人民代表大會在行政立法監(jiān)督中的作用及不足

冷?！⊥跣臐崱敲黠w

(云南大學(xué)，云南 昆明　650504)

人民代表大會在行政立法監(jiān)督中的作用及不足

冷模王心潔吳明飛

(云南大學(xué)，云南 昆明650504)

摘要：人民代表大會制度是我國的根本政治制度，我國《憲法》規(guī)定，人民代表大會在我國政治體系中處于絕對核心地位，所有國家機關(guān)均由人民代表大會產(chǎn)生，并受它監(jiān)督。人民代表大會承擔(dān)著國家意志的表達功能，也充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的原則，是保障公民自由權(quán)利的基石。

關(guān)鍵詞：人民代表大會；行政立法；立法監(jiān)督

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。根據(jù)四中全會精神，2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過《全國人民代表大會關(guān)于修改《中華人民共和國立法法》的決定》，對《立法法》進行了修改，進一步擴大了地方性法規(guī)的制定主體，目前，中國設(shè)區(qū)的市有284個，按照現(xiàn)行立法法規(guī)定，享有地方立法權(quán)的有49個，尚沒有地方立法權(quán)的235個。此次立法法修改之后，意味著具有地方立法權(quán)的主體范圍實現(xiàn)擴圍。

在這樣的背景下，如何對地方立法權(quán)限進行科學(xué)的限定，保證良法的制定和防止公權(quán)力侵害公民權(quán)利，直接影響到了我國依法治國方略的落實。因此，切實發(fā)揮出人大在行政立法過程中的監(jiān)督作用將顯得至關(guān)重要。

一、人大及其常委會在行政立法中的作用

對法律法規(guī)進行備案審查，是維護憲法尊嚴(yán)、保證國家法制統(tǒng)一的重要制度。自2015年新《立法法》實施以來，全國人大及其常委會也在不斷健全規(guī)范性文件備案審查制度。至今，我國各類法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件都已納入備案審查范圍；經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)有違反憲法法律的，依法依規(guī)予以撤銷和糾正，實行“有件必備、有備必審、有錯必究”。

憲法規(guī)定，全國人民代表大會是我國最高權(quán)力機關(guān)，它有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，在整個行政立法過程中，全國人大也有權(quán)監(jiān)督其立法過程。這樣的監(jiān)督分為事前監(jiān)督與事后監(jiān)督。事前監(jiān)督是指對行政立法主體的資格、立法內(nèi)容的合法性、程序正當(dāng)性進行監(jiān)督，事后監(jiān)督是指對已經(jīng)生效的行政法規(guī)在實行過程中，對其合憲性、合法性產(chǎn)生懷疑而進行審查補救的過程①?！读⒎ǚā芬?guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會享有行政法規(guī)的撤銷權(quán)，以及對行政規(guī)章的備案、審查權(quán)。監(jiān)督方式以備案制度為主，審查、撤銷等多種方式為輔。其中第八十九條也規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在自公布后三十天之內(nèi)向全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。但是，我們不難發(fā)現(xiàn)，實際中這樣的審查監(jiān)督的效用被大大降低了。

二、人民代表大會在行政立法監(jiān)督中的不足

(一)追責(zé)措施缺失，人大處于弱勢地位。

新修訂的《立法法》第五章第九十九條開始，對備案審查做出了規(guī)定：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照下列規(guī)定報有關(guān)機關(guān)備案。國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)如果認為事實存在，可以向制定機關(guān)提出書面審查意見、研究意見；也可以由法律委員會與有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)召開聯(lián)合審查會議，要求制定機關(guān)到會說明情況，再向制定機關(guān)提出書面審查意見。制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)的專門委員會或者常務(wù)委員會工作機構(gòu)反饋；制定機關(guān)不予修改的應(yīng)當(dāng)向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務(wù)委員會會議審議決定。

根據(jù)中國政法大學(xué)憲法研究所所長蔡定劍的統(tǒng)計，八屆全國人大對備案的法規(guī)審查了3100件，共發(fā)現(xiàn)了其中有90件存在著與上位法相抵觸的情況，并把這些情況反饋到了地方人大，然而在隨后的回饋階段卻只有8個地方人大提交了意見，其中只有一件按照要求進行了糾正②。由此可見，當(dāng)行政法規(guī)與憲法、法律相沖突時，人大對于相關(guān)部門并不具有強制力，沒有權(quán)力能夠?qū)ο嚓P(guān)負責(zé)人進行追責(zé)，缺少相關(guān)配套懲治機制，因此使得制定行政法規(guī)的違法成本幾乎為零，導(dǎo)致一定程度上行政立法權(quán)的濫用。

(二)審查主體任務(wù)繁重，效率不高。

當(dāng)下，行政法規(guī)審查工作交由全國人大常委會下設(shè)的法制工作委員會進行，具體工作是由隸屬于法制工作委員會的法規(guī)審查備案室來專門負責(zé)相關(guān)法規(guī)的審查，自2015年3月新《立法法》實施以來，到2015年底，全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室共收到來自公民、組織的審查建議200多件，相當(dāng)于過去10年審查建議總量的1/5。2015年，基本實現(xiàn)了全國人大常委會備案的行政法規(guī)、司法解釋，逐件進行主動審查。而對于地方性法規(guī)，由于數(shù)量太多，往往只采用了被動審查和重點審查相結(jié)合的方式進行。每年數(shù)量龐大的備案法規(guī)與法規(guī)備案室的人員設(shè)置相比極不對稱，客觀上也阻礙了主動審查的進程。

在十八屆四中全會授予更多地方政府行政立法權(quán)的大背景下，如何對行政立法權(quán)進行有效的限制與監(jiān)督也就變得愈發(fā)重要。依法治國的第一步在于立法，立法應(yīng)立良法，立法質(zhì)量的高低切實關(guān)乎人民群眾的利益，也是我國社會主義法治社會建設(shè)的關(guān)鍵一步。行政法律法規(guī)的數(shù)量之多，頒布之頻繁，與我們的日常生活息息相關(guān)，作為法定權(quán)力機關(guān)——人大及其常委會如何把關(guān)，如何切實履行自身法定權(quán)利。發(fā)揮積極發(fā)揮出其在行政立法中的監(jiān)督作用是我們必須面對的問題。

注釋：

① 馬凱.行政立法監(jiān)督制度研究[D].華中科技大學(xué)，2013

② 馬凱.行政立法監(jiān)督制度研究[D].華中科技大學(xué),2013

王心潔(1992.10-)，女，漢族，河南信陽人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理碩士研究生在讀，研究方向：行政管理。

吳明飛(1991.11-)，男，漢族，江蘇江陰人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院教育經(jīng)濟與管理碩士研究生在讀，研究方向：教育管理。

中圖分類號:C93

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X(2016)06-0115-01

作者簡介：冷模(1993.08-)，男，漢族，貴州六盤水人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院中外政治制度碩士研究生在讀，研究方向：人民代表大會制度。