黃禹俊彥， 尹 娟， 唐賽東

(玉溪師范學(xué)院資源環(huán)境學(xué)院，云南玉溪 653100)

城市化進(jìn)程中的耕地保護(hù)與可持續(xù)利用研究

——以云南省玉溪市為例

黃禹俊彥， 尹 娟*， 唐賽東

(玉溪師范學(xué)院資源環(huán)境學(xué)院，云南玉溪 653100)

摘要運(yùn)用文獻(xiàn)查閱法和參與式農(nóng)村評(píng)估方法(PRA)，通過查閱玉溪市耕地與非農(nóng)用地利用現(xiàn)狀及之間的相互轉(zhuǎn)換情況資料，以及實(shí)地調(diào)查所獲取的詳細(xì)耕地流轉(zhuǎn)情況，了解玉溪市耕地與非農(nóng)用地的利用現(xiàn)狀，耕地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的速度、規(guī)模及存在的問題。結(jié)果表明：人口城市化、經(jīng)濟(jì)城市化、土地城市化是導(dǎo)致玉溪市城市規(guī)模擴(kuò)展與耕地資源減少的主要驅(qū)動(dòng)力；玉溪市耕地資源大量流失，后備土地資源不足等問題突顯。提出了加強(qiáng)土地開發(fā)整理與復(fù)墾工作、嚴(yán)格執(zhí)行土地占補(bǔ)平衡的相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞玉溪市；城市化；耕地保護(hù)；對(duì)策

城市化進(jìn)程的高速發(fā)展下，如何切實(shí)保護(hù)耕地，尋找城市發(fā)展與耕地資源保護(hù)的契合點(diǎn)是我國(guó)走可持續(xù)發(fā)展道路以及實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)等要解決的關(guān)鍵性問題。近年來我國(guó)學(xué)者對(duì)城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)問題的研究較多，如路燕等[1]、周明芳等[2]分別研究了河南、河北地區(qū)耕地利用現(xiàn)狀、耕地利用存在問題及解決對(duì)策；秦文等[3]分析了成都市城市化進(jìn)程中的耕地保護(hù)問題；曹蕾等[4]、武慧等[5]分別分析了重慶市的耕地非農(nóng)化過程及耕地變化情況及其驅(qū)動(dòng)力。云南省耕地資源具有較大潛力，且云南省大部分地區(qū)已步入城市化發(fā)展的高速階段，亟需一些相關(guān)理論研究為其科學(xué)發(fā)展提供理論支持。筆者分析了云南省玉溪市城市化發(fā)展進(jìn)程下耕地資源利用情況，提出城市化進(jìn)程中耕地利用存在的問題及解決對(duì)策，為云南省健康城市化的發(fā)展提供理論依據(jù)及建議。

1研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)來源

1.1玉溪市概況玉溪市位于云南省中部，其地理坐標(biāo)為101°16′～103°09′E、23°19′～24°53′N。全市在行政區(qū)劃上轄2區(qū)(紅塔區(qū)、江川區(qū))7縣(澄江縣、通?？h、華寧縣、易門縣、峨山縣、新平縣、元江縣)。土地面積152.85萬hm2,人口215.99萬，其中，農(nóng)業(yè)人口133.43萬，非農(nóng)業(yè)人口82.56萬。玉溪市人口自然增長(zhǎng)率為5.56‰，城鎮(zhèn)化水平達(dá)45.4%，全社會(huì)從業(yè)人數(shù)158.56萬。2014年玉溪市生產(chǎn)總值為1 184.73億元，其中，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值121.37億元，占10.2%；第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值686.05億元，占57.9%；第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值377.30億元，占31.9%。全市人均GDP達(dá)到50 500元，人均儲(chǔ)蓄26 328元。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值210.33億元，糧食總產(chǎn)量61 419萬kg。500萬元以上固定資產(chǎn)投資511.9億元，財(cái)政總收入464.37億元。居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)102.1%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格指數(shù)100.9%。

滇中城市經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展由昆明、玉溪、曲靖、楚雄4州市及紅河州北部拓展區(qū)組成。要求到2016年城鎮(zhèn)化率力爭(zhēng)達(dá)到59%，到2020年力爭(zhēng)達(dá)到66%，實(shí)現(xiàn)滇中城市經(jīng)濟(jì)圈在全省率先與全國(guó)同步全面建成小康社會(huì)[6]。滇中城市經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)加速了玉溪市城市化發(fā)展的速度及基礎(chǔ)設(shè)施用地、道路用地、建設(shè)用地、通信水利設(shè)施用地等土地的需求，城市化發(fā)展與保護(hù)耕地資源矛盾愈加激烈，加之快速的城市化進(jìn)程往往容易產(chǎn)生問題并忽略問題的存在，占用耕地、破壞耕地資源必不可少，在這樣的背景下，保護(hù)耕地資源迫在眉睫。

1.2數(shù)據(jù)來源數(shù)據(jù)來源于2009～2014年《玉溪統(tǒng)計(jì)年鑒》、2009～2014年玉溪市國(guó)土資源公報(bào)數(shù)據(jù)以及項(xiàng)目小組在2015年對(duì)玉溪市進(jìn)行的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)。

2玉溪市耕地利用現(xiàn)狀分析

2.1玉溪市土地利用現(xiàn)狀玉溪市土地總面積152.85萬hm2，其中農(nóng)用地面積132.47萬hm2，建設(shè)用地面積11.62萬hm2，未利用地面積8.76萬hm2，分別占土地總面積的86.67%、7.60%和5.73%，土地利用率為94.27%。農(nóng)用地中，耕地面積25.33萬hm2，土地墾殖率為16.57%，園地面積2.72萬hm2，林地面積92.93萬hm2，草地面積11.00萬hm2，其他農(nóng)用地面積0.49萬m2。建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)村及工礦用地面積4.41萬 hm2，交通運(yùn)輸用地面積2.00萬hm2，交通密度為1.31%，水域及水利設(shè)施用地5.20萬hm2。

2.2玉溪市耕地利用變化情況由圖1可以看出， 2009～2014年玉溪市耕地面積總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，玉溪市2009年全區(qū)耕地面積25.39萬hm2，到2014年全區(qū)耕地面積25.33 萬hm2， 5年共減少耕地面積0.06萬hm2，年均耕地變化率為-0.047%。

圖1　2009～2014年玉溪市耕地面積變化情況Fig. 1　Changes of cultivated land area in Yuxi City from 2009 to 2014

2.3玉溪市耕地利用存在的問題

2.3.1耕地資源比重小，有較大面積的中低產(chǎn)田有待改善。2014年玉溪市耕地面積總量為25.33 hm2,僅占土地總面積的16.57%。其中單產(chǎn)6 000 kg/hm2以上的高穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田面積6.49萬hm2,占耕地面積的25.62%；占耕地面積74.38%的中低產(chǎn)田需要經(jīng)過耕作培肥或者合理施肥等技術(shù)措施進(jìn)行改造，提高產(chǎn)量。

2.3.2高速城市化進(jìn)程中建設(shè)用地占耕地現(xiàn)象嚴(yán)重，耕地資源持續(xù)減少。城市化水平的不斷提高導(dǎo)致建設(shè)用地面積不斷擴(kuò)大與耕地資源不斷減少。2009～2014年玉溪市城鎮(zhèn)化水平從37.0%提高到45.4%，目前仍處于城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展階段。建設(shè)用地面積也從2009年的11.06萬hm2增加到2014年的11.62萬hm2,共增加0.56萬hm2,占用耕地面積506.67 hm2。耕地面積從2009年的25.39萬hm2持續(xù)下降至2014年的25.33萬hm2,并且伴隨著城市化水平的持續(xù)發(fā)展，耕地資源還將繼續(xù)減少。

2.3.3人增地減，耕地后備資源不足，人地矛盾突出。玉溪市是云南省重要的糧食生產(chǎn)基地、蔬菜生產(chǎn)基地、煙草生產(chǎn)基地，一直以來為保障國(guó)家糧食安全發(fā)揮著巨大作用。2009年玉溪市總?cè)丝跒?14.36萬，到2014年已增長(zhǎng)至215.99萬。人口的增多需要更為充足的生存空間而占用耕地資源，但同時(shí)也需要更為廣大的耕地面積種植糧食為增長(zhǎng)的人口提供充足的糧食資源，伴隨著人口的增長(zhǎng)人地矛盾愈加激烈。2014年全市未利用地面積8.76萬hm2,土地未利用率為5.73%，后備土地資源貧乏。

3玉溪市城市化進(jìn)程耕地變化主要因素分析

3.1玉溪市城市化水平城市化是指人類社會(huì)的生活方式逐漸由農(nóng)村向城市推進(jìn)的過程，表現(xiàn)最突出的是農(nóng)村人口向城市遷徙集居，城市人口不斷增加，城市空間不斷擴(kuò)大，第一、二產(chǎn)業(yè)迅速聚集，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展完善并不斷壯大，城市化水平是衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的重要指標(biāo)[7]。2009～2014年玉溪市城市化發(fā)展情況見圖2。

圖2　2009～2014年玉溪市城市化發(fā)展情況Fig. 2　Situation of urbanization development in Yuxi City from 2009 to 2014

由圖3可知，2009～2014年玉溪市城市化水平呈現(xiàn)持續(xù)快速上升趨勢(shì)。2009年玉溪市城市化水平為37.0%，到2014年城市化水平已達(dá)45.4%，平均每年提高1.68個(gè)百分點(diǎn)。玉溪市城市化水平處于30%～70%區(qū)間，是城市化發(fā)展的高速階段，所以玉溪市城市化水平還將持續(xù)快速增長(zhǎng)。

3.2人口城市化對(duì)耕地變化的影響非農(nóng)業(yè)人口的增加是影響耕地面積變動(dòng)的一個(gè)基本因素。由圖4可知，隨著玉溪市非農(nóng)業(yè)人口的增加，玉溪市耕地面積總體呈現(xiàn)出減少的態(tài)勢(shì)。為了充分分析非農(nóng)業(yè)人口的增減對(duì)耕地面積變化的影響程度，運(yùn)用SPSS軟件，采用一元線性回歸模型進(jìn)行分析得到表達(dá)式：

Y=-0.014X+381.117(R2=0.701)

由以上一元線性回歸模型表達(dá)式得知：非農(nóng)業(yè)人口與耕地面積呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，人口城市化對(duì)耕地面積的減少造成了重大影響。城市化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)人口向城市遷徙聚居，加上自然增長(zhǎng)情況下的非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量的增長(zhǎng)，城市人口迅速增加，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施、居住用地、通訊水利電力設(shè)施等的需求增多，土地剛性需求巨大，這必將導(dǎo)致城市規(guī)模的擴(kuò)大或城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。由于城市內(nèi)部挖潛成本高、利潤(rùn)少，所以城市發(fā)展以向四周擴(kuò)大規(guī)模為主，最終導(dǎo)致大量耕地被占。

圖3　玉溪市耕地面積與非農(nóng)業(yè)人口變化折線 Fig. 3　Changes of cultivated land area and nonagricultural population in Yuxi City

3.3經(jīng)濟(jì)城市化對(duì)耕地變化的影響根據(jù)玉溪市第二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和耕地面積變化數(shù)據(jù)，運(yùn)用SPSS軟件，采用一元線性回歸模型進(jìn)行分析，得到以下表達(dá)式。

耕地面積與第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的一元線性回歸模型表達(dá)式：

Y= -0.002X+381.505(R2=0.782)

耕地面積與第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的一元線性回歸模型表達(dá)式：

Y= -0.004X+381.436(R2=0.856)

從圖4、5以及第二、三產(chǎn)業(yè)與耕地面積的一元線性回歸模型表達(dá)式中可得知：耕地面積與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)導(dǎo)致耕地面積的減少，并且經(jīng)濟(jì)發(fā)展是影響耕地面積變動(dòng)的主要驅(qū)動(dòng)力。一方面，工業(yè)化、城市化的發(fā)展帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，倉(cāng)儲(chǔ)、生產(chǎn)等工業(yè)用地對(duì)土地的需求巨大，無論是勞動(dòng)型工業(yè)、原料型工業(yè)還是燃料型、交通型工業(yè)等，一般位于城市周邊或聚集形成工業(yè)區(qū)，工業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大必將占用耕地。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得人們的生活水平、生活質(zhì)量得到提高，思想觀念發(fā)生了改變，新的家庭觀念、生活理念對(duì)生活品質(zhì)有了進(jìn)一步地要求，如大面積的住房、公共休閑娛樂場(chǎng)所、較大的城市綠地面積等。同時(shí)，在溫飽得以滿足的情況下人們開始追求精神領(lǐng)域及自身的發(fā)展，以旅游為代表的第三產(chǎn)業(yè)開始?jí)汛蟛⒀杆侔l(fā)展，這同樣需要大量土地作為載體，占用耕地資源不可避免。與此同時(shí)，工業(yè)廢氣、廢水排放和廢渣堆放也對(duì)耕地造成了重大影響導(dǎo)致病蟲害數(shù)量劇增，農(nóng)作物產(chǎn)量下降，對(duì)耕地資源造成了不可估量的破壞，這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成耕地面積減少的另一因素。

圖4　2009～2014年玉溪市耕地面積與第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值變化折線 Fig. 4　Changes of cultivated land area and secondary industry output value in Yuxi City

圖5　2009～2014年玉溪市耕地面積與第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值變化折線 Fig. 5　Changes of cultivated land area and tertiary industry output value in Yuxi City

3.4土地城市化對(duì)耕地變化的影響土地城市化是耕地資源流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的一個(gè)過程，城市化的發(fā)展速度直接影響了耕地流轉(zhuǎn)的速度。從圖7可以看出，隨著玉溪市建設(shè)用地面積的增加，玉溪市耕地面積總體呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。采用一元線性回歸模型進(jìn)行分析得到表達(dá)式：

Y=-0.097X+396.769(R2=0.907)

圖6　2009～2014年玉溪市耕地面積與建設(shè)用地面積變化折線 Fig. 6　Changes of cultivated land area and construction land area in Yuxi City

土地城市化實(shí)際伴隨著人口城市化和經(jīng)濟(jì)城市化的發(fā)展而發(fā)展。城市人口的增多需要大量的居住用地、交通用地，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使人們生活觀念發(fā)生改變，對(duì)城市綠地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、商業(yè)娛樂設(shè)施用地等提出了更高的要求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是在第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)下得以發(fā)展，這就需要大量工業(yè)用地和三產(chǎn)用地。從而致使大量耕地資源流轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)村及工礦用地和交通運(yùn)輸用地。2009～2014年玉溪市耕地減少面積中就有506.67 hm2耕地流轉(zhuǎn)成為了建設(shè)用地，且占用的都是壩區(qū)平坦、肥沃的土地，雖堅(jiān)持“土地占補(bǔ)平衡”制度，但由于土地監(jiān)察體制和力度不完善和不足，實(shí)際僅能實(shí)現(xiàn)部分土地?cái)?shù)量上的占補(bǔ)平衡。

4玉溪市耕地保護(hù)與可持續(xù)利用對(duì)策

4.1加強(qiáng)土地整理、復(fù)墾、開發(fā)工作，提高土地存量和耕地保有量玉溪市各地區(qū)應(yīng)因地制宜地加強(qiáng)對(duì)未利用土地的適度、合理開發(fā)；對(duì)荒廢的土地、閑置已久的農(nóng)村舊宅基地以及廢棄的工礦用地進(jìn)行復(fù)墾，治理已污染土地；對(duì)現(xiàn)有耕地進(jìn)行土地平整、地塊規(guī)整和基礎(chǔ)設(shè)施配套等整理工作，從而提高土地存量和耕地保有量，充分利用現(xiàn)有土地資源，以及耕地的有效利用和節(jié)約集約利用程度。

4.2新城建設(shè)做好合理的城市規(guī)劃，舊城建設(shè)以內(nèi)部挖潛為主新城建設(shè)應(yīng)提前做好合理的城市規(guī)劃，合理布置各城市功能區(qū)的位置與道路交通布局，避免重復(fù)拆建新樓，城市發(fā)展不應(yīng)以擴(kuò)大城市規(guī)模為目標(biāo)，應(yīng)控制城市的盲目擴(kuò)張，

通過提高住房容積率、開發(fā)城市立體潛力等方式集約節(jié)約用地。舊城建設(shè)應(yīng)充分優(yōu)化現(xiàn)有的城市結(jié)構(gòu)，以內(nèi)部挖潛為主，杜絕城市“城中村”和城市土地閑置現(xiàn)象，從而避免占用不必要的耕地資源。

4.3嚴(yán)控建設(shè)用地占用耕地行為，嚴(yán)格執(zhí)行土地占補(bǔ)平衡制度根據(jù)土地利用總體規(guī)劃制定科學(xué)合理的土地用途規(guī)劃、城市規(guī)劃和耕地保護(hù)規(guī)劃，對(duì)占用耕地進(jìn)行建設(shè)用地利用的行為進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)和審批，盡量不占用耕地特別是基本農(nóng)田，對(duì)不得不占用耕地的建設(shè)行為嚴(yán)格執(zhí)行土地占補(bǔ)平衡制度，不僅保證數(shù)量上的“占一補(bǔ)一”，而且還要保證質(zhì)量上的占補(bǔ)平衡，從而實(shí)現(xiàn)在城市化進(jìn)程中對(duì)耕地資源的有效保護(hù)和耕地?cái)?shù)量的動(dòng)態(tài)平衡。

4.4加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的監(jiān)管，充分發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制我國(guó)土地一級(jí)市場(chǎng)由政府完全壟斷，存在土地審批不嚴(yán)，行政內(nèi)部腐敗的現(xiàn)象。這就需要相應(yīng)的部門完善法律法規(guī)，完善監(jiān)督體制，制約權(quán)力部門和個(gè)人違法行為的產(chǎn)生。我國(guó)土地二級(jí)市場(chǎng)是一個(gè)壟斷競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，政府過多的干預(yù)在一定程度上制約了土地市場(chǎng)的自我發(fā)育，價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等難以得到充分發(fā)揮，所以應(yīng)適度減少政府對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，因?yàn)橐坏┩恋氐膬r(jià)值得到了充分的體現(xiàn)，土地非農(nóng)化的成本上升，進(jìn)行土地非農(nóng)化的生產(chǎn)活動(dòng)利潤(rùn)下降，相關(guān)利益者就會(huì)考慮以其他方式來代替土地非農(nóng)化的行為，如開發(fā)荒地、進(jìn)行城市用地內(nèi)部挖潛等，不斷完善土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這樣便有利于土地資源的合理配置與利用。

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Cultivated Land Protection and Sustainable Utilization in the Process of Urbanization— A Case of Yuxi City in Yunnan Province

HUANG Yu-jun-yan, YIN Juan*, TANG Sai-dong

(College of Resources and Environment, Yuxi Normal University, Yuxi, Yunnan 653100)

AbstractData transformation situation between cultivated land and non-agricultural land were consulted. Field investigation on the detailed land circulation was carried out by using literature consulting method and participatory rural appraisal method (PRA). Utilization status of cultivated land and non-agricultural land were researched. Cultivated land transfer included the speed, scale and existing problems in non-agricultural land. Results showed that population urbanization, economic urbanization and land urbanization were the main drive forces for the expansion of city scale and the reduction of cultivated land resource. There was huge loss of cultivated land resource in Yuxi City; the reserve land resource was insufficient. Relevant countermeasures were put forward, such as strengthening the land development and consolidation, and strictly enforcing land dynamic balance.

Key wordsYuxi City; Urbanization; Cultivated land protection; Countermeasures

基金項(xiàng)目云南省玉溪師范學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目(201530)。

作者簡(jiǎn)介黃禹俊彥(1994- )，男，湖南醴陵人，本科生，專業(yè)：土地資源管理。*通訊作者，碩士，助教，從事土地利用與國(guó)土規(guī)劃研究。

收稿日期2016-03-20

中圖分類號(hào)S 29;F 301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2016)12-263-03