我國綠卡制度改革試運下的社會融入制度探索性研究報告

姬青青

(中國刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽　110035)

我國綠卡制度改革試運下的社會融入制度探索性研究報告

姬青青

(中國刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽110035)

摘要：針對我國目前“綠卡”制度改革及相關(guān)理論研究稀缺的現(xiàn)狀，本項目立足于公安實踐，從“綠卡”制度改革中的社會融入制度入手，通過借鑒英美加澳等國的先進經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，通過外國文獻研究法、國際比較研究法、實證研究法等方法，嘗試探討具有中國特色的綠卡制度下的社會融入制度，為我國人才引進戰(zhàn)略服務(wù)。

關(guān)鍵詞：綠卡；公安實踐；外國人；社會融入；入籍測試

綠卡是一種頒發(fā)給外國公民的永久居住許可證。持有綠卡意味著持卡人擁有在簽發(fā)國的永久居留權(quán)，同時，持有綠卡可以在一定時間內(nèi)免去入境簽證。中國“綠卡”的歷史只有短短的10余年。從“40里圈”到中國“綠卡”，中國“綠卡”之路艱難的前行著，由于歷史和國情的原因，在相當(dāng)長的一段時間里，除了“國際友人”和僑民，中國并不歡迎外國人長期居留在中國。這使得即使在世界全球化的今天中國“綠卡”的發(fā)放量與世界其他發(fā)達國家相比是少之又少。

一、我國綠卡制度改革的必要性

近年來，隨著世界經(jīng)濟全球化的全面覆蓋，中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和對外交往的不斷擴大，入出中國國邊境的人員也呈現(xiàn)大幅增長態(tài)勢，綠卡制度的完善和發(fā)展迫在眉睫，但現(xiàn)實情況卻令人擔(dān)憂。中國“綠卡”年均發(fā)放量才200多張，美國是100萬張，中國被戲稱為世界上最難拿到“綠卡”的國家。聯(lián)合國估計，2013年居住在中國境內(nèi)的外籍人員84.85萬人，占中國人口的0.06%，遠低于發(fā)達國家和地區(qū)10.8%的平均水平，低于3.2%的世界平均水平。我國國際化人才占常住人口比例只有0.06%，而世界平均水平為3.3%，發(fā)達國家的比例達到10%。可見中國人口國際化提升空間很大，到2020年可望扭轉(zhuǎn)中國移民凈赤字的格局，但在短期內(nèi)達到最不發(fā)達國家平均水平也是不可能的。

面對洶涌而來的外國移民，一方面中國渴望外國投資者、高科技人才“加盟中國”助力發(fā)展，另一方面又對綠卡門檻咬緊不放，在外國人的出入境、在華管理上處于不斷修正法規(guī)的摸索階段。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，中國綠卡制度、移民政策改革已經(jīng)提上日程。兩會中也提出海外人才在推進中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展方向具有不可替代的作用，建議推進綠卡制度改革。國家主席習(xí)近平在上海召開的外國專家座談會強調(diào)外國專家主管部門要繼續(xù)完善外國人才引進體制機制，切實保護知識產(chǎn)權(quán)，保障外國人才合法權(quán)益。中國轉(zhuǎn)型要靠人才來支撐，過去是“投資驅(qū)動”，現(xiàn)在是“人才驅(qū)動”。國家“十三五”規(guī)劃提出要建立具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢，這有三方面的含義，第一，國際競爭首先是人才競爭；第二，人才流動是全球范圍的流動；第三，和各個國家、地區(qū)比較才能談優(yōu)勢，具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢必須放在全球范圍內(nèi)進行比較。所以，推進綠卡制度改革，為積極服務(wù)國家人才引進戰(zhàn)略，吸引國外人才特別是高層次創(chuàng)新人才來華工作開辟綠色通道，是2015年公安工作重點推進的“八項改革”之一。

二、我國綠卡制度改革試運下的社會融入制度研究的必要性

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，積極融入經(jīng)濟全球化的大熔爐里已經(jīng)成為一種趨勢。為此我國在2008年就通過了“千人計劃”，為了吸引海外高層次人才。面對這種態(tài)勢，現(xiàn)階段國內(nèi)大力提倡進行綠卡制度改革。借鑒綠卡制度相對比較完善的英美等國的經(jīng)驗，社會融入制度成為綠卡制度的一項重要內(nèi)容。

永久居留外國人進行社會融入不僅僅要從物質(zhì)層面給予保障，更多地是指精神層級的融合和接納。一是為了加強申請綠卡成功的擁有著對我國風(fēng)俗與語言文化的了解，使他們能更好地融入到我國社會；二是在與其良好交流的基礎(chǔ)上，從他們身上吸收先進的理念和技術(shù)，更好地互動學(xué)習(xí)他們國家的文化并向其傳播中華文化，營造一個和諧交融的涉外環(huán)境，展現(xiàn)中國海納百川的大國形象。以可借鑒理論作為指導(dǎo)找到解決實際問題的辦法與措施，我國綠卡制度改革試運下的社會融入制度研究勢在必行。

三、我國永久居留外國人的基本情況

改革開放以來，中國經(jīng)濟快速發(fā)展，對外交往不斷擴大，入出境人員也隨之增多。作為東南沿海重要省份，廣東省外國人員相對較多，社會融入政策和社會融入評價體系也相對比較完善。以廣州市為例，2004年以來，截至2014年2月25日，廣州共為352名外國人辦理了綠卡。按照申請類別分類:夫妻團聚類194名，占42.8%;親子團聚類110名，占24.3%;任職人員及家屬57名，占12.6%;特殊人員及家屬74名,占16.3%;親屬投靠類15名,占3.3%;投資人員及家屬3名，占0.7%。分析如下：一是以外籍華人和依親類申請為主。華人華僑一直是中國出入境活動的重要群體，這部分人員是申請“中國綠卡”的主力，占77.5%。依親類外籍人員占“綠卡”總?cè)藬?shù)的75.8%，成為今后開展社會融入的重點關(guān)注人群。二是全球化背景下中外婚姻不斷發(fā)展，夫妻團聚類占比較大，以夫妻團聚類為條件申請“綠卡”比例持續(xù)上升，占42.8%，其中非外籍華人夫妻團聚占22.3%。三是我國綠卡持有者的構(gòu)成比例符合世界各國的移民規(guī)律。國際通行做法，在綠卡簽發(fā)對象中，往往團聚類占比最大，高層次人才、投資者作為各國爭取的人才資源，在綠卡群體中比例較低。美國每年移民優(yōu)先類配額為64.5萬,其中給予擁有高等學(xué)位或有杰出能力者E2和投資移民E5分別配額 4萬和1萬人，僅占其綠卡持有者的10-15%。我國建立綠卡制度以來，投資類、特殊人員等高層次人才申請“綠卡”比例占“綠卡”申請總量的16%。

以上是以廣東省為例相關(guān)在華永久居留外國人的基本情況，在上海、北京這些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的外國人永久居留也大致符合上述規(guī)律。我國綠卡制度主要是為了改革開放，吸引國外高層次人才、資金、先進的技術(shù)所制定的。所以，在北上廣這些地方公安機關(guān)受理的會有一定的數(shù)量，國內(nèi)其他省市、自治區(qū)公安機關(guān)受理的數(shù)量相對較少。

四、綠卡制度改革背景下社會融入管理服務(wù)的現(xiàn)狀和工作建議

(一)社會融入理念尚未普及。

中國“綠卡”，由于覆蓋率極低，社會上也不太認(rèn)知，再加上國人根深蒂固的封建思想，我國政府也沒有對公眾作出讓永久居留外國人融入中國社會的宣傳導(dǎo)向，中國一直以來對申請來華永久居留的外國人持審慎態(tài)度。

工作建議：因此，要推行永久居留外國人的社會融入服務(wù)，理念要先行。政府要起到帶頭作用，首先做好外國人社會融入的心理準(zhǔn)備，同時積極宣傳倡導(dǎo)外國人進行社會融入，社會上要推廣一些活動以提高公眾的外國人社會融入概念。

(二)社會融入相關(guān)法律法規(guī)不健全。

目前在我國研究領(lǐng)域范圍內(nèi)綠卡制度改革仍是存在很多缺陷，而對社會融入度的探索性研究更是一片空白。社會融入作為一項系統(tǒng)工程，必須首先制定一套完備的法律，才能使在實際操作過程中有法可依。但實際情況是，許多相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章并沒有把永久居留外國人與一般的外國人區(qū)分開來，造成給予這一群體的權(quán)利義務(wù)與我國國民差異大，一些部門規(guī)章作了原則規(guī)定，但并未細化配套措施，造成政策難以落地。

工作建議：我們要在綠卡制度設(shè)計和完善過程中要健全法律法規(guī)，要求各職能部門通過修訂法規(guī)的方式及時明確永久居留外國人的資格待遇。同時還要將外國人與中國國民權(quán)利和責(zé)任上的內(nèi)容作詳細規(guī)定。建議除涉及政治權(quán)利以及一些法律權(quán)利之外對于永久居留外國人應(yīng)給予國民待遇。全國人大立法規(guī)定后，再有各職能部門以及各級政府及時加以明確，以便在立法層面和執(zhí)法層面解決永久居留外國人在社會融入時遇到的身份尷尬和技術(shù)門檻問。同時應(yīng)建立各政府和職能部門考核評價體系，以督促相關(guān)工作的開展和進行。

(三)社會融入機制體制尚未建立。

我國綠卡制度建立至今二十余年，但是各種配套機制體制并不完善，社會融入制度研究領(lǐng)域更是一片空白，我國亟需建立一整套完備的機制以推進永久居留外國人的社會融入進度。

工作建議：建立融入服務(wù)的大外管平臺，由政府主導(dǎo)社會參與。一是各省級政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定和具體實際確定永久居留外國人社會融入配額。根據(jù)我國國內(nèi)人才市場的需求以及申請永久居留人員的具體類別加以不同對待，確定分配名額。二是社會積極參與，以主人翁的姿態(tài)去歡迎外國客人。在政府積極倡導(dǎo)的前提下，社會各組織團體可以創(chuàng)建各種類型的活動以增加永居外國人的歸屬感。具體而言，在外國人居住的社區(qū)可由居委會帶動社區(qū)鄰里之間交流溝通，在此過程中交接彼此的歷史文化，相互學(xué)習(xí)。在留學(xué)生所在的學(xué)校，由學(xué)校建立中西方文化交流園等等。

(四)社會融入評價體系尚未建立。

社會融入問題需要雙方的共同努力，即作為融入方的永久居留外國人與作為接收方的中國。永久居留外國人來華后由于工作、生活需要，此群體融入意愿強烈，希望能更早地融入當(dāng)?shù)厣鐣?。而作為接納方的政府部門、社會各界甚至是永久居留外國人所在的社區(qū)、居民，也希望這一群體作為外來人口，能更好地遵章守法、入鄉(xiāng)隨俗，減少中外文化沖突、鄰里之間矛盾，營造一個和諧的涉外氛圍。此外，在外國人申請綠卡時也應(yīng)該進行入籍測試考評。

工作建議：在推行外國人社會融入前，要訂立一套外國人社會融入標(biāo)準(zhǔn)和評估體系。融入標(biāo)準(zhǔn)必須涵蓋文化標(biāo)準(zhǔn)、語言標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)等基本項。根據(jù)對英美加澳四國的入籍測試試題的研究結(jié)合我國國情確定入籍測試的人群和試題內(nèi)容，應(yīng)從以下方面入手。1.著重測試漢語理解力和政府歷史知識。目前我國主管移民事務(wù)的有關(guān)單位正在進行一項全面修改公民考試方式的計劃 , 未來考試內(nèi)容將更著重在測試新移民的漢語理解能力以及對政府和歷史的了解。2.考試標(biāo)準(zhǔn)化。希望能夠設(shè)計一套更有意義,更可靠和公平,以確保申請者具備成為公民的所需能力。3.強化應(yīng)用表達能力測驗。新的漢語測驗將測試申請者是否能夠使用漢語進行日常生活交流溝通、閱讀簡單的文章,以及形容一些人事物,或者填寫駕照申請表等等。其中歷史文化、公民的政治權(quán)利和責(zé)任、政府的組織形式和法律要求則相對較高，而宗教信仰和語言類則占比較少。此外，無論在任何國家居住，都應(yīng)該遵守住在國的法律，這既是對住在國的尊重，也是對自身的權(quán)益保障。

通過對英國入籍考試試題進行研究分析，重點仍是有關(guān)歷史文化、政府、政治權(quán)利與責(zé)任、法律。加拿大、澳大利亞等移民國家的入籍測試試題則存在著同樣的規(guī)律。這對我國進行入籍測試提供了參考性意見。因此，建議由公安部聯(lián)合教育部，邀請國內(nèi)外本領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者共同商榷，編撰出一套專門用于入籍考試的教材，再由公安部統(tǒng)一組織考試，規(guī)定考試的形式、題型、內(nèi)容、時間。香港澳門作為特別行政區(qū)，可根據(jù)具體情況各自出一套題。此外，要注意避免將入籍考試變?yōu)槟撤N程度的政治考試，以弘揚中國歷史文化為主，同時要尊重他國文化傳統(tǒng)。

2016年3月13日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議第三次全體會議期間，國僑辦主任裘援平在接受采訪時表示，為擴大對外開放，引進更多人才助力創(chuàng)新發(fā)展，中共中央辦公廳出臺了《關(guān)于加強外國人永久居留服務(wù)管理的意見》，其中回應(yīng)了外籍華人朋友的訴求，擴大了家庭團聚類的長期和永久居留范圍，并為長期在華工作、投資且有突出貢獻的高層次外籍人才提供申請長期和永久居留便利條件。北京、上海等地也已經(jīng)著手制定并實施出入境新政，以響應(yīng)國家號召。我國已充分的意識到，當(dāng)前中國已進入全面建成小康社會決勝階段，隨著國家綜合實力和國際人才競爭加劇，迫切需要以更加積極主動、開放自信的態(tài)度，創(chuàng)造更為優(yōu)良的開放環(huán)境。外國人永久居留制度作為吸引外國人來華創(chuàng)業(yè)投資、工作生活的重要途徑，不可只是一紙空文。進一步加強和改進外國人永久居留服務(wù)管理工作，促進外國人積極主動進行社會融入，對于新形勢下落實人才強國戰(zhàn)略、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會、增強國家綜合國力具有十分重要的意義。

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中圖分類號:D998.8

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X(2016)06-0065-03

作者簡介：姬青青(1995.6-)，女，遼寧省沈陽市，中國刑事警察學(xué)院涉外警務(wù)專業(yè)本科生。