【摘 要】 文章基于相關(guān)數(shù)據(jù)，運(yùn)用多階段DEA的BCC模型分析了全國(guó)及各省市32個(gè)考察對(duì)象的財(cái)政支農(nóng)績(jī)效。從省際間看，由于農(nóng)業(yè)技術(shù)手段落后和投入非最優(yōu)規(guī)模，全國(guó)及多數(shù)省份財(cái)政支農(nóng)的純技術(shù)效率極端低下，規(guī)模效率相對(duì)低下，繼而造成總技術(shù)效率低下。從區(qū)域間看，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支規(guī)模等因素影響，財(cái)政支農(nóng)績(jī)效呈自東部向中部、西部依次遞減格局。據(jù)此，亟待完善農(nóng)業(yè)科技財(cái)政資金使用機(jī)制，厘清財(cái)政支農(nóng)最優(yōu)規(guī)模及健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

【關(guān)鍵詞】 多階段DEA模型； 財(cái)政支農(nóng)； 績(jī)效評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F323.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2016）11-0090-04

進(jìn)入21世紀(jì)后，以2004—2015年連續(xù)12年中央“一號(hào)文件”鎖定“三農(nóng)”問(wèn)題為標(biāo)志，國(guó)家加大農(nóng)業(yè)支持力度的戰(zhàn)略意圖凸顯。2013年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出達(dá)13 799億元，再創(chuàng)歷史新高。如此大規(guī)模支農(nóng)力度，既體現(xiàn)國(guó)家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的決心，也引發(fā)各界對(duì)農(nóng)業(yè)支持效果的關(guān)注。事實(shí)上，財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不僅有賴于宏觀上政策選擇的科學(xué)性，更取決于微觀上政策運(yùn)行的有效性。實(shí)踐表明，中國(guó)財(cái)政支農(nóng)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、方式、路徑上仍存在很大的改進(jìn)空間。據(jù)此，如何在深刻剖析財(cái)政支農(nóng)格局的基礎(chǔ)上系統(tǒng)評(píng)價(jià)財(cái)政支農(nóng)績(jī)效，繼而合理識(shí)別財(cái)政支農(nóng)方向，事關(guān)農(nóng)業(yè)支持事業(yè)的健康有序開展。

一、文獻(xiàn)回顧

公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)是理論界長(zhǎng)期討論的焦點(diǎn)。就財(cái)政支農(nóng)效率評(píng)價(jià)而言，是指基于一定的評(píng)價(jià)原則和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，科學(xué)衡量財(cái)政支農(nóng)效果，其關(guān)鍵在于確定系統(tǒng)而有效的評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系。針對(duì)中國(guó)財(cái)政支農(nóng)績(jī)效，眾多學(xué)者開展了大量積極而富有成效的探索，研究方法主要有兩種：一是指標(biāo)法，即運(yùn)用各種量化指標(biāo)來(lái)衡量財(cái)政支農(nóng)效率。叢樹海等（2005）指出公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的初始指標(biāo)包括投入類、產(chǎn)出類、過(guò)程類和效果類，終極指標(biāo)包括效率類和效益類[ 1 ]；王建兵（2001）認(rèn)為財(cái)政支農(nóng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)涵蓋發(fā)展類、保障類和輔助類指標(biāo)[ 2 ]；韓東林等（2013）則提出從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三方面來(lái)構(gòu)建財(cái)政農(nóng)業(yè)投資績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[ 3 ]。二是非參數(shù)法，即運(yùn)用DEA等方法來(lái)測(cè)算財(cái)政支農(nóng)績(jī)效。崔元鋒等（2006）選取1995—2006年中國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金數(shù)據(jù)，運(yùn)用DEA模型測(cè)算出中國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金效率較低且呈逐年下降趨勢(shì)，主因在于財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不合理[ 4 ]；林森等（2011）基于超效率DEA模型，精確量化了中國(guó)財(cái)政支農(nóng)對(duì)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用及規(guī)模[ 5 ]；厲偉等（2014）則指出外部環(huán)境中的農(nóng)村勞動(dòng)力文化素質(zhì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是中國(guó)財(cái)政支農(nóng)效率的重要影響因素[ 6 ]。

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)為財(cái)政支農(nóng)績(jī)效研究提供了可借鑒視角，但實(shí)證分析方法的應(yīng)用仍有局限性，且不多見關(guān)于省際間分化與區(qū)域間差異的深入研究。據(jù)此，本文將運(yùn)用多階段DEA模型實(shí)證分析中國(guó)省際財(cái)政支農(nóng)績(jī)效，并結(jié)合財(cái)政支農(nóng)績(jī)效的區(qū)際差異分析其影響因素，為科學(xué)制定財(cái)政支農(nóng)政策提供決策參考。

二、模型構(gòu)建

（一）模型介紹

DEA法，又稱CCR模型，用來(lái)衡量規(guī)模報(bào)酬不變條件下的投入產(chǎn)出效率。它假定規(guī)模報(bào)酬不變，運(yùn)用數(shù)學(xué)規(guī)劃原理，根據(jù)多組投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)求得總效率，總效率值又可分解為配置效率和技術(shù)效率，即總效率=配置效率×技術(shù)效率。而基于規(guī)模報(bào)酬可變的BCC模型，進(jìn)一步將CCR模型中的技術(shù)效率分解為純技術(shù)效率和規(guī)模效率，即技術(shù)效率=純技術(shù)效率×規(guī)模效率。據(jù)此，BCC模型可以更加深入精準(zhǔn)地分析、考察對(duì)象低效率的原因：科技水平低下或尚未處于最佳規(guī)模。BCC模型又可分為投入導(dǎo)向型和產(chǎn)出導(dǎo)向型。本文意在通過(guò)優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金投入規(guī)模來(lái)提高財(cái)政支農(nóng)效率，更適合采用投入導(dǎo)向型BCC模型。這是一種在農(nóng)業(yè)產(chǎn)出一定條件下考察財(cái)政支農(nóng)資金投入績(jī)效的分析方法，核心思想在于將產(chǎn)出端固定，考察投入端的資金量變化對(duì)整體績(jī)效變化的影響及變動(dòng)趨勢(shì)，從而便于橫縱向比較，及時(shí)透視財(cái)政支農(nóng)弊端。

假定考察對(duì)象中有N個(gè)決策單元（DMU），每個(gè)決策單元都有M種投入和S種產(chǎn)出，向量xi、yi分別表示第i個(gè)決策單元的投入和產(chǎn)出，X向量為M×N矩陣，Y向量為N×S矩陣，則第i個(gè)決策單元的效率可由以下線性規(guī)劃方程表示：

式（1）中，？茲為目標(biāo)向量，在滿足約束方程條件下解出？茲值即得到第i個(gè)決策單元的效率值；λ為常向量。根據(jù)定義，0≤？茲≤1，？茲值越大表明該決策單元效率越高。當(dāng)？茲=1時(shí)，表明該決策單元位于生產(chǎn)前沿曲線上，這時(shí)可稱其技術(shù)完全有效；當(dāng)？茲=0時(shí)，表明該決策單元技術(shù)完全無(wú)效。越趨近于1，表明該決策單元越接近生產(chǎn)前沿曲線，效率越高；越接近于0，表明該決策單元效率越低。根據(jù)BBC模型技術(shù)效率的定義有：

TECRS=TEVRS×SE （2）

式（2）中，TECRS（Technical Efficient）表示技術(shù)效率，衡量在規(guī)模報(bào)酬不變條件下樣本點(diǎn)與生產(chǎn)前沿曲線上最優(yōu)點(diǎn)之間距離程度，距離越近，表示技術(shù)效率越高，反之表示技術(shù)效率越低；TEVRS表示純技術(shù)效率，衡量在規(guī)模報(bào)酬可變條件下樣本點(diǎn)與更加嚴(yán)格定義和刻畫的生產(chǎn)前沿曲線上最優(yōu)點(diǎn)之間的相對(duì)距離程度；SE（Scale Efficient）表示規(guī)模效率，衡量樣本點(diǎn)由于投入規(guī)模變化帶來(lái)的產(chǎn)出規(guī)模變化，或由于產(chǎn)出規(guī)模變化帶來(lái)的投入規(guī)模變化。式（2）中三者之間關(guān)系如圖1所示。

圖1中，橫軸表示總投入，縱軸表示總產(chǎn)出，CRS為規(guī)模報(bào)酬不變條件下的生產(chǎn)前沿曲線，VRS為規(guī)模報(bào)酬可變條件下的生產(chǎn)前沿曲線。由于條件更嚴(yán)苛，VRS曲線比CRS曲線更緊湊。A點(diǎn)為CRS與VRS的交點(diǎn)，C點(diǎn)為生產(chǎn)前沿曲線內(nèi)任意一個(gè)樣本點(diǎn)。根據(jù)技術(shù)效率的定義有，TECRS=CB'/DB'，TEVRS=CB'/BB'；規(guī)模報(bào)酬為SE=TECRS/TEVRS=（CB'/DB'）/（CB'/BB'）=BB'/DB'，表示在投入要素不斷擴(kuò)大過(guò)程中（即A'點(diǎn)逐漸向B'點(diǎn)移動(dòng)），由于規(guī)模報(bào)酬變化導(dǎo)致與最優(yōu)生產(chǎn)前沿相比，產(chǎn)出水平存在一部分效率損失（即線段DB）。同理，也可以從C點(diǎn)作一條垂直于Y軸的線段，則VRS與CRS之間線段表示同等產(chǎn)出條件下由于規(guī)模報(bào)酬變化導(dǎo)致的效率損失，即存在要素過(guò)度投入。進(jìn)一步分析可知，基于投入角度和產(chǎn)出角度的規(guī)模效率不等，規(guī)模效率衡量VRS曲線上的點(diǎn)與CRS曲線上的點(diǎn)的相對(duì)距離程度，規(guī)模效率BB'/DB'小于等于1，且等于1時(shí)意味著不存在規(guī)模效率損失。

（二）實(shí)證分析

1.中國(guó)財(cái)政支農(nóng)效率的省際分析

本文選取全國(guó)及各省市（共32個(gè)考察對(duì)象）2007—2012年農(nóng)林水事務(wù)的截面數(shù)據(jù)作為投入端的財(cái)政支農(nóng)投入數(shù)據(jù)。同時(shí)，選取全國(guó)及各省市（共32個(gè)考察對(duì)象）2007—2012年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的截面數(shù)據(jù)作為產(chǎn)出端的財(cái)政支農(nóng)產(chǎn)出數(shù)據(jù)，統(tǒng)一折算為2007年價(jià)，單位為億元，所有數(shù)據(jù)均來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》。需要說(shuō)明的是，自2007年起，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)支出報(bào)表制度調(diào)整，為保持統(tǒng)計(jì)口徑一致性，自2007年起選取數(shù)據(jù)并更新至2012年。根據(jù)式（2）的定義，以全國(guó)及各省市農(nóng)林水事務(wù)作為投入指標(biāo)，以全國(guó)及各省市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值作為產(chǎn)出指標(biāo)，用DEA P2.1軟件測(cè)算全國(guó)及各省市財(cái)政支農(nóng)的技術(shù)效率（如表1）。

總體看，全國(guó)及各省市的平均技術(shù)效率值為0.317，處于非常低的水平；純技術(shù)效率平均值為0.517，相對(duì)較低；規(guī)模效率平均值為0.726，雖高于純技術(shù)效率平均值，但仍極為有限。純技術(shù)效率低和規(guī)模效率不高共同導(dǎo)致了平均技術(shù)效率異常低下。然而，改進(jìn)純技術(shù)效率的需求相對(duì)更為急迫，因?yàn)榧兗夹g(shù)效率低對(duì)技術(shù)效率的拉低效應(yīng)更為明顯，提升純技術(shù)效率所帶來(lái)的技術(shù)效率提升收益更為顯著。

技術(shù)效率上，只有湖南達(dá)到1，實(shí)現(xiàn)技術(shù)有效，處于效率邊界線上；廣東略高，其他省份技術(shù)效率均異常低，很多省份技術(shù)效率值不足0.2。純技術(shù)效率上，全國(guó)、北京、山西、內(nèi)蒙古、安徽、湖南六個(gè)考察對(duì)象達(dá)到1，實(shí)現(xiàn)純技術(shù)有效，部分省份純技術(shù)效率值不足0.2，同樣呈現(xiàn)地區(qū)間差異大的特征。規(guī)模效率上，只有湖南達(dá)到1，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效率有效，也有較多省份規(guī)模效率值接近1，規(guī)模效率地區(qū)間差異較小。

2.中國(guó)財(cái)政支農(nóng)效率的區(qū)域分析

將全國(guó)分為東部、中部、西部三個(gè)區(qū)域進(jìn)行分析（如表2），技術(shù)效率呈現(xiàn)東部高、中部次之、西部最低的格局。同時(shí)也應(yīng)看到，即便最高的東部地區(qū)，技術(shù)效率值也不超過(guò)0.4，表明全國(guó)財(cái)政支農(nóng)效率低下。純技術(shù)效率同樣呈現(xiàn)由東部向中部、西部依次遞減格局，表明純技術(shù)效率可能受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支規(guī)模等因素影響。然而，規(guī)模效率卻是中部最高，西部次之，東部反而最低。原因可能是財(cái)政支農(nóng)規(guī)模報(bào)酬變化，一國(guó)或地區(qū)的最優(yōu)財(cái)政支農(nóng)規(guī)模相對(duì)固定，超過(guò)最優(yōu)規(guī)模會(huì)導(dǎo)致規(guī)模報(bào)酬遞減，低于最優(yōu)規(guī)模則會(huì)導(dǎo)致規(guī)模報(bào)酬遞增。東部很多省份呈現(xiàn)規(guī)模報(bào)酬遞減狀態(tài)，表明在現(xiàn)有技術(shù)條件下，其財(cái)政支農(nóng)規(guī)模超出最優(yōu)規(guī)模，即投入過(guò)剩；中部多數(shù)省份呈現(xiàn)規(guī)模報(bào)酬遞增狀態(tài)，表明在現(xiàn)有技術(shù)條件下，其財(cái)政支農(nóng)規(guī)模低于最優(yōu)規(guī)模，即投入不足，加大投入可獲得超成本回報(bào)。

三、研究結(jié)論及政策建議

（一）研究結(jié)論

根據(jù)實(shí)證分析結(jié)果可知：一是財(cái)政支農(nóng)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展有重大促進(jìn)作用，但中國(guó)平均技術(shù)效率較低，僅個(gè)別省份達(dá)到技術(shù)有效，部分省份技術(shù)效率異常低下。二是各省份純技術(shù)效率均值雖高于平均技術(shù)效率值，但總水平仍然較低，表明農(nóng)業(yè)技術(shù)較為落后、農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用推廣不到位等問(wèn)題。據(jù)此，改善財(cái)政支農(nóng)績(jī)效的主要著眼點(diǎn)應(yīng)瞄準(zhǔn)提升純技術(shù)效率。三是各省份規(guī)模效率值遠(yuǎn)高于平均技術(shù)效率值和純技術(shù)效率值，表明各省份財(cái)政支農(nóng)投入規(guī)?？?jī)效較高。然而，多數(shù)省份存在財(cái)政支農(nóng)規(guī)模報(bào)酬遞減狀況，也表明各省份忽略了財(cái)政支農(nóng)最優(yōu)規(guī)模問(wèn)題，沒(méi)有根據(jù)屬地情況而合理度量財(cái)政支農(nóng)規(guī)模，導(dǎo)致投入規(guī)模過(guò)大產(chǎn)生規(guī)模收益遞減以及對(duì)私人投資形成“擠出效應(yīng)”。四是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支規(guī)模等因素影響，財(cái)政支農(nóng)績(jī)效呈自東部向西部地區(qū)依次遞減格局。

（二）政策建議

1.完善農(nóng)業(yè)科技財(cái)政專項(xiàng)資金使用機(jī)制，提升農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力

根據(jù)科技部數(shù)據(jù)，2013年中國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到55.2%[ 7 ]。技術(shù)進(jìn)步已經(jīng)成為中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率增長(zhǎng)的主要源泉。然而，效果斐然的同時(shí)亦伴隨著效率難如人意，昭示了中國(guó)農(nóng)業(yè)科技屬粗放式投入模式，且投入越大，效率損失的風(fēng)險(xiǎn)也越大，伴隨的成本也越高。究其根源，在于分稅制改革后，隨著“兩個(gè)比重”提高，財(cái)政支農(nóng)資金開始突破行政科層制而以“專項(xiàng)”和“項(xiàng)目”的方式向下分配。然而，由于法律依據(jù)不足、監(jiān)督體系不完備、信息化手段落后等原因，財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金實(shí)際監(jiān)管存在嚴(yán)重漏洞。就農(nóng)業(yè)科技財(cái)政投入而言，以農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)和新產(chǎn)品的各類實(shí)驗(yàn)研發(fā)，先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的引進(jìn)和創(chuàng)新，農(nóng)民實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)信息服務(wù)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)，農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境監(jiān)測(cè)等為主要載體的農(nóng)業(yè)科技推廣與服務(wù)專項(xiàng)資金在投放過(guò)程中不同程度存在重復(fù)投放、虛假投放、過(guò)度投放等問(wèn)題，資金使用效率低下。據(jù)此，有必要立足于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移背景下農(nóng)業(yè)資源配置格局改變的事實(shí)，堅(jiān)持科技在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的引領(lǐng)作用，持續(xù)追蹤國(guó)際農(nóng)業(yè)科研前沿，將科技投入重點(diǎn)領(lǐng)域鎖定為勞動(dòng)與土地“雙節(jié)約”型技術(shù)的成果轉(zhuǎn)化與示范推廣，重視農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣服務(wù)人才培養(yǎng)，在資金監(jiān)管上充分發(fā)揮財(cái)政部駐各省專員辦在事前、事中、事后環(huán)節(jié)的督導(dǎo)作用。

2.厘清財(cái)政支農(nóng)最優(yōu)規(guī)模，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效率

財(cái)政支農(nóng)規(guī)模并非越大越好，而是把握合理的“度”。一方面，受限于規(guī)模報(bào)酬遞減規(guī)律與公共投入“擠出效應(yīng)”的影響，亟待界定支農(nóng)領(lǐng)域中政府與市場(chǎng)的邊界，以投入—產(chǎn)出率為評(píng)價(jià)原則來(lái)精確測(cè)算財(cái)政支農(nóng)最優(yōu)規(guī)模，降低財(cái)政支農(nóng)規(guī)模偏離度；另一方面，在綜合國(guó)力依然有限與財(cái)政實(shí)力相對(duì)不足的條件下，支農(nóng)資源應(yīng)更加合理配置以提高效率。據(jù)此，一是強(qiáng)調(diào)因地制宜。各省份要結(jié)合屬地農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律與特點(diǎn)，動(dòng)態(tài)考慮支農(nóng)項(xiàng)目對(duì)本地發(fā)展的必要性、可行性、緊迫性，統(tǒng)籌財(cái)政支農(nóng)事宜。對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較高的地區(qū)，財(cái)政投入要側(cè)重于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)領(lǐng)域，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)與土地整治工程，同時(shí)致力于土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村金融體系構(gòu)建，提高支農(nóng)的廣度與深度。對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)居于主導(dǎo)的地區(qū)，應(yīng)專注于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)體系健全等，夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。二是強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)的“雙調(diào)節(jié)”。注意發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，避免擠占私人投入，使市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)節(jié)兩種手段相得益彰、互為補(bǔ)充，不斷向財(cái)政支農(nóng)最優(yōu)規(guī)模邊界靠近，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加值最大化為目的，提升財(cái)政支農(nóng)規(guī)模效率。

3.健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化區(qū)域間財(cái)政支農(nóng)資源配置

立足國(guó)情，區(qū)域間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、財(cái)政能力有別，不可避免地在中央財(cái)政資金依賴度、地方財(cái)政資金配套度、基層財(cái)政補(bǔ)充性支農(nóng)投入上存在差距，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)水平非一致，造成總量有限的財(cái)政支農(nóng)資金同時(shí)存在分配失衡的問(wèn)題。據(jù)此，有必要本著兼顧公平與效率，保證區(qū)域間財(cái)政支農(nóng)能力均衡的原則，健全中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。具體而言，減少以資金配套為門檻、有利于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，加大有利于強(qiáng)化基層政府支農(nóng)自主權(quán)、側(cè)重欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí)，科學(xué)設(shè)計(jì)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等支農(nóng)政策，要明確市（縣）級(jí)不再承擔(dān)配套資金[ 8 ]。

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