李繼剛（西藏民族大學財經(jīng)學院陜西咸陽712082）

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西藏農(nóng)牧民脆弱性貧困與減貧政策

李繼剛
（西藏民族大學財經(jīng)學院陜西咸陽712082）

摘要：將脆弱性引入對貧困的研究，大大拓展了貧困和減貧戰(zhàn)略的維度和深度，脆弱性貧困成為近年來研究的一個前沿問題。同其他省份相比，西藏自治區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)最為脆弱、氣候條件最為惡劣的省份之一。自然災害的頻繁發(fā)生，易于導致農(nóng)牧民風險暴露增加；農(nóng)牧業(yè)的弱質(zhì)性特征，給農(nóng)牧民在參與市場時帶來沖擊；農(nóng)牧民受到流動性約束，難以應對生產(chǎn)生活的不利影響。通過降低農(nóng)牧民的脆弱性是緩解貧困的必然選擇。通過提供基礎(chǔ)性農(nóng)牧業(yè)服務，提高農(nóng)牧民應對自然風險能力；發(fā)揮政府在市場中的調(diào)控作用，化解市場風險；發(fā)揮村委會的職能，為村民提供可靠的組織保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)牧民；脆弱性貧困；減貧政策

貧困與人的脆弱性往往相伴而生，互為因果。相比我國其他省份，西藏是生態(tài)系統(tǒng)最為脆弱、氣候條件最為惡劣的省份之一。生活在這里的廣大農(nóng)牧民群眾貧困程度較深。學界對“脆弱性”這一概念的研究為我們探討貧困問題，提供了一個有意義的研究視角，本文試圖通過這一理論來分析西藏農(nóng)牧民的貧困問題。

一、脆弱性與貧困

“脆弱性”在學界的使用源于地理學和自然災害研究之后拓展到其他領(lǐng)域。世界銀行將脆弱性定義為：個人或家庭面臨某些風險的可能，并且由于遭遇風險而導致財富損失或生活質(zhì)量下降到某一社會公認的水平之下的可能。[1]（P37）1995年，世界糧食計劃署從三方面對貧困的脆弱性進行分析，即風險因素（食物不足的風險）、抵御風險的能力、社會服務體系（社會發(fā)展水平）。[2]威斯納等學者將脆弱性分為物理脆弱性、經(jīng)濟脆弱性和社會脆弱性等。[3]在社會學中，社會脆弱性成為重要的研究范式，不同學者給出了各自的定義，總體而言，社會脆弱性可以分為四類認識，一是“沖擊論”定義，即災害對人類社會及其福祉的潛在威脅；二是“風險論”定義，即認為災害危險發(fā)生的概率；三是“社會關(guān)系呈現(xiàn)論”定義，即災害發(fā)生前即存在的狀態(tài)；四是“暴露論”定義，指系統(tǒng)、次系統(tǒng)或系統(tǒng)的成分暴露在災害、干擾或壓力的情形下所受到的損害程度以及造成損失的潛在因素，它包含了危害、暴露和脆弱性等因素。[3]

阿瑪?shù)賮啞ど凇敦毨c饑荒》中指出，面對饑荒，社會不同群體的應對能力和受到的沖擊不同。也就是說，面對生存危機，人們的應對能力是不相同的，一些人比另一些人更加脆弱。世界銀行在2000-2001年世界發(fā)展報告中對風險和打擊從三個方面加以解釋，一是已經(jīng)發(fā)生和將要發(fā)生的風險和打擊具體發(fā)生在什么層面，是個人的、社區(qū)的還是國家的；二是已經(jīng)發(fā)生和將要發(fā)生的風險和打擊事件的特點，是有關(guān)自然、健康、社會、經(jīng)濟、政治、環(huán)境等；三是評估風險和打擊發(fā)生后的嚴重性以及在一段時間內(nèi)風險和打擊發(fā)生的頻率。[4]（P222-223）

風險和打擊往往來自外部，當風險或打擊發(fā)生，應對能力成為關(guān)鍵，富裕家庭或具有較高能力者，對其沖擊具有較強的抵抗力，即使遭受到影響而一時陷入困境，但他們也能夠在較短時間擺脫貧困，恢復原狀。而對于那些本身就非常脆弱的家庭而言，一次沖擊即便是一次較小的沖擊也會使他們在貧困中無法自拔。Datt等通過對菲律賓的研究發(fā)現(xiàn)，負的外部沖擊會導致個體生活質(zhì)量下降，貧困程度加深。[5]也就是說，對于貧困人口，當風險或打擊發(fā)生時，由于自身的脆弱而更加貧困，同時，在其后，如果沒有外界的幫助，單靠自身很難恢復原來的生活水平。當受到風險或打擊時，貧困者本能的壓縮生活開支，降低生活消費，如果這些還不能維持生存時，他們就不得不出賣家產(chǎn)，甚至讓子女輟學等方式來維持生存。如此一來，他們生活難以為繼更談不上生產(chǎn)能力的恢復問題。由此也帶來了貧困的代接傳遞問題，使下一代由于健康、教育等的不足而更為脆弱。

依照脆弱性貧困的分析，可將家庭貧困劃分為長期貧困家庭、經(jīng)歷過貧困的家庭和從未經(jīng)歷過貧困的家庭。長期貧困家庭是那些在給定時期內(nèi)大多數(shù)時間段處于貧困的家庭，也就是說，這部分家庭在任意時期都比其他家庭更容易陷入貧困。長期貧困家庭在不同時期的平均消費均低于既定的貧困標準，在既定時期比其他家庭更容易陷入貧困，在下一期比其他農(nóng)戶更有可能仍然處于貧困狀態(tài)之中。[6]而后兩種家庭的貧困遠遠高于長期貧困的家庭。這就是為制定反貧困政策，實施扶貧項目提供了理論指導依據(jù)。

將脆弱性引入對貧困的研究，大大拓展了貧困和減貧戰(zhàn)略的維度和深度，一是將各種內(nèi)外部不穩(wěn)定、不確定性因素納入對貧困的分析，不再僅僅局限于物質(zhì)的匱乏問題；二是不僅包括當前，也包括可預見的未來。[7]因此，脆弱性貧困成為近年來研究的一個前沿問題，本章將在前人對脆弱性貧困的研究之上，結(jié)合西藏農(nóng)牧民生存的實際情況，分析影響農(nóng)牧民貧困的因素。

二、西藏農(nóng)牧民脆弱性貧困的表現(xiàn)

依據(jù)脆弱性貧困的分析框架，我們可以將影響西藏農(nóng)牧民的脆弱性的因素分為如下幾類：

（一）西藏農(nóng)牧區(qū)災害頻發(fā)，導致農(nóng)牧民風險暴露增加

西藏地處“世界屋脊”，平均海拔在4000米，其中海拔高度超過5000米以上的地區(qū)，占西藏總面積的45％以上。地形復雜多樣，氣候多變，高寒缺氧。廣大農(nóng)牧民面對來自自然的風險頻率較高，易于陷入“災害發(fā)生（自然風險）—風險暴露增加—社會脆弱性增加”的困境。

自然風險是指由于氣候條件、疾病以及其他自然災害而給農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)造成影響，導致農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)出降低的情況。在西藏，自然災害非常頻繁，特別是雪災已經(jīng)成為影響西藏農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的最主要災害性因素，除雪災之外，還有旱災、毒草、鼠災、蟲災、風災等災害威脅著農(nóng)牧業(yè)。僅鼠害就造成大約333.5萬公頃的草場減產(chǎn)15％—50％。根據(jù)四十多年來的氣象統(tǒng)計，存在三年一小災，五年一中災，7-10年一大災的情況發(fā)生（見表1）。[8]（P170）

“十一五”期間，西藏先后發(fā)生“10·6”當雄地震，山南、日喀則等地特大暴雪災害，仲巴地震，聶榮縣6.6級地震，“9·18”亞東地震，“2·7”日喀則、阿里等地特大暴雪強風災害等重特大自然災害，致使210.75萬人次遭受各類自然災害的影響。[9]

西藏自治區(qū)屬于集中連片少數(shù)民族貧困地區(qū)，自然災害頻發(fā)，而與此同時，各級政府建立的災害風險管理機制還不夠健全，這就使西藏在受到災害沖擊后更加脆弱。災害一旦發(fā)生就會降低農(nóng)牧民的可行能力，而此時，如果沒有能夠及時對其進行援助的話，災害之后的生活將會更加困難，如此循環(huán)往復，困難社區(qū)將變得愈加貧困。

表1：西藏農(nóng)作物受災、成災面積統(tǒng)計表（1978-2008.6）　單位：萬公頃

（二）農(nóng)牧業(yè)的弱質(zhì)性，導致農(nóng)牧民市場沖擊加重

西藏農(nóng)牧業(yè)相較于我國其他地區(qū)農(nóng)牧業(yè)而言，弱質(zhì)性更加突出，農(nóng)牧民更加脆弱。在過去，農(nóng)牧民基本上是自給自足的，他們耕種土地，放牧牲畜、自建房子和紡織服裝。他們的生存技能通過言傳身教一代代傳下來，滿足自身生存的需要。但在市場化過程中，農(nóng)牧業(yè)成為諸多產(chǎn)業(yè)中的一個部門，與其他產(chǎn)業(yè)部門相互依賴。我們知道，當農(nóng)牧業(yè)被市場化時，農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活將不再自給自足，而是被納入到市場活動當中，農(nóng)牧民要生存、發(fā)展就必然要借助市場、參與社會分工來進行。而發(fā)展迅速的市場化過程，改變了他們原有的生存方式，對于尚未準備好應對市場風險的廣大農(nóng)牧民來說，必然加大了生產(chǎn)活動的不確定性，各種風險和沖擊加重。

由于農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的周期較長，從開始種植或飼養(yǎng)牲畜到投向市場之間有一個較長的間隔期，這就使得農(nóng)牧民很難把握市場動態(tài)，進行正確的決策。廣大的農(nóng)牧區(qū)信息系統(tǒng)不發(fā)達，交通不便，市場服務不配套，使得來自市場的風險進一步加重。特別是對廣大牧民而言，由于牲畜生長需要好幾年的時間，在此期間不確定性就更加嚴重。具體表現(xiàn)在三方面的沖擊：

一是農(nóng)牧民投入品的風險。即使是最貧困的農(nóng)牧戶也需要通過市場購買部分生產(chǎn)資料，如農(nóng)具、籽種、農(nóng)藥、化肥等。進入市場就必然意味著風險的存在，這些生產(chǎn)要素的價格處于不斷變化之中。而這又干擾了農(nóng)牧民進行投資的決策，因為在攢足這筆錢時很難有把握能夠購買到預期的要素數(shù)量。二是農(nóng)牧產(chǎn)品提供過程中面臨的價格風險問題。農(nóng)牧產(chǎn)品對市場的依賴程度越高，面臨的風險就越大。當農(nóng)牧民決定投入多少時，必然要考慮到現(xiàn)時的價格以及未來的價格走向。市場的變化使得他們所期望的價格和農(nóng)產(chǎn)品實際賣出的價格存在差異，這種差異可正可負，成為農(nóng)牧民必須面對的一種風險。三是在市場引導下，農(nóng)牧民為了增加收入，選擇農(nóng)業(yè)科技，然而這又需要通過支付貨幣來換取農(nóng)藥、化肥、種子等，過度使用化肥農(nóng)藥已經(jīng)嚴重破壞了西藏脆弱的生態(tài)，土壤結(jié)塊和環(huán)境惡化。市場的不確定，增產(chǎn)不增收，也使農(nóng)牧民對農(nóng)牧業(yè)市場化發(fā)展失去信心，因為他們無法控制價格，無法通過農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)來改善生活。

（三）草場化改革，破壞了原有社會關(guān)系，社會資本脆弱化

在傳統(tǒng)社會，社會分工不發(fā)達，缺乏市場交易，人們生產(chǎn)生活更多的是依靠自身所處的社會網(wǎng)絡(luò)，人們都很重視、維護和盡力擴大自身的社會網(wǎng)絡(luò)。隨著農(nóng)牧區(qū)社會經(jīng)濟越來越市場化，市場不斷的替代原有的以血緣、地緣為紐帶的社會網(wǎng)絡(luò)，原有的能夠帶來安全感的社會網(wǎng)絡(luò)開始走向弱化，農(nóng)牧民脆弱性程度提高。具體表現(xiàn)在：

一是草場產(chǎn)權(quán)改革中，引起了諸多的草場糾紛，導致原有的農(nóng)牧民合作放牧的基礎(chǔ)被破壞（我們將在后面的章節(jié)中進行具體論述）。草場產(chǎn)權(quán)改革，本身是希望通過產(chǎn)權(quán)的清晰化、確定化提高草場的利用效率。實踐中，由于草場面積大、地形復雜，導致界定和具體執(zhí)行費用大，糾紛不斷。而原有的合作放牧、共同利用草場，一方面節(jié)約了勞動力，另一方面能夠合理放牧的機制遭到破壞，農(nóng)牧民整體抵御風險能力下降，脆弱性程度提高。

二是市場交易替代互利互惠的傳統(tǒng)習慣，農(nóng)牧民對社會網(wǎng)絡(luò)依賴程度下降。社會分工的不斷細化，市場幾乎深入到農(nóng)牧區(qū)的每一個角落，廣大農(nóng)牧民也越來越習慣于通過市場交易來滿足自身生產(chǎn)生活需要，原有的互利互惠被市場交易所替代。如房屋建筑的相互幫忙，被雇傭勞動和機械所替代。人們的市場理性成為人們相互活動、相互交往的行動準則。人們由于市場的流動性而開始越來越生疏，人們從一種“熟人社會”開始向“半熟人社會”或“陌生人社會”轉(zhuǎn)變。這些都使得農(nóng)牧區(qū)原有的社會資本弱化，使農(nóng)牧民難以依賴社會互利互惠的安全網(wǎng)絡(luò)來應對各種風險，增加了他們的脆弱性。

（四）農(nóng)牧民受到流動性約束，難以應對生產(chǎn)生活沖擊

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，信貸市場至關(guān)重要，對于個體社會成員而言，金融服務對于個人、家庭平滑經(jīng)濟具有重要作用，也是個人、家庭擺脫貧困、恢復生產(chǎn)，繼續(xù)生活的重要手段。應該看到西藏農(nóng)牧區(qū)自身的特殊性，尤其是應該認識到農(nóng)牧區(qū)發(fā)展的歷史背景，廣大農(nóng)牧民是從封建農(nóng)奴制社會一步跨進社會主義社會的。因此，在農(nóng)牧區(qū)開展現(xiàn)代金融服務，不是一蹴而就的，制度之間的相互配套、協(xié)調(diào)發(fā)展是制度得以發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

惡劣的氣候、艱險的交通以及人口居住的分散等因素，都阻礙了西藏農(nóng)牧區(qū)金融體系的建設(shè)，極大地限制了農(nóng)牧民對金融服務的可及性。雖然在縣城、中心鎮(zhèn)設(shè)立了金融機構(gòu)，然而，由于農(nóng)牧民自身的特點與金融市場之間存在著利益不兼容情況，正式金融部門不愿意向農(nóng)牧民貸款，表現(xiàn)出明顯的非農(nóng)化傾向，農(nóng)牧業(yè)所能得到的貸款更多的是政策性貸款，規(guī)模極為限制。而農(nóng)牧區(qū)非正式信貸市場由于社會發(fā)展程度低等因素的影響，幾乎尚未發(fā)展起來。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困與金融的可及性水平高度相關(guān)，越是貧困的鄉(xiāng)村，貧困村民的高利貸行為越多，越富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，高利貸行為越少。[4]（P272）農(nóng)牧民在受到?jīng)_擊時，流動性的約束，加深了沖擊對農(nóng)牧民可能造成的損害，強化了農(nóng)牧民的脆弱性。

從當前農(nóng)牧民對金融可及性的情況看，金融服務存在以下幾個方面的缺陷：一是資金數(shù)額有限，不利于農(nóng)牧民開展市場活動。市場的發(fā)展對投入資金的要求越來越高，而農(nóng)牧民所能得到的貸款數(shù)額較少，難以抓住機會。二是農(nóng)牧民向金融機構(gòu)貸款的目的更多的是應對簡單再生產(chǎn)，而不是擴大再生產(chǎn)。三是貸款門檻往往令貧困者難以跨越。金融貸款中的各類抵押、擔保等要求的存在，將一部分貧困者置之門外，使他們難以將人力資源和物質(zhì)資源相結(jié)合，實現(xiàn)發(fā)展。同時，貸款期限和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)周期不相適應，阻礙了農(nóng)牧民發(fā)展農(nóng)牧業(yè)。

三、政策含義

面對來自各種風險的沖擊，生活在農(nóng)牧區(qū)的農(nóng)牧民脆弱性程度較高，制約了當?shù)剞r(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)牧民的生活，降低農(nóng)牧民的脆弱性成為緩解貧困的必然選擇。

（一）提高應對自然風險的能力

一是加強對農(nóng)牧區(qū)氣象預測與災害預警，做到充分防御災害發(fā)生，降低災害損失。二是爭取在政策、資金和技術(shù)上加大避災農(nóng)技科研與推廣支持，探索發(fā)展避災農(nóng)業(yè)，培養(yǎng)抵抗力強的農(nóng)作物品種。農(nóng)作物育種和選種，在所有的方案中是更實用也更可行的政策措施。與其潛在的收益相比，這項措施的成本非常低。通過育種和選種獲得的新種子能夠抵抗農(nóng)作物蟲害、病害和干旱，穩(wěn)定作為產(chǎn)量。三是加強灌溉。各國的實踐經(jīng)驗一再證明，地方政府針對自然不確定性所實行的政策，最重要就是灌溉，這有助于克服干旱導致的產(chǎn)量波動。農(nóng)牧民通過灌溉，可以采取高效率的農(nóng)作物耕作方式，比如化肥的合理使用、農(nóng)作物品種的改良等，提高應對自然風險的能力。四是農(nóng)作物保險。為減輕自然災害的影響，理論上最符合邏輯并且最重要的方案就是農(nóng)作物保險。保險作為潛在災害發(fā)生時保障穩(wěn)定收入的方式，是應對風險的一種規(guī)避態(tài)度。雖然在我國農(nóng)作物保險計劃還沒有作為風險防范政策而大量實行，但是對于西藏而言，政府應該進行專項資金支持，來加強農(nóng)牧業(yè)的抗風險能力，降低農(nóng)牧民貧困的發(fā)生。

（二）化解市場風險，提高市場參與能力

一是穩(wěn)定價格措施。針對市場價格不穩(wěn)定的政策，最為常見的是穩(wěn)定價格的措施。穩(wěn)定價格是一項非常多樣的政策，受到各種因素的影響。通過穩(wěn)定農(nóng)牧業(yè)價格平滑農(nóng)牧民收入，避免農(nóng)牧民收入大起大落。二是提供信貸支持。由于農(nóng)牧民收入的季節(jié)性波動較大，為減少農(nóng)牧民的風險規(guī)避行為，國家可以向農(nóng)牧民提供生產(chǎn)、消費等的信貸。通過金融信貸有助于農(nóng)牧民克服風險，采用新技術(shù)、新品種。三是提高市場信息，引導農(nóng)牧民參與市場。農(nóng)牧民特別是貧困人口，基本處于同質(zhì)社會，他們在參與市場時，往往具有跟風盲從心里，這反而加大了自身的市場風險，因此，政府應該對他們進行市場引導，幫助他們科學有序融入市場，參與市場競爭。

（三）發(fā)揮村委會的職能，為村民提供良好服務

農(nóng)牧民參與市場是一個必然趨勢，而在此過程中所出現(xiàn)的問題我們應該積極面對。村委會作為與村民聯(lián)系最為緊密的村民自治機構(gòu)，應該發(fā)揮其自身的職能作用。村委會應該因地制宜，采取措施扶持農(nóng)牧業(yè)的合作組織，幫助農(nóng)牧民群眾與外界組織及政府的聯(lián)系。各類專業(yè)化的合作組織，能夠幫助農(nóng)牧民特別是貧困農(nóng)牧民改善生產(chǎn)條件，增加資本積累，提高農(nóng)牧民應對各類風險和沖擊的能力，降低他們的脆弱性。

村莊良好的治理狀態(tài)，能夠強化農(nóng)牧民未來穩(wěn)定的預期，促進農(nóng)牧民進行長期投資。西藏的長治久安是西藏一切工作得以開展的基礎(chǔ)，維護西藏經(jīng)濟社會的穩(wěn)定，為農(nóng)牧民生產(chǎn)生活提供一個良好的社會環(huán)境。村委會應該按照國家對農(nóng)村工作的基本政策開展工作，特別是在農(nóng)牧區(qū)土地集體產(chǎn)權(quán)改革中，應該做好農(nóng)牧區(qū)工作，真正讓農(nóng)牧民吃上“定心丸”，保護好農(nóng)牧民的切身利益，降低由于制度建設(shè)問題給農(nóng)牧民、農(nóng)牧業(yè)發(fā)展造成的不利影響。

（四）引導農(nóng)牧民進行資本積累，提高農(nóng)牧民抗風險能力

經(jīng)濟發(fā)展表明，資本積累在任何時候都是至關(guān)重要的。農(nóng)牧民收入水平要提高，就必須幫助農(nóng)牧民合理安排資金使用，進行資本積累。廣大農(nóng)牧民收入水平的不斷增加，使其資產(chǎn)積累成為可能。從而有助于農(nóng)牧民通過自我保險來應對風險，減少脆弱性。從長遠來看，農(nóng)牧區(qū)乃至整個社會都需要繼續(xù)進行深入的改革，才能真正實現(xiàn)農(nóng)牧區(qū)基本生產(chǎn)要素的市場化配置。針對西藏農(nóng)牧區(qū)社會發(fā)展的實際情況，我們可以通過開發(fā)適合農(nóng)牧民生產(chǎn)生活特點的儲蓄工具，盡可能的幫助農(nóng)牧民提高資產(chǎn)積累水平，推進整個社會的發(fā)展。

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[責任編輯狄方耀]

[校對夏陽]

中圖分類號：F323.8

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8388（2016）02-0111-05

收稿日期：2015-09-20

作者簡介：李繼剛（1975-），男，陜西藍田人，現(xiàn)為西藏民族大學副教授，陜西師范大學理論經(jīng)濟學博士后流動站在站人員，主要研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。

基金項目：本文系國家社科基金項目“西藏鄉(xiāng)村治理與農(nóng)牧民反貧困研究”（項目號：12CJY056）的階段性成果。