“多規(guī)合一”怎么改

編者按：

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)具有法定依據(jù)的各類規(guī)劃有80多種，沒(méi)有法定依據(jù)的各部門規(guī)劃更是大量存在。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中的資源環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)憂慮日益加深、以及經(jīng)濟(jì)體制、行政管理體制和生態(tài)文明體制改革的壓力不斷加大，如何對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃體制進(jìn)行改革和突破，越來(lái)越為決策部門所重視。

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作，形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系”，“探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的三規(guī)合一或多規(guī)合一，形成一個(gè)縣（市）一本規(guī)劃一張藍(lán)圖”。

2014年3月出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014?2020年）》、以及2015年9月出臺(tái)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》等一系列重要中央文件，將“多規(guī)合一”上升為一項(xiàng)事關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國(guó)家戰(zhàn)略。

12月18日，國(guó)土資源部在京召開國(guó)土空間規(guī)劃與空間治理專家研討會(huì)，就“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作進(jìn)行總結(jié)論證。以下是來(lái)自國(guó)土資源部調(diào)控和監(jiān)測(cè)司巡視員董祚繼的十項(xiàng)改革建議和主張，授權(quán)本刊發(fā)表，以饗讀者。

空

間規(guī)劃體系改革的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)擺上重要日程，“多規(guī)合一”制度設(shè)計(jì)是其重中之重。根據(jù)深化改革戰(zhàn)略部署，綜合中外空間規(guī)劃發(fā)展的理論和實(shí)踐，立足我國(guó)國(guó)土開發(fā)保護(hù)實(shí)際和需要，筆者就“多規(guī)合一”改革提出以下十點(diǎn)主張。

管控好“多規(guī)合一”改革風(fēng)險(xiǎn)

這是堅(jiān)守空間規(guī)劃改革底線的需要。

“多規(guī)合一”作為一項(xiàng)事關(guān)全局發(fā)展、極為敏感復(fù)雜的重大改革，管控好風(fēng)險(xiǎn)是改革的前提，也是改革的保障。既要預(yù)防改革決策不當(dāng)招致相關(guān)部門的抵觸與不合作、出現(xiàn)無(wú)休止權(quán)力博弈、弱化政府治理能力，也要防止過(guò)度集權(quán)導(dǎo)致部門之間失去相互制衡與監(jiān)督、加劇權(quán)力擴(kuò)張和權(quán)力尋租、加重市場(chǎng)失靈和空間結(jié)構(gòu)治理失序，更要防范“多規(guī)合一”成為地方政府實(shí)施空間擴(kuò)張的便利工具、使空間規(guī)劃變相回到傳統(tǒng)計(jì)劃、導(dǎo)致國(guó)家整體利益受損，甚至產(chǎn)生危及國(guó)家安全等嚴(yán)重后果。

為此，需要設(shè)計(jì)合適的管理機(jī)制，對(duì)規(guī)劃主體的權(quán)利關(guān)系進(jìn)行制約和平衡?？晒┻x擇的措施，包括調(diào)整優(yōu)化部門職能、建構(gòu)決策多元化制度、制定利益沖突處置準(zhǔn)則、統(tǒng)一技術(shù)體系和平臺(tái)、創(chuàng)新綜合監(jiān)督機(jī)制、推進(jìn)陽(yáng)光規(guī)劃和全納性參與等。

確立“多規(guī)合一”基本原則

這是總結(jié)國(guó)內(nèi)外空間規(guī)劃實(shí)踐形成的基本認(rèn)識(shí)。

堅(jiān)持與國(guó)際接軌。借鑒國(guó)際國(guó)土空間管治的通行做法，重構(gòu)以空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和國(guó)土空間治理為主體、以國(guó)土總體規(guī)劃為上位規(guī)劃的空間規(guī)劃體系，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃對(duì)統(tǒng)籌開發(fā)國(guó)土空間、合理利用國(guó)土資源、切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)施國(guó)土綜合整治的基礎(chǔ)、導(dǎo)向和管控作用。

堅(jiān)持與國(guó)情相符。立足人口眾多、多民族聚居、人均資源少、自然條件復(fù)雜多樣、最大的發(fā)展中國(guó)家等基本國(guó)情，更加注重糧食安全、生態(tài)安全、資源環(huán)境安全和社會(huì)安全。

堅(jiān)持與深化改革方向相一致。厘清政府規(guī)劃?rùn)?quán)力與市場(chǎng)機(jī)制作用的邊界，切實(shí)解決市場(chǎng)失靈所造成的空間開發(fā)失衡、資源環(huán)境破壞、基礎(chǔ)設(shè)施欠缺等問(wèn)題，減少土地利用外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象；切實(shí)防止計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，尤其要防止規(guī)劃成為爭(zhēng)權(quán)力、爭(zhēng)資源、爭(zhēng)項(xiàng)目和爭(zhēng)資金的工具。

堅(jiān)持與空間治理要求相適應(yīng)。立足于建立可持續(xù)的空間開發(fā)新秩序和減少空間規(guī)劃協(xié)調(diào)交易費(fèi)用，加快管理體制、規(guī)劃模式、運(yùn)行機(jī)制和技術(shù)平臺(tái)創(chuàng)新，切實(shí)解決規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、銜接不力問(wèn)題和重當(dāng)前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)、重局部輕全局、隨意修改規(guī)劃等亂象。

正確看待空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系

這是“多規(guī)合一”改革的關(guān)鍵。

空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃既相互關(guān)聯(lián)，又相互區(qū)別。一方面，空間規(guī)劃以物質(zhì)環(huán)境為基礎(chǔ)平臺(tái)，物質(zhì)環(huán)境的規(guī)模與布局會(huì)顯著影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，因此空間規(guī)劃要將服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)作為重要使命；另一方面，物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的對(duì)象是諸如土地、道路、建筑等物質(zhì)實(shí)體，與教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社保等截然不同，這是物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃獨(dú)立于各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃的根本原因。也就是說(shuō)，既要肯定空間規(guī)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活相關(guān)，又要將空間規(guī)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃相區(qū)隔。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下空間規(guī)劃的正當(dāng)性源于土地利用的負(fù)外部性及由此決定的國(guó)家干預(yù)的必要性，與發(fā)展計(jì)劃或發(fā)展規(guī)劃無(wú)涉。若以“多規(guī)合一”之名模糊空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的區(qū)別，再以計(jì)劃思維和計(jì)劃方法組織空間規(guī)劃，無(wú)非是給計(jì)劃經(jīng)濟(jì)披上了“空間規(guī)劃”的“馬甲”，風(fēng)險(xiǎn)自不待言。

從世界各國(guó)規(guī)劃實(shí)踐看，空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的對(duì)象、性質(zhì)、功能、方法等顯著不同。二者在政府治理結(jié)構(gòu)中相對(duì)獨(dú)立、各司其職，才能既相互補(bǔ)充又相互制約，對(duì)國(guó)家治理能力的提升和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展有所助益。無(wú)視二者的本質(zhì)差異，人為將二者混為一體，將扭曲規(guī)劃的基本關(guān)系，導(dǎo)致空間規(guī)劃作用弱化甚至喪失。倘若空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃合二為一，到地方上又進(jìn)而異化為“一把手”規(guī)劃，那么空間規(guī)劃不僅不能成為調(diào)節(jié)地方利益、維護(hù)國(guó)家利益的有效手段，還有可能變?yōu)閿U(kuò)張地方利益、侵蝕國(guó)家利益的便利工具。

明確“多規(guī)合一”功能定位

這是明晰空間規(guī)劃功能邊界的需要。

空間規(guī)劃的功能定位具有顯著的時(shí)代特征?，F(xiàn)階段，賦予空間規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)、底線管控、空間優(yōu)化、基礎(chǔ)保障、綜合整治、政策引導(dǎo)等功能，有利于貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，有利于塑造安全、和諧、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的美麗國(guó)土。

宏觀層面空間規(guī)劃，時(shí)間期限邊界應(yīng)在15年以上，并以此確定空間開發(fā)的合理規(guī)模邊界和增長(zhǎng)邊界，其中空間保護(hù)邊界，包括生態(tài)保護(hù)邊界和基本農(nóng)田邊界等，從保障國(guó)土生態(tài)安全和糧食安全出發(fā)應(yīng)是永久邊界。

微觀層面空間規(guī)劃，包括產(chǎn)業(yè)區(qū)塊邊界、基本公共服務(wù)設(shè)施邊界、交通樞紐邊界等，可以確定一個(gè)較短期限的規(guī)模邊界和增長(zhǎng)邊界，并保留適當(dāng)彈性以應(yīng)對(duì)未來(lái)的不確定性。

建立“多規(guī)合一”組織體系

這是“多規(guī)合一”的組織保障。

有效的空間規(guī)劃組織體系，橫向上總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃相銜接，縱向上宏觀規(guī)劃與微觀規(guī)劃相統(tǒng)一。

貫徹主體功能區(qū)規(guī)劃理念和生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則，充分利用土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理制度、信息平臺(tái)、職業(yè)化等建設(shè)基礎(chǔ)，以國(guó)土規(guī)劃為主體，構(gòu)建全國(guó)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)總體規(guī)劃為主干，區(qū)域性總體規(guī)劃為補(bǔ)充的空間規(guī)劃基本體系框架。

根據(jù)各時(shí)期國(guó)土開發(fā)、保護(hù)、利用和整治的重點(diǎn)任務(wù)，與“空間總體規(guī)劃”相銜接，有針對(duì)性地編制“空間專項(xiàng)規(guī)劃”。

在空間總體規(guī)劃控制下，以現(xiàn)行城市、集鎮(zhèn)、村莊建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，做好地方基層空間規(guī)劃，作為城鄉(xiāng)建設(shè)和用地管理的直接依據(jù)。

完善“多規(guī)合一”技術(shù)體系

這是“多規(guī)合一”的技術(shù)保障。

理順相關(guān)規(guī)劃關(guān)系，建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)要素平臺(tái)，包括規(guī)劃期限和時(shí)序、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)口徑、用地分類標(biāo)準(zhǔn)等；積極運(yùn)用國(guó)際上成熟的規(guī)劃理論、技術(shù)、模型和方法，重點(diǎn)做好資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和空間經(jīng)濟(jì)分析；按照制度化、規(guī)范化、信息化要求，統(tǒng)一規(guī)劃成果表達(dá)；依托相關(guān)部門現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫(kù)，建設(shè)規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督管理的信息共享系統(tǒng)等。

改革空間規(guī)劃管理體制

這是“多規(guī)合一”的體制保障。

賦予自然資源部門空間規(guī)劃統(tǒng)一管理職責(zé)符合自然資源統(tǒng)一監(jiān)管的改革方向，也是可行的選擇。目前國(guó)土資源部門負(fù)有國(guó)土規(guī)劃和土地規(guī)劃兩項(xiàng)空間規(guī)劃職責(zé)，相關(guān)制度基礎(chǔ)扎實(shí)，賦予其統(tǒng)一的空間規(guī)劃職能可以避免重復(fù)建設(shè)，改革成本低、易落實(shí)；國(guó)土資源部門實(shí)施土地用途管制制度多年，便于向?qū)嵤┤繃?guó)土空間用途管制過(guò)渡；國(guó)土資源部門土地督察和執(zhí)法機(jī)構(gòu)健全，有利于空間規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)管；國(guó)土資源部門遙感監(jiān)測(cè)和信息化技術(shù)體系比較完整，正在組織實(shí)施深地探測(cè)、深海探測(cè)、深空對(duì)地觀測(cè)戰(zhàn)略科技攻關(guān)，可以為空間規(guī)劃提供強(qiáng)大的科技支撐。同時(shí)，也要注重發(fā)揮相關(guān)職能部門作用。

建立規(guī)劃?rùn)?quán)力運(yùn)行制約機(jī)制

這是“多規(guī)合一”有效運(yùn)行的前提。

制定管理權(quán)力清單，以權(quán)力清單推動(dòng)理清規(guī)劃?rùn)?quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)，倒逼清權(quán)、減權(quán)和制權(quán)。制定負(fù)面清單，明確生態(tài)功能保護(hù)區(qū)域、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域、重大國(guó)土整治區(qū)域、“三生空間”控制區(qū)域、基礎(chǔ)設(shè)施配置區(qū)域等，制訂相應(yīng)的規(guī)劃管制措施。建立配套責(zé)任制度，確保有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)對(duì)等。健全監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，完善分級(jí)審批和監(jiān)管制度。

創(chuàng)新空間規(guī)劃實(shí)施機(jī)制

這是“多規(guī)合一”有效實(shí)施的保障。

在綜合運(yùn)用行政、法制、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)手段的基礎(chǔ)上，推動(dòng)重大制度創(chuàng)新。建立控制線管理制度，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理。健全國(guó)土空間用途管制制度，將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，將分散在各部門的有關(guān)用途管制制度統(tǒng)一到一個(gè)部門，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間的用途管制職責(zé)。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，按照污染者付費(fèi)、使用者付費(fèi)、受益者付費(fèi)和保護(hù)者得到補(bǔ)償?shù)脑瓌t，合理確立生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體、確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、制定生態(tài)補(bǔ)償政策。

推動(dòng)科學(xué)規(guī)劃、民主規(guī)劃、依法規(guī)劃

這是空間規(guī)劃發(fā)展的總目標(biāo)。

堅(jiān)持以科學(xué)規(guī)劃為前提，尊重客觀規(guī)律，強(qiáng)化科學(xué)論證和理性決策，盡可能將各種空間需求以適宜的用途、適宜的規(guī)模匹配到適宜的空間位置，以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)科學(xué)發(fā)展。堅(jiān)持以民主規(guī)劃為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃決策程序和實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保規(guī)劃的公開公平公正，以民主規(guī)劃推動(dòng)包容性發(fā)展。堅(jiān)持以依法規(guī)劃為保障，全面加強(qiáng)空間規(guī)劃立法、執(zhí)法和司法，規(guī)范和約束政府規(guī)劃?rùn)?quán)力的行使，切實(shí)保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益，以依法規(guī)劃促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步。