“多規(guī)合一”的空間管治分區(qū)體系構(gòu)建

王曉*， 張璇， 胡秋紅， 申貴倉（. 中節(jié)能咨詢有限公司，北京 0008；. 北京師范大學，北京 00875 ）

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“多規(guī)合一”的空間管治分區(qū)體系構(gòu)建

王曉1*， 張璇2， 胡秋紅1， 申貴倉1
（1. 中節(jié)能咨詢有限公司，北京 100082；2. 北京師范大學，北京 100875 ）

摘 要本文首先從多規(guī)空間分區(qū)存在的差異分析入手，重點分析技術(shù)方法與編制思路差異、空間邊界與管制手段差異。其次，對“多規(guī)合一”實踐中的空間矛盾解決途徑進行梳理，包括空間圖斑差異協(xié)調(diào)模式、機構(gòu)改革和規(guī)劃事權(quán)改革模式、構(gòu)建新的空間管制體系模式，總結(jié)存在的困難與障礙。最后，拋開部門之爭和體制障礙，不局限于技術(shù)手段銜接，踐行十八屆五中全會提出的以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃，探索提出一套具有可推廣、復(fù)制特征的“三條底線（生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城市開發(fā)邊界）+三大空間（城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)）+八大空間管治區(qū)”縣域空間管治分區(qū)體系，配合空間管治規(guī)則的融合與創(chuàng)新及部門空間事權(quán)的分離與引導(dǎo)，達到用途管制的目的。

關(guān)鍵詞多規(guī)合一； 空間管治分區(qū)； 管治規(guī)則； 空間事權(quán)

*責任作者：王曉（1982—），女，博士，高級工程師，主要研究方向為環(huán)境、低碳領(lǐng)域規(guī)劃和政策研究，E-mail: wangxkitty@126.com。

1　多規(guī)空間分區(qū)差異分析

目前我國形成了由幾大部門主導(dǎo)的幾套獨立的空間規(guī)劃體系，呈現(xiàn)部門內(nèi)部縱向控制強、部門之間橫向銜接弱的空間管理格局。各規(guī)劃體系外延不斷擴張、職能劃分不清、對同一空間功能定位缺乏共識等導(dǎo)致規(guī)劃之間空間管制沖突頻現(xiàn)。本文以空間沖突最集中的主體功能區(qū)劃、城市總體規(guī)劃（簡稱城規(guī)）、土地利用總體規(guī)劃（簡稱土規(guī)）入手，從多個維度分析各空間分區(qū)間的差異，為理順空間管理體系奠定基礎(chǔ)（表1）。

盡管各規(guī)劃空間分區(qū)表現(xiàn)形式不同，但都體現(xiàn)了城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大空間的內(nèi)涵。生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間劃定形式相似，均以禁建區(qū)與限建區(qū)形式體現(xiàn)，城鎮(zhèn)空間劃定由于分區(qū)目的不同，表現(xiàn)形式各不相同。土地利用標準差異［1］、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)差異等技術(shù)性差異通過統(tǒng)一標準、統(tǒng)一數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑等即可解決，并非解決多規(guī)空間沖突問題考量的重點。各分區(qū)核心本質(zhì)差異主要體現(xiàn)在以下兩方面。

1.1分區(qū)編制思路與技術(shù)方法差異

編制思路不同，導(dǎo)致各規(guī)劃對城鎮(zhèn)空間劃定的分區(qū)難以銜接，核心癥結(jié)體現(xiàn)在用地規(guī)模上。城規(guī)是“以需定供的市場經(jīng)濟”原則，建設(shè)用地空間布局具有落地剛性約束特征。土規(guī)是將上級下達的建設(shè)用地指標全部實現(xiàn)空間落圖，劃定為允許建設(shè)區(qū)，是“以供定需的計劃經(jīng)濟”原則，同時考慮項目建設(shè)不確定性安排了具有彈性特征的有條件建設(shè)區(qū)域，結(jié)果導(dǎo)致城規(guī)的用地需求規(guī)模遠大于土規(guī)的供給規(guī)模，同時在城規(guī)用地布局剛性前提下，土規(guī)的彈性空間布局失去意義。

分區(qū)技術(shù)方法不同，導(dǎo)致禁建區(qū)域與限建區(qū)域內(nèi)涵差異顯著。主體功能區(qū)劃對禁建區(qū)的劃定主要以國家級自然保護區(qū)、省級自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園等，限建區(qū)劃定考慮重要生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)；城規(guī)“三區(qū)”劃定，優(yōu)先將需要保護的自然要素單元、文化要素單元劃定到禁建區(qū)范圍，再進行生態(tài)環(huán)境敏感性評價，將敏感性較強的區(qū)域劃定為禁建區(qū)，敏感性中等的區(qū)域劃定為限建區(qū)。土規(guī)“四區(qū)”劃定，優(yōu)先將需要保護的自然要素單元、文化要素單元劃定為禁建區(qū)范圍，限建區(qū)是將除其他分區(qū)以外的全部區(qū)域均納入。

1.2空間邊界與管制手段差異

空間邊界與管制手段，導(dǎo)致各規(guī)劃空間分區(qū)約束力存在強弱差異。主體功能區(qū)劃由于僅編制到省級層面，其縣級行政邊界作為區(qū)劃單元，沒有明確的空間落地邊界，空間約束效力無法體現(xiàn)。城規(guī)“三區(qū)”落地空間邊界明確，但其重點是通過建設(shè)用地布局進行建設(shè)類型和位置的管制，“三區(qū)”在實際空間管制中發(fā)揮作用較弱，而是作為劃定建設(shè)用地布局的中間過程。土規(guī)“四區(qū)”落地空間邊界明確，對建設(shè)用地空間管制作用最強，配合土地用途分區(qū)對建設(shè)用地類型進行控制。

多規(guī)空間分區(qū)差異性比較如表1所示。

2　“多規(guī)合一”空間沖突協(xié)調(diào)實踐及困難障礙

2.1“多規(guī)合一”空間沖突協(xié)調(diào)實踐

空間圖斑差異協(xié)調(diào)模式。其實質(zhì)是對城規(guī)、土規(guī)圖斑沖突進行協(xié)調(diào)，同時考慮重大項目布局安排，挖掘存量釋放沉淀土地?？臻g圖斑差異協(xié)調(diào)是在不打破原有各規(guī)劃空間分區(qū)體系、規(guī)劃編制技術(shù)方法、部門空間事權(quán)管理體系下解決空間沖突問題的方法。

機構(gòu)改革和規(guī)劃事權(quán)改革模式。即通過行政管理改革的方式提高規(guī)劃實施效率，不突破原有規(guī)劃編制體系，不建立新的空間分區(qū)體系。上海市和武漢市，通過將國土、規(guī)劃兩部門合并，突出行政部門的規(guī)劃管理改革，實現(xiàn)建設(shè)區(qū)用地性質(zhì)統(tǒng)一。廣州市和云浮市，通過對規(guī)劃事權(quán)的改革，充分發(fā)揮規(guī)劃委員會的重要作用，建立多規(guī)的協(xié)同實施方案。

構(gòu)建新的空間管制體系模式。以控制線劃定方式為代表，控制線是在城規(guī)框架下劃定，體現(xiàn)了城市發(fā)展的精細化管理理念。該模式不對原有規(guī)劃編制體系、部門事權(quán)帶來本質(zhì)影響，尚無法解決與土規(guī)分區(qū)的根本矛盾問題。大理市從生態(tài)保護、用地發(fā)展控制、城鄉(xiāng)文脈傳承、一體化的城鄉(xiāng)產(chǎn)品四個方面劃定了9條控制線［2］；上海城規(guī)、土規(guī)合一實踐，劃定城市建設(shè)用地范圍控制線、基本農(nóng)田保護線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線［3］；深圳市三規(guī)合一實踐，劃定建設(shè)用地邊界控制線、城市建設(shè)用地增長邊界控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊邊界控制線、城市生態(tài)保護邊界控制線［4］。

2.2“多規(guī)合一”存在的困難與障礙

從各地解決多規(guī)空間沖突的途徑來看，存在以下困難與障礙，束縛了地方空間規(guī)劃改革的手腳：

對空間規(guī)劃認識不足。受多年土地財政思維影響，多規(guī)實踐過多關(guān)注城規(guī)、土規(guī)差異協(xié)調(diào)，對資源環(huán)境承載力先導(dǎo)下的空間戰(zhàn)略布局考慮不足。綜合考慮資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ闹黧w功能區(qū)劃并未在地方空間規(guī)劃管理中得到延伸，無法體現(xiàn)空間落地管控。

部門利益阻礙客觀存在。我國規(guī)劃編制呈現(xiàn)部門化特征，導(dǎo)致規(guī)劃編制隊伍部門化的傾向。城規(guī)、土規(guī)在多年發(fā)展過程中，各自形成了龐大的規(guī)劃編制體系和行政管理體系，同時各部門規(guī)劃又存在自上而下的強縱向控制特征。地方為保障規(guī)劃順利通過審批，僅能在各部門規(guī)劃框架體系下進行探索。

空間統(tǒng)一管控的法律法規(guī)保障缺失。城規(guī)、土規(guī)空間管制有法律法規(guī)基礎(chǔ)保障，盡管存在矛盾沖突，也是依法打架，相對勢均力敵。構(gòu)建全新的空間分區(qū)體系，即便具備科學合理性，但在無法律法規(guī)保障條件下，仍然顯得勢單力薄。

3　構(gòu)建統(tǒng)一的空間管治分區(qū)體系

各地“多規(guī)合一”實踐都是在折中妥協(xié)之下走出各不相同的“多規(guī)合一”之路，多是在各自發(fā)展藍圖疊合上解決局部沖突問題，而不是從區(qū)域整體出發(fā)共同繪制一張藍圖。

3.1一張藍圖總體思路

一張藍圖繪制不僵化于原有的空間管制分區(qū)、不拘泥于法律法規(guī)限制、不受部門利益紛爭的影響，建立與建設(shè)生態(tài)文明相適應(yīng)的空間分區(qū)體系，配合制定空間管控規(guī)則，進行部門空間事權(quán)的分離，形成共繪一張藍圖的協(xié)調(diào)局面。

十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確提出：“發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎(chǔ)制度的作用，……以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進多規(guī)合一?！币虼?，從城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大主體功能定位出發(fā)，劃定三大空間，體現(xiàn)發(fā)揮各自主導(dǎo)功能下的差異性分區(qū)管理（表2）。

樹立底線思維，守住生態(tài)的底線，劃定生態(tài)保護紅線，避免城鎮(zhèn)建設(shè)對重要生態(tài)空間的侵蝕；守住耕地保護的底線，劃定永久基本農(nóng)田紅線，避免城鎮(zhèn)建設(shè)對優(yōu)質(zhì)耕地的侵占；守住發(fā)展的底線，劃定城市開發(fā)邊界，防止城市無序擴張。以“三大空間、三條底線”勾繪區(qū)域發(fā)展的藍圖框架，為實現(xiàn)空間落地管控還需進一步劃分更細致的空間分區(qū)。

表2　三大空間功能定位下的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護重點

3.2探索構(gòu)建縣域空間管治分區(qū)體系

在縣域空間范圍內(nèi)，構(gòu)建出“三條底線+三大空間+八大空間管治區(qū)”的空間管治分區(qū)體系，形成具有可推廣、復(fù)制特征的統(tǒng)一空間分區(qū)形式，以此替代城規(guī)、土規(guī)原有空間管制分區(qū)體系。

三條底線劃定的原則：生態(tài)保護紅線依據(jù)保護優(yōu)先、合理布局、控管結(jié)合、相對穩(wěn)定的原則進行劃定，按照環(huán)發(fā)〔2015〕56號文技術(shù)方法進行劃定；永久基本農(nóng)田劃定遵循永久性、實事求是、統(tǒng)籌兼顧、質(zhì)量保證原則進行劃定；城市開發(fā)邊界劃定是以生態(tài)環(huán)境敏感性分析和建設(shè)用地適宜性分析為基底，盡可能地避讓生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田紅線?？紤]到城市規(guī)劃區(qū)是縣域城鎮(zhèn)開發(fā)強度最高的區(qū)域，將城市開發(fā)邊界確定為剛性空間增長邊界，綜合考慮城鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會、人口發(fā)展水平及城鎮(zhèn)空間發(fā)展方向進行劃定?？紤]鄉(xiāng)鎮(zhèn)、圩鎮(zhèn)同時承擔著推進城鎮(zhèn)化的任務(wù)，散布在縣域范圍內(nèi)且發(fā)展不確定性相對較大，為規(guī)制其建設(shè)行為，通過合理預(yù)測規(guī)劃期限內(nèi)人口規(guī)模，確定用地需求，從而劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的開發(fā)邊界。三大空間及八大空間管治區(qū)劃定原則見表3。

表3　三大空間及八大空間管治區(qū)劃定原則

4　“多規(guī)合一”改革下的融合與分離

要實現(xiàn)以新構(gòu)建的縣域空間管治分區(qū)體系取代土規(guī)、城規(guī)原有的空間管制分區(qū)，還需以空間管治規(guī)則的融合與創(chuàng)新、部門空間事權(quán)的分離為保障。

4.1空間管治規(guī)則的融合與創(chuàng)新

推動空間分區(qū)管治由被動式保護向主動式建設(shè)引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。從管制規(guī)則上看，土規(guī)和城規(guī)空間管制分區(qū)規(guī)則設(shè)定以明確保護目標、對建設(shè)行為提出限制性要求為主，對生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)和環(huán)境保護行為關(guān)注不足，屬于被動式保護規(guī)則；主體功能區(qū)劃對各區(qū)從資源開發(fā)、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護方面提出了方向原則性的指導(dǎo)，屬于主動式建設(shè)引導(dǎo)規(guī)則。

通過被動式保護管制規(guī)則的融合與主動式建設(shè)引導(dǎo)規(guī)則的創(chuàng)新，實現(xiàn)八大空間管治區(qū)的空間有效管控。規(guī)則制定包含三方面的內(nèi)涵：對于不同類型的管治區(qū)，明確其用途管制重點，首先應(yīng)從管治區(qū)的功能出發(fā)，以發(fā)展的視角，明確各管治區(qū)的建設(shè)重點，允許建設(shè)的條件、建設(shè)的設(shè)施，以及允許的用地類別；同時要從管制區(qū)的保護對象出發(fā)，以保護的視角，明確保護目標，制定保護原則，同時明確不允許的建設(shè)行為，明確建設(shè)行為的準入條件；最后，從生態(tài)環(huán)境管治視角，針對各管治區(qū)突出的環(huán)境問題，提出環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理及監(jiān)管的重點。其中，對于生態(tài)保護紅線管治區(qū)，實行分級分類的管控措施，劃定生態(tài)保護紅線二級管控區(qū)，按類型實現(xiàn)紅線管控的“一線一策”。

4.2部門空間事權(quán)的分離與引導(dǎo)

配合部門空間事權(quán)的分離與引導(dǎo)，使構(gòu)建的縣域空間管治分區(qū)可有效運用于空間規(guī)劃管理［5］。盡可能地避免不同部門對同一空間的同一問題進行多頭管理，帶來矛盾沖突的同時造成行政資源浪費。根據(jù)三大空間的主導(dǎo)功能定位，明確幾大部門的空間事權(quán)的分離并賦予新的引導(dǎo)權(quán)。

城鎮(zhèn)空間由規(guī)劃建設(shè)部門主導(dǎo)管理，負責城市開發(fā)邊界、鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定，以及內(nèi)部建設(shè)用地布局安排的藍圖描繪，落定各類建設(shè)用地空間坐標。國土部門對城鎮(zhèn)空間由原來的建設(shè)用地指標與坐標雙控逐漸向指標控制以及土地利用效率評估轉(zhuǎn)變。按照用地集約的思路，國土部門為城鎮(zhèn)空間配置建設(shè)用地規(guī)模指標，并建立土地產(chǎn)出、人均用地等指標產(chǎn)出的效率評估，挖掘用地潛力和加大空閑土地處理力度。通過全面、科學、合理的土地利用效率評估，合理配置用地指標。

農(nóng)業(yè)空間由國土部門主導(dǎo)管理，負責永久基本農(nóng)田的劃定，以指標和坐標嚴控永久基本農(nóng)田紅線，重點強調(diào)對耕地的保護與后備耕地資源的開發(fā)，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村居民點用地、位于城市開發(fā)邊界外部的獨立工礦用地的整理與后備耕地資源開發(fā)，強化對農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間內(nèi)部的建設(shè)用地管控。

生態(tài)空間由環(huán)保部門主導(dǎo)管理，負責生態(tài)保護紅線的劃定，以明確落地坐標，嚴控紅線邊界，明確生態(tài)保護紅線類別和保護等級，按照分級分類的思路細化管制措施的制定，同時會同林業(yè)、水利等部門制定生態(tài)空間建設(shè)與環(huán)境保護規(guī)劃，強化監(jiān)管力度。

在對三大空間事權(quán)的初步分離基礎(chǔ)上，強化國土部門對空間開發(fā)與保護的監(jiān)管作用，通過土地利用年度調(diào)查變更數(shù)據(jù)實現(xiàn)對各類用地指標的控制，也為各部門空間監(jiān)管提供支撐。

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Regionalization System of Spatial Governance for Multiple Planning Integration

WANG Xiao1*， ZHANG Xuan2， HU Qiuhong1， SHEN Guicang1
（1. CECEP Consulting Co.， Ltd.， Beijing 100082； 2. Beijing Normal University， Beijing 100875）

Abstract:In order to analyze the reason of spatial conflict among multiple planning， the methodology and compiling principle， the region boundary and governance means of multiple planning differed from each other was discussed in this paper. The settlements of the spatial conflicts carried in practice were combed， including spatial region combination， planning authority allocation， the cohesion of spatial zoning， and reconstruction of spatial governance. Despite of this， there are many contradictories， difficulties and obstacles needed to be settled. The fifth Plenary Session of the CPC 18th Central Committee convened in October 2015 suggested that the main function division oriented zoning should be the base of the overall spatially planning. Therefore， this study proposed a spatial zoning and governance system at the county level which can be concluded as three bottom lines， three spaces and eight spatial governance zones. Three bottom lines were consisted of ecological redline， permanent basic farmland redline and urban growth boundary. Urban，agricultural and ecological space were known as three spaces. Furthermore， this system can be popularized and duplicable due to the integration and innovation of spatial governance rules as well as the separation and guidance of spatial administrative authority. Finally， use regulation can be conducted when the conflict among administrative departments settled and administrative obstacles were overcoming.

Keywords:multiple planning integration； regionalization of spatial governance； governance rules； spatial administrative authority

中圖分類號：TU981

文章編號：1674-6252（2016）03-0021-05

文獻標識碼：A

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.021