06.013

近年來，因環(huán)境污染或具有較高環(huán)境風險項目的建設(shè)而引發(fā)的群體性事件頻頻發(fā)生。由于事件所針對的項目并未開工建設(shè)或在開工之初，對環(huán)境或人體健康的損害性結(jié)果尚未出現(xiàn)，相關(guān)公眾出于對環(huán)境風險的恐懼和擔憂在公共決策過程中即采取群體性的方式表達自身的擔心和訴求，此類事件被稱之為預(yù)防型環(huán)境群體性事件。預(yù)防型環(huán)境群體性事件的增多，顯示出法律對公眾基于環(huán)境風險而產(chǎn)生的權(quán)利訴求保障不足，環(huán)境公共決策的實質(zhì)合法性受到挑戰(zhàn)?；忸A(yù)防型環(huán)境群體性事件，需要在風險社會這一背景下重新審視公眾與政府在環(huán)境公共決策中的地位和作用，尋求環(huán)境公共決策取得實質(zhì)合法性的路徑，發(fā)展環(huán)境法，以減少不必要的社會抗爭。

1問題的提出

環(huán)境群體性事件在上個世紀50年代就已出現(xiàn)，是公眾個人財產(chǎn)、生活環(huán)境以及人體健康因企業(yè)污染行為遭受嚴重損害而得不到有效法律救濟后借助群體性力量進行的無奈抗爭。隨著環(huán)境污染的日益嚴重，此類事件在2010年前居于環(huán)境群體性事件的主流。2007年以來因具有環(huán)境風險項目的建設(shè)所引發(fā)的群體性事件接連發(fā)生，如廈門PX事件、上海磁懸浮列車事件、番禺垃圾焚燒廠事件、四川什邡反對鉬銅項目建設(shè)事件等。兩類環(huán)境群體性事件外在表現(xiàn)具有相似性，均是通過破壞正常的社會秩序以引起相關(guān)主體對其所主張權(quán)益的關(guān)注，但引發(fā)事件的原因卻不相同。在事后救濟型環(huán)境群體性事件中，企業(yè)的污染行為對不特定多數(shù)人造成損害是客觀事實，公眾的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受到侵害而無法得到有效的救濟是直接誘因，實際權(quán)益受到損害的個體是參與事件的主體，每一參與個體均有獨立的權(quán)利訴求，范圍相對明確。在事前預(yù)防型環(huán)境群體性事件中，環(huán)境公共決策對公眾參與的忽視是誘發(fā)事件的直接原因，決策信息不透明、不充分導(dǎo)致作為風險直接承受者的公眾難以獲得認知風險所需要的信息。公眾在對風險不知情的情況下形成一種緊張不安、壓抑煩躁和非理性沖動的社會心理狀態(tài)，這一緊張心理集聚到一定程度形成社會張力后便爆發(fā)大規(guī)模的集群行為，即群體性事件。

預(yù)防型環(huán)境群體性事件對社會的影響面更大，并呈現(xiàn)后來者居上的發(fā)展態(tài)勢。其頻繁發(fā)生顯示出環(huán)境公共決策對公眾風險認知形成過程的忽視，公眾沒有獲得應(yīng)有的風險決策地位，出于對風險的恐懼而對決策結(jié)果表現(xiàn)出強烈的不服從。環(huán)境公共決策是風險決策，其所針對的環(huán)境風險是一種可能性，對環(huán)境的污染和破壞結(jié)果不一定真正發(fā)生，卻對生態(tài)系統(tǒng)長期穩(wěn)定的持續(xù)性和多樣性產(chǎn)生不利影響，此影響不僅作用于整個自然界，甚至因其對個體或公眾人身健康和財產(chǎn)權(quán)益損害的潛在可能性而導(dǎo)致人類社會處于一種不安全狀態(tài)。當前環(huán)境公共決策模式中政府環(huán)境決策權(quán)與公眾參與權(quán)利呈現(xiàn)出失衡狀態(tài)，導(dǎo)致風險共識難以形成，加劇了這種不安全狀態(tài)，形成新的制度性風險?；陲L險的不確定性特征，環(huán)境公共決策面臨怎樣的挑戰(zhàn)，決策結(jié)果怎樣才能獲得公眾的普遍認同和接受以減少不必要的抗爭，需要環(huán)境法從風險的角度對環(huán)境公共決策過程中公眾的權(quán)利和決策者的權(quán)力予以反思和重構(gòu)。

2環(huán)境公共決策中的權(quán)力（利）實現(xiàn)

環(huán)境法的基本功能和功能實現(xiàn)方式是國家運用公權(quán)力預(yù)防和控制對環(huán)境產(chǎn)生不良影響的人類活動，救濟因環(huán)境污染和破壞而出現(xiàn)的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)損害。其中國家行政干預(yù)是控制環(huán)境風險、保護環(huán)境的最主要、最重要手段?，F(xiàn)行“環(huán)境法律制度基本上圍繞著對政府及其相關(guān)職能部門的確權(quán)與授權(quán)，以公民、法人或者其他組織為規(guī)制對象而展開”[1]。一再發(fā)生的環(huán)境群體性事件暴露出擁有大量行政權(quán)力的政府及其職能部門行使環(huán)境行政決策權(quán)過程的封閉性，公眾認知環(huán)境風險的權(quán)利未能得到有效的保障，這些缺陷導(dǎo)致環(huán)境決策中風險溝通不足，進而影響到環(huán)境風險共識的形成，使得最終的決策結(jié)果無法得到公眾的認可和接受。

2.1環(huán)境行政決策權(quán)運行的封閉性

行政決策本是公共管理學和政治學上的概念，是指行政機關(guān)或者決策者為了實現(xiàn)行政目的或任務(wù)，通過組織或者個人在眾多可能的方案中選擇一種最有利于其目標達成的方案的過程。從法學的角度而言，“行政決策是指行政機關(guān)及其工作人員為實現(xiàn)一定的行政目標，根據(jù)法定權(quán)限、依據(jù)法定程序?qū)ζ渎氊煼秶鷥?nèi)的公共事務(wù)作出決定或者確定行動方案的活動與過程，以及對法律、行政法規(guī)和規(guī)章未明確規(guī)定的事項的決定權(quán)”[2]。環(huán)境行政決策權(quán)的行使是國家管理環(huán)境職能的具體履行。

長期以來，我國的行政決策在結(jié)構(gòu)和程序上呈現(xiàn)出封閉性，是典型的管理主義模式[3]。在這種模式中，行政機關(guān)被認為是公共利益的唯一代表，決策目標由其確定，決策過程被其主導(dǎo)，加之決策依賴于行政組織的官僚科層制運作，公眾或個人難以獲取有效的信息，其對公共利益的主張只能通過有限的途徑予以表達，對最終的決策結(jié)果無法產(chǎn)生實質(zhì)的影響，而對決策結(jié)果則負有遵照服從的義務(wù)。

封閉的行政決策模式最大缺陷在于未能提供制度化、公開化的利益博弈平臺。表現(xiàn)在環(huán)境公共決策過程中，企業(yè)和政府通過正式法律程序協(xié)調(diào)形成決策，甚至在有些情況下由政府單方面形成決策，與決策結(jié)果具有直接利害關(guān)系的公眾被排除在此過程之外。這種模式導(dǎo)致法律有關(guān)公眾參與的規(guī)定在具體實施過程中難以取得預(yù)期效果。以目前立法保障公眾參與環(huán)境決策過程相對充分的環(huán)境影響評價制度為例，《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》均要求企業(yè)在建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書編制過程中應(yīng)當征求相關(guān)公眾的意見，然而在法律實施過程中，企業(yè)只對建設(shè)項目基本信息予以公布，而有關(guān)環(huán)境風險的信息往往只字不提。作為決策者的政府也只是在形式上履行信息公開義務(wù)的最低要求，忽視公眾對所議項目環(huán)境污染的擔憂以及對風險的恐懼，即使公眾通過有限的途徑向政府表達出有關(guān)風險的質(zhì)疑，也難以獲得回應(yīng)消除疑慮。企業(yè)和政府對公眾擔憂和恐懼的無視最終激怒其以群體性事件的極端方式反對項目建設(shè)，即便如此，政府面對群體性事件也只是草草作出停止項目建設(shè)的決定，不會對公眾所關(guān)心的環(huán)境風險給出解釋，四川什邡反對鉬銅項目建設(shè)事件即是典型[4]。

“當個人或組織感覺到他被排除在決策過程之外或者他的利益并沒有得到規(guī)制機構(gòu)的充分考量時，他就會利用任何可能的機會、使用任何可行的工具去輕易地對抗規(guī)制機構(gòu)，包括采取非暴力反抗”[5]。預(yù)防型環(huán)境群體性事件即是如此。在很多個案中，風險溝通的缺乏導(dǎo)致具有較高環(huán)境風險的項目雖然取得法律所要求的審批文件仍然遭到公眾反對而被迫終止項目建設(shè)。環(huán)境風險決策由此形成一種“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的惡性循環(huán)，形式上合法有效的工程無法建設(shè)，一些社會亟需的公共產(chǎn)品和服務(wù)無法提供，企業(yè)利益得不到保障，不僅有害地方經(jīng)濟發(fā)展，而且動搖法律權(quán)威，損害政府公信力，對長久的法治建設(shè)造成惡劣影響。

2.2公眾認知風險權(quán)利的缺失

現(xiàn)代風險的增多將人類帶入風險社會之中，公眾作為風險直接承受者參與風險決策過程的要求不斷提升，并催生對行政過程民主化的強烈要求，這種要求甚至沖擊到行政活動本身的合法性。在有關(guān)環(huán)境風險決策過程中信息具有重要作用，是風險認知形成的關(guān)鍵，是風險相關(guān)各方形成各自理性判斷、進行溝通達致協(xié)商共識的基礎(chǔ)。打破行政決策過程的封閉狀態(tài)以便公眾能夠?qū)嵸|(zhì)性參與決策，需要法律確認公眾認知風險的權(quán)利以保障其能夠與決策者展開有效的環(huán)境風險溝通，形成風險共識。

為保障公眾獲取環(huán)境信息，環(huán)境知情權(quán)已得到諸多國際法律文件確認，如《奧胡斯公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《聯(lián)合國防治沙漠化公約》等，不少國內(nèi)立法也陸續(xù)確認了公民的環(huán)境知情權(quán)。我國也不例外，在規(guī)章、行政法規(guī)和單行法基礎(chǔ)上，2015年1月1日開始實施的《環(huán)境保護法》對環(huán)境信息公開作出專章規(guī)定，確認了公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。然而公眾對風險形成理性認知需要的不僅僅是獲取環(huán)境信息。

知情和交流是形成風險認知的前提。能否及時獲取信息以及信息是否準確充分，對公眾風險認知的形成具有決定性影響。政府與公眾在環(huán)境信息占有上處于不平衡的狀態(tài)：政府作為社會公益的主要維護者掌握著眾多公共資源和公共組織系統(tǒng)，能夠獲取較為充分的環(huán)境信息。根據(jù)信息傳遞的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，“信息的產(chǎn)生、傳遞和運作，主要決定于發(fā)射者。發(fā)射者就成為了整個信息系統(tǒng)生命的決定性因素”[6]。政府利用這種優(yōu)勢在具體環(huán)境公共決策過程中對環(huán)境風險信息或者只字不提，或者直接宣稱是安全的，實際上是從信息發(fā)射源頭否定相關(guān)利益主體了解環(huán)境風險的基本權(quán)利。

理解所交流風險信息的內(nèi)容是溝通的基礎(chǔ)。在環(huán)境風險決策過程中，決策者比以往更廣泛地“決策于不確定性之中”，其信息和知識不足的問題也日益突顯出來。對于無法全面控制的環(huán)境風險，由作為風險直接承受者的公眾了解和獲取環(huán)境信息，參與信息傳遞和交流是風險承受者“自我負責”的基本要求?；陲L險溝通的需要，對風險的知情不僅僅是要知道，要獲取相關(guān)信息，而且還要求相關(guān)信息能夠被真正理解。否則，公眾對于相關(guān)風險的認知會出現(xiàn)或者由于無法理解而熟視無睹，或者由于誤解而盲從的情形，無法形成理性認識和判斷。從社會秩序維護的角度看，公眾的恐懼，哪怕是毫無根據(jù)的恐懼，在連鎖效應(yīng)作用下會產(chǎn)生各種社會成本，甚至“遠超出風險的實際影響本身”[7]。因而消除公眾因風險溝通不充分而導(dǎo)致的恐慌是環(huán)境風險決策的關(guān)鍵。

3環(huán)境公共決策的合法性危機與化解

目前我國整體環(huán)境質(zhì)量狀況的惡化與政府環(huán)境公共決策模式具有直接關(guān)聯(lián)性。在現(xiàn)實中，不受制約的政府公共決策行為造成環(huán)境風險較大的企業(yè)大都由當?shù)卣?，“一些地方政府（和一些基層群眾自治組織，如村民委員會）已經(jīng)淪為‘環(huán)境問題的制造者、‘間接的環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者……環(huán)境執(zhí)法也不得不將地方政府作為執(zhí)法的對象”[8]。

應(yīng)對傳統(tǒng)環(huán)境問題的公共決策機制甚至加劇了環(huán)境風險發(fā)生的事實進一步促進公眾主體意識得以覺醒，參與風險決策過程的需求增強，而基于現(xiàn)有法律制度框架的環(huán)境風險決策過程無法有效反映出公眾的這種要求，從而動搖了環(huán)境風險決策結(jié)果的“合法性”，引發(fā)群體性事件等新的社會性風險。

3.1環(huán)境風險的不確性引發(fā)決策合法性危機

在以正義和公平為目的的現(xiàn)代國家，無論行政治理結(jié)構(gòu)如何調(diào)適變遷，行政權(quán)的運行無不應(yīng)當遵循形式法治和實質(zhì)法治的基本原則。行政決策結(jié)果要獲得公眾的認可，取得實質(zhì)合法性，需要獲得社會公眾的廣泛認同和接受，而這在環(huán)境公共決策中變得尤為困難。

首先，環(huán)境風險的不確定性動搖了行政決策過程中專家理性的地位。因掌握特定領(lǐng)域的專門知識或者擁有長期的經(jīng)驗積累，專家對專業(yè)問題做出正確判斷的能力得到同行或公眾的普遍認可和接受?，F(xiàn)行風險規(guī)制模式依賴專家通過科學方法所得出的標準值為依據(jù)來判斷某種風險的可接受程度，經(jīng)由法律程序使其產(chǎn)生規(guī)制效果。然而面對現(xiàn)代社會不確定風險的增多，“科學和法律制度建立起來的風險計算方法崩潰了”[9]?？茖W和科學方法本身的局限性對專家理性的風險決策地位構(gòu)成了挑戰(zhàn)，專家知識本身的缺陷使得以形式理性為基礎(chǔ)的專家決策實質(zhì)上成為造成風險的原因之一。進而擁有這些知識的專家權(quán)威受到挑戰(zhàn)，公眾認知和專家認知的不一致成為風險決策一大難點。在環(huán)境風險較大的建設(shè)項目決策過程中專家的環(huán)境風險評估難以獲得公眾的普遍認可和接受，不論何種原因，一旦公眾認知與專家不一致，隨之而來的是公眾的抗議和抵制。

其次，環(huán)境風險的不確定性激發(fā)風險利益相關(guān)者積極參與環(huán)境公共決策過程。專家不再是某一領(lǐng)域風險知識的壟斷者，由于風險的不確定性，有可能受到損害的全體成員要求參與決定自身未來的政策形成過程，他們希望通過自身的參與以制約技術(shù)專家在決策過程中過多注重科技貢獻而忽略其副作用，或故意隱瞞其副作用而增大風險不良后果，稀釋原為科學與傳統(tǒng)政治獨占的決策權(quán)力。作為風險利益相關(guān)者的公眾實質(zhì)參與環(huán)境風險決策過程要求有關(guān)環(huán)境風險的法律控制“在程序設(shè)計的相應(yīng)方向上應(yīng)朝向?qū)＜艺闻c民主政治的調(diào)和，尤其著重專業(yè)委員會的設(shè)立、分散決策者（包括廣泛參與）以及資訊強化等方向。在實體設(shè)計上，則應(yīng)將科技推促的責任分配給污染者，由污染者負有突破科技障礙的責任，并且在法律設(shè)計上，提供資訊強化的機制”[10]。其實質(zhì)是關(guān)注公眾對于風險的認識和理解，在風險決策者和風險承受者之間建立良性的風險溝通機制。

再次，環(huán)境風險具有不確定性的特點打破了政府在行政決策中的獨斷地位。由于與科技的高度關(guān)聯(lián)性，環(huán)境風險完全逃脫了人的直接感知能力，人們需要通過科學的理論、實驗和測量工具將無法感知的風險變成可見和可解釋的風險。傳統(tǒng)科學秉承能夠準確控制評估的信念，認為科學是人們控制自然的有效工具，通過測量可以得出科學結(jié)果，科技成果和副作用是人類所應(yīng)享有和承受的。這是工業(yè)革命以來科學具有正當性的基礎(chǔ)。但一連串的生態(tài)災(zāi)難和風險打破了此種“可控制性、可計算性、可評估性”的科學典范，科學上的巨大風險和認識上的不確定性逐漸為社會所認識并接受?？茖W的不確定性加劇了環(huán)境風險的不確定性。有關(guān)風險的環(huán)境公共決策建立在對風險認知、評價基礎(chǔ)之上，是對基于風險而產(chǎn)生的相關(guān)利益進行衡平取舍的過程。在此過程中，對相關(guān)風險知識的傳遞與獲取、社會認知的形成，以及環(huán)境風險決策權(quán)的具體行使等，同樣充滿了不確定性。這種不確定性促使公眾不滿于作為“別人風險決定的受害者”的地位，積極要求參與風險決策，從而對政府在風險決策中的獨斷地位提出了挑戰(zhàn)。

由于風險認知上的差異，在社會層面形成具體風險認知的共識成為環(huán)境公共決策取得現(xiàn)實合法性的必要條件。風險的可接受性“不是探究事實上存在的風險接受性和接受度的經(jīng)驗性的問題，而是關(guān)于是否可以且如何找到對于不可避免的風險的可接受性的合意?！山邮苄圆煌诮邮?，它是一個規(guī)范概念。它描述社會成員在特定條件下可容忍的每一個接受行為”[11]?？山邮艿娘L險是一個價值判斷問題，在有關(guān)環(huán)境風險的公共決策過程中，專家要解決的是科學事實問題，而價值判斷問題則應(yīng)當由公眾來進行，“涉及事實是什么的問題，應(yīng)由科學家研究確定；至于生活意義、公平正義之類的價值問題，則交由民主政治抉擇”[12]。形成社會可接受的風險即在面對不確定環(huán)境風險時社會主體對各種價值判斷達成一定程度的共識。

3.2風險溝通對環(huán)境決策實質(zhì)合法性的意義

由于缺乏有效的風險溝通而導(dǎo)致有關(guān)風險的“妖魔化”常常是預(yù)防型環(huán)境群體性事件發(fā)生的直接誘因。如2007年席卷全國的廈門PX項目風波打開了民眾對PX符號的認知之門。此后2011年大連，2012年寧波鎮(zhèn)海，2013年云南昆明，以及2014年廣東茂名，凡是涉及PX，必引發(fā)群體性事件。在這些事件中，公眾認為自己認知環(huán)境風險的權(quán)利未得到尊重，風險疑慮無法消除，因而對決策結(jié)果不予認同和接受。如昆明市民的要求是吁請公開PX項目信息，而決策者僅以“通告”、“告知”的形式“單向度傳輸”，甚至直接否定公眾認知環(huán)境風險的權(quán)利，加劇了事件的演進。

風險溝通有助于在社會層面形成風險共識，從而使得風險決策獲得普遍的認同和接受。換句話說，風險溝通是為了尋找什么程度的安全才能算作足夠安全這個問題的答案?！皩τ谶@個問題，最完備的（技術(shù)）風險評估手段也無法回答，該問題的答案必須先于評估手段而給出。但是，由于不存在眾所公認的價值秩序，前述問題的‘回答（表現(xiàn)為標準、偏好或論證）不能由——哪怕是深思熟慮的——單個人或某個行政機關(guān)來決定，而必須通過社會‘協(xié)商過程來完成”[11]。

有效的風險溝通要求決策者提供充足、具有說服力的事實信息和理由，對溝通對象的觀點和論據(jù)予以傾聽和解答，作出積極的回應(yīng)，并通過形成各方都能接受的結(jié)論來固定溝通成果。風險溝通的過程是民主協(xié)商的過程，在此過程中并不要求各方主體在相同或所有理由上保持共識以實現(xiàn)“全體一致”，而是“只要求公共協(xié)商中的連續(xù)合作，即使存在持續(xù)的意見分歧”[13]。風險溝通所要實現(xiàn)的是“所有協(xié)商者都能發(fā)展他們的公共能力，有進入公共領(lǐng)域的途徑，有影響協(xié)商進程向著有利于他們的方向發(fā)展的機會”[14]。通過協(xié)商對話，實現(xiàn)各方深層次的理解，重構(gòu)政府與公民、企業(yè)與公民的信任關(guān)系，以解決或緩和立法和決策層次上的環(huán)境利益沖突和矛盾。

風險溝通是公眾參與環(huán)境公共決策過程的實質(zhì)要求?！坝姓\意的、深入的、有效的公眾參與是一個信息充分披露、公眾完全知情、形成交流互動、公眾充分享有并不斷擴大參與權(quán)利的過程”[15]。面對日益增多的環(huán)境風險，各行為主體在環(huán)境風險知識獲取和傳播過程中的認知特點和參與風險決策的權(quán)利訴求應(yīng)當?shù)玫江h(huán)境法的重視和確認，以促進公眾對環(huán)境風險決策結(jié)果的認同和接受，這是從法律層面減少群體性抗爭的必由之路。

4實現(xiàn)風險溝通的環(huán)境法回應(yīng)

由于封閉的行政決策模式無法滿足公眾參與“風險可接受水平”共識形成過程的訴求，環(huán)境法需要從理念到制度建設(shè)重新定位公眾的法律地位，強化環(huán)境信息公開的風險溝通功能，并對公眾參與作出程序性安排，以適應(yīng)現(xiàn)實法治需求。

4.1公眾地位從被管理者到合作者

環(huán)境公共決策過程是促成風險可接受性共識形成的過程。在此過程中行政機關(guān)不應(yīng)將公眾作為消極行政管理相對人對待，而應(yīng)將其作為利益相關(guān)方開展積極的協(xié)商溝通。具體而言，需要行政機關(guān)在環(huán)境公共決策中將決策所依據(jù)的事實理由和判斷依據(jù)主動、全面的傳遞給利益相關(guān)方，尋求其理解和支持，對利益相關(guān)方的意見給予及時充分的回應(yīng)，通過擴展與決策有直接利益關(guān)系公眾的參與形式與深度，提升決策質(zhì)量和可接受性。“不同的利益相關(guān)人雖然一開始可能存在一定的利益沖突，但通過廣泛的參與和協(xié)商可以克服或轉(zhuǎn)化沖突關(guān)系，構(gòu)建信任，最終在決策者和利益相關(guān)方之間形成伙伴關(guān)系，共同進行決策”[3]。

公眾參與在行政管理過程中的重要性自20世紀80年代以來已經(jīng)在全世界范圍內(nèi)得到廣泛認可，公眾作為行政合作者的地位逐步得到加強。我國十八屆三中全會提出要創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式，突出了公眾在社會治理中的主體作用。創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式強調(diào)的是雙向互動，要求提升公眾在公共責任和公共利益方面的主體地位，要求政府制定公共政策時與不同的社會群體進行溝通、協(xié)商，是一種合作治理模式。

基于合作的環(huán)境公共決策過程中，行政機關(guān)仍然是決策的最終作出者。能否在決策過程中展開有效的溝通交流，尊重并實現(xiàn)公眾認知風險的權(quán)利使其成為決策參與者是決策結(jié)果能否獲得社會可接受性的關(guān)鍵，是增強行政決策合法性的需要。行政規(guī)制的成功取決于行政機關(guān)和其他參與者的共同參與和努力。有效的公眾參與將從根本上化解預(yù)防型環(huán)境群體性事件。

4.2環(huán)境信息從單向公開到風險溝通

信息在環(huán)境公共決策中具有重要地位。以往的研究主要關(guān)注于信息發(fā)布環(huán)節(jié)，并將實踐中信息公開的問題主要歸結(jié)為信息公開范圍和數(shù)量的不足，并未考慮公眾形成風險認知需要哪些類型的信息，信息接收者對基于所獲取信息而產(chǎn)生的風險認知對決策結(jié)果的影響更是被忽略。

從公眾形成風險認知的角度來說，對于環(huán)境信息的要求不能僅停留在公開的層面，而是要進一步促進公眾與專家和決策者之間的信息傳遞與溝通，“將國民、地區(qū)居民置于環(huán)境風險管理的伙伴位置，基于共享信息基礎(chǔ)上對話，對風險管理的應(yīng)有狀態(tài)形成意思；這樣的相互過程，最適合稱為風險交流”[16]。此過程有助于風險利益相關(guān)者之間相互要求、提供、說明信息，交換意見，提高相關(guān)主體對問題、行為的整體理解與信賴水平，促進風險的減輕或降低。

就有關(guān)環(huán)境風險的信息進行風險溝通的要求已為一些國際公約所確認，如《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》就明確規(guī)定各締約國應(yīng)當就持久性有機物相關(guān)廢物、污染場地等信息與公眾進行有效的風險溝通。至于如何進行風險信息的傳遞與溝通，美國核能管制委員會（NRC）專門制定了指導(dǎo)手冊予以規(guī)范化。經(jīng)合組織（OECD）核能機構(gòu)則是成立利益相關(guān)者信心論壇，通過論壇促進歐洲各國在核廢料處置時與公眾進行有效對話，以增進決策過程中的公眾信心。這些做法，對于我國風險溝通機制的形成具有重要參考意義。

在某些預(yù)防型環(huán)境群體性事件處理過程中，有效的風險溝通已經(jīng)成為化解事件的關(guān)鍵。如“深圳西部通道環(huán)評事件”中，決策者以積極的行動回應(yīng)民眾參與的需求，通過開放政策形成過程和專家論證與民眾進行充分有效的溝通，消除了公眾的風險疑慮而使得最終決策獲得了公眾的認可和接受[12]。風險溝通的實現(xiàn)，需要在《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)關(guān)于環(huán)境信息公開和公眾參與規(guī)定基礎(chǔ)之上，對有關(guān)環(huán)境風險信息的傳遞交流要求進一步細化。即環(huán)境信息公開立法的出發(fā)點應(yīng)當是通過信息的公開與傳遞減少人們對高科技所帶來高風險的恐慌，促使其以一種平和而積極的態(tài)度對待各種風險。

4.3公眾參與從基本原則到程序性保障

公眾參與一直為環(huán)境法所重視，并作為環(huán)境法的基本原則在立法中得以確立，在制度中予以落實。作為一種制度化的公眾參與，是指“公共權(quán)力在進行立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進行公共治理時，由公共權(quán)力機構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為”[17]。公眾參與是公眾通過直接與政府或其他公共機構(gòu)互動的方式?jīng)Q定公共事務(wù)和參與公共治理的過程。

由于公眾參與的主觀目的、采用方式以及掌握方法技術(shù)不同，其參與程度和深度是不同的。從溝通風險角度來說，公眾參與是一個持續(xù)過程，是圍繞著環(huán)境風險進行充分交流的過程。因此環(huán)境決策做出的正當法律程序?qū)τ诠妳⑴c的實現(xiàn)具有決定性意義?！皬牟粠魏蝺r值判斷的實然面來看程序，程序乃是決策的現(xiàn)實流程，包括誰發(fā)動了決策、誰參與了決策的作出、決策的考慮因素是哪些、以及誰真正作成了決策等環(huán)節(jié)。從帶有價值判斷的應(yīng)然面看程序，則程序必須具有法律規(guī)范上的意義，也就是必須是個制度化的法律程序，而非隨決策者個人喜好所發(fā)動的‘程序”[18]。

我國立法中已有公眾參與的內(nèi)容，但就環(huán)境風險決策而言目前的程序設(shè)計還遠遠不夠，其不足主要體現(xiàn)在：無法擺脫政府在環(huán)境行政決策中的單一決策地位，無法實現(xiàn)公眾意見的充分表達，無法消除公眾對具體項目環(huán)境風險的疑慮。正當?shù)娘L險決策法律程序要求決策者必須“擁有與解決其規(guī)制領(lǐng)域內(nèi)各類風險問題相適應(yīng)的專業(yè)知識和技能，確立和維護作為公共權(quán)威的公信力、保持良好的誠信記錄，避免破壞民眾對其的信任”[19]；要保證公眾在獲取一定信息后的反饋能夠及時的到達決策者，并實質(zhì)性的影響到?jīng)Q策過程的下一步進展，以降低決策中不確定因素的作用，否則政府和社會均不得不為此付出代價。

5結(jié)語

預(yù)防型環(huán)境群體性事件的頻發(fā)將環(huán)境公共決策面對風險社會的不適應(yīng)以極端方式展示出來。安全是法律的價值追求，面對日益增多的環(huán)境風險，環(huán)境法在制度設(shè)計中不僅要提供制度的穩(wěn)定性，還要將環(huán)境風險認知的形成納入法律規(guī)制范疇，促進公眾與專家和政府的交流互動，通過理性溝通促使各方能夠反思自身的風險認知，理解彼此觀點，以保障“最終的決策選擇得以有普遍的認可、理解甚至諒解為基礎(chǔ)，得以有各種知識的合理運用為基礎(chǔ)，從而在體現(xiàn)科學和民主價值方面加強其合法性”[19]。這也是風險社會對環(huán)境法發(fā)展所提出的更高要求。

我國環(huán)境保護立法已經(jīng)呈現(xiàn)出公眾參與程序立法朝向促進風險溝通的實現(xiàn)方向發(fā)展的趨勢。環(huán)境保護部最新出臺的《環(huán)境保護公眾參與辦法》（2015年9月1日起實施）規(guī)定環(huán)境保護主管部門擬組織在線調(diào)查征求意見的，應(yīng)當對相關(guān)事項的基本情況進行說明，使公眾明白調(diào)查的目的和意義；調(diào)查問卷所設(shè)問題應(yīng)當簡單明確、通俗易懂，以利于民意的表達；對于所征求的意見應(yīng)當以適當?shù)姆绞椒答伖?、法人和其他組織，以確保公眾的意見能夠得到回應(yīng)。這些立法要求在實踐中能夠在多大程度上得到實施，能否起到實現(xiàn)風險溝通目的尚需實踐檢驗，但畢竟是良好的開端。環(huán)境法，任重而道遠。

（編輯：劉呈慶）

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AbstractChina witnessed a sharp increase of mass protests against environmental pollution. These protests may be classified into two categories： those seeking remedies for actual damages and those preventing perceived damages. The goal of preventative mass protests against perceived pollution is to prevent the decisionmaking results about environmental risks， but the more important underlying reason for such protests is to realize the right of perceiving environmental risks in the governmental decisionmaking process. This paper studies environmental public decisionmaking processes with the methods of doctrinal analysis， normative analysis， and comparative analysis. It starts with the decisionmaking powers of administrative agencies and the participation rights of the public in environmental public decisionmaking processes， then explores the sources for the inability to reach substantive legitimacy， and finally searches for the ways to reach substantive legitimacy. Currently， the process and structure of environmental public decisionmaking are closed， the public having direct interest to the result are excluded， and the publics right of perceiving risk cannot be effectively exercised. The lack of effective risk communication leads to the lack of substantive legitimacy and the increase of preventative mass protests against perceived pollution. Because of the uncertainty of environmental risks， the experts status as the rational representatives has been shaken and the public make a stronger claim to participate in the environmental decisionmaking process. The publics perception of environmental risks determines their degree of acceptance of the final decisions and the government cannot keep the exclusive role in risk decisionmaking. Effective risk communication in the environmental decisionmaking process is necessary to reduce or eliminative preventative mass protests against perceived pollution. Therefore， the environmental law needs to develop in three parts. The first is to treat the public as cooperators rather than those being regulated， requiring policy makers to disclose the facts and reasons voluntarily and fully and to response to the publics opinion timely and adequately to seek the publics understanding and support. The second is to stress the risk communication function of the disclosure of environmental information. The third is to ensure the effectiveness of risk communication with procedural arrangements. The current rules reflect the attention to risk communication but it is still insufficient.

Key wordsmass protests against environmental pollution； environmental public decisionmaking； risk communication； right to know the environmental information