張良

（西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063）

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論我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法權(quán)的規(guī)制

張良

（西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063）

摘要：本文從我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法工作的權(quán)力來(lái)源——“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”入手，研究相對(duì)集中行政處罰權(quán)的含義和在實(shí)踐中的運(yùn)用，并重點(diǎn)針對(duì)現(xiàn)實(shí)工作中綜合執(zhí)法權(quán)力濫用的現(xiàn)象進(jìn)行法律意義上的反思，并提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：相對(duì)集中行政處罰權(quán)；綜合執(zhí)法權(quán)；權(quán)力規(guī)制

引言

我國(guó)自1997年開始城市管理綜合執(zhí)法的工作以來(lái)，在城市管理中起到了重要作用，但為什么在現(xiàn)實(shí)生活中，綜合執(zhí)法這一機(jī)關(guān)竟會(huì)變得“臭名昭著”呢？

一、“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”及其機(jī)關(guān)設(shè)置

（一）“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的來(lái)源與制度。我國(guó)《行政處罰法》第16條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰”。此規(guī)定便是綜合執(zhí)法工作得以進(jìn)行的法律規(guī)定，此規(guī)定創(chuàng)設(shè)了“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”，而統(tǒng)一行使這一權(quán)力的行政機(jī)關(guān)便是綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)（城市管理行政執(zhí)法局）。

“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”制度是指在城市管理領(lǐng)域?qū)⑷舾蓚€(gè)行政主體的行政處罰權(quán)集中由一個(gè)行政主體行使，原有行政主體不得再行使已集中的行政處罰的一種行政執(zhí)法制度。

（二）城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的設(shè)置與職權(quán)。我國(guó)的綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在我國(guó)行政執(zhí)法體系中有獨(dú)立的法律地位，能夠以自己的名義實(shí)施行政處罰，并以自己的名義承擔(dān)因?qū)嵤┬姓幜P而產(chǎn)生的法律后果，包括在行政付復(fù)議中作為被申請(qǐng)人，在行政訴訟中作為被告，在行政賠償中作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)是“有職有責(zé)有權(quán)”的主體。

我國(guó)《行政訴訟法》第54條規(guī)定了行政行為的六種違法情形，即主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)和不履行或拖延履行法定職責(zé)。因此，行政權(quán)力應(yīng)嚴(yán)格按照以上規(guī)定予以規(guī)制。城市管理綜合執(zhí)法工作亦須受到行政法的基本原則的制約，在“越權(quán)無(wú)效原則”中，指出行政機(jī)關(guān)必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)行為，一切超過(guò)法定權(quán)限的行為無(wú)效，不具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。

二、我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法工作的現(xiàn)狀

首先，不能一概抹殺城市管理綜合執(zhí)法工作取得的明顯的積極效果，一定程度上解決了在城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰等問(wèn)題，提高了執(zhí)法的質(zhì)量和科學(xué)性，并且為合理配置行政部門職能，改革現(xiàn)行行政管理模式提供了新的思路。

但是在綜合執(zhí)法工作的進(jìn)行中，反而造成了一些了社會(huì)問(wèn)題，具體表現(xiàn)在：第一，執(zhí)法人員暴力執(zhí)法現(xiàn)象的頻繁發(fā)生；第二，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他城市管理部門之間發(fā)生權(quán)力沖突，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)通常會(huì)越權(quán)行使其他城市管理部門的權(quán)力；第三，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰權(quán)力的行使有很大的自由發(fā)揮余地，因此難免出現(xiàn)行政失當(dāng)情況。

三、我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法工作中出現(xiàn)權(quán)力濫用的原因

（一）法律規(guī)定的不完善。由于城市管理事務(wù)的復(fù)雜性，而且我國(guó)并沒(méi)有豐富的城市管理方面的法律實(shí)踐，故法律難以對(duì)城市管理作出及時(shí)的、全面的、明確的規(guī)定。其中，法律的缺失是造成問(wèn)題的主要原因，法律的缺失主要表現(xiàn)在我國(guó)行政組織法體系的不健全和不合理，以及對(duì)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力設(shè)置與不同機(jī)關(guān)之間權(quán)力分配還是不太合理。

（二）執(zhí)法人員的執(zhí)法方式不科學(xué)。不科學(xué)的執(zhí)法方式不能使行政相對(duì)人心服口服，甚至暴力、違法的執(zhí)法方式可能直接引起執(zhí)法人員與行政相對(duì)人的沖突，加劇了執(zhí)法難度。在實(shí)踐中，由于暴力執(zhí)法、不文明執(zhí)法的盛行，人民積怨甚深，嚴(yán)重影響了政府和執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象，另一方面又加深了行政救濟(jì)和國(guó)家賠償?shù)呢?fù)擔(dān)。

（三）行政責(zé)任追究制度不健全。法律法規(guī)在賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)大范圍職權(quán)的同時(shí)，卻沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用，在許多暴力執(zhí)法致人損害案件中，缺少相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制是造成執(zhí)法者肆無(wú)忌憚的重要原因。

四、規(guī)制綜合執(zhí)法權(quán)的建議

（一）進(jìn)一步完善綜合執(zhí)法的立法。重中之重便是以法律法規(guī)的形式在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一的完善的立法，要將現(xiàn)有法律體系中沒(méi)有明確的執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法程序以及不符合推行綜合執(zhí)法規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行修改。使綜合執(zhí)法工作能走出當(dāng)前法律地位及執(zhí)法執(zhí)法依據(jù)不明，職責(zé)權(quán)限不清，執(zhí)法程序缺失，執(zhí)法監(jiān)督缺位的困境。

（二）加強(qiáng)城管綜合執(zhí)法人員的素質(zhì)。必須嚴(yán)格執(zhí)法人員的資格準(zhǔn)入制度，在綜合執(zhí)法隊(duì)伍中要有相當(dāng)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)法人員擔(dān)任骨干，通過(guò)公務(wù)員考試選拔一些思想可靠、素質(zhì)高、能力強(qiáng)的人員來(lái)充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍。此外，還需要通過(guò)教育提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)，包括執(zhí)法為民的意識(shí)與科學(xué)執(zhí)法的能力。

（三）構(gòu)建城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)督體制?！敖^對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，法律法規(guī)授予執(zhí)法人員綜合執(zhí)法權(quán)以后必須建立完善可行的監(jiān)督體制：第一，從制度層面上，必須建立完善的綜合執(zhí)法人員責(zé)任制度，建立明確的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，制定完善的過(guò)錯(cuò)追究制度；第二，從救濟(jì)層面上看，完善對(duì)行政相對(duì)人的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)，完善行政復(fù)議制度和行政訴訟制度，積極迅速地處理相對(duì)人的復(fù)議請(qǐng)求、訴訟請(qǐng)求；最后，要完善各方面的監(jiān)督，包括人大的監(jiān)督，上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，社會(huì)輿論、新聞媒體的監(jiān)督以及公民的個(gè)人監(jiān)督等。

結(jié)語(yǔ)

綜合執(zhí)法工作本身需要很長(zhǎng)的自我完善的時(shí)間，因此要需要在工作推進(jìn)過(guò)程中持續(xù)總結(jié)和深化改革，不能僅因?yàn)槌霈F(xiàn)問(wèn)題而全盤否定它。筆者對(duì)綜合執(zhí)法權(quán)的良好行使是充滿信心的，因此提出了一些針對(duì)性的建議，希望可以解決我國(guó)目前在綜合執(zhí)法工作的難題，使綜合執(zhí)法權(quán)能充分合理地發(fā)揮其效用。

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中圖分類號(hào)：D922

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）06-0095-01

作者簡(jiǎn)介：張良（1990-），男，漢族，山西省晉中市靈石縣翠峰鎮(zhèn)人，碩士研究生在讀學(xué)生，單位：西北政法大學(xué)刑事法學(xué)院，研究方向：刑法學(xué)系。