朱殿驊

一、引言

從社會契約論來看，國家是為保護(hù)公民的基本權(quán)利、提供公共產(chǎn)品而存在的，公權(quán)力是國家履行公共管理職能的力量保證。財(cái)政權(quán)是國家為促進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，在民眾同意的前提下以確定的規(guī)則在全社會范圍籌集并合理管理、使用財(cái)政資金的權(quán)力[1]。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，國家的運(yùn)轉(zhuǎn)需要通過以稅收為主的財(cái)政收入來維系，國家履行其管理和服務(wù)職能的情況要通過財(cái)政支出來考量，財(cái)政權(quán)已經(jīng)成為國家公權(quán)力的最重要構(gòu)成。在形式上，預(yù)算表現(xiàn)為“財(cái)”的運(yùn)作過程，其本質(zhì)實(shí)則隱含著政府征集、支配公共財(cái)政資源，并對財(cái)政支出的方向、結(jié)構(gòu)、力度進(jìn)行配置的決策和博弈過程，因此，政府預(yù)算活動的過程，實(shí)際上就是國家政治權(quán)力運(yùn)行的過程[2]。財(cái)政資金本質(zhì)上是全體公民為獲得公共產(chǎn)品和服務(wù)對個人財(cái)產(chǎn)的讓渡，國家實(shí)際上扮演著“代理人”的角色。由于“花別人的錢不心疼”這一人性特點(diǎn)以及權(quán)力天然擴(kuò)張的規(guī)律存在，國家在行使財(cái)政權(quán)的時候存在著代理風(fēng)險，需要委托人對其進(jìn)行監(jiān)督制約。預(yù)算是財(cái)政權(quán)的龍頭，是對財(cái)政資金收支的計(jì)劃，因此對預(yù)算的監(jiān)督是對財(cái)政權(quán)監(jiān)督的有效途徑。

二、我國財(cái)政預(yù)算法律監(jiān)督制度的沿革

我國的財(cái)政預(yù)算法律監(jiān)督制度幾乎是隨著新中國政權(quán)的建立而同時確立的。1949年制定的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中第四十條規(guī)定“建立國家預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財(cái)政范圍，厲行精簡節(jié)約，逐步平衡引政收支，積累國家生產(chǎn)資金”，從憲法層面確立了國家實(shí)行財(cái)政預(yù)算制度。1951年政務(wù)院頒布的《預(yù)算決算暫行條例》明確了國家預(yù)算決算的組織體系和具體程序，標(biāo)志著新中國的財(cái)政預(yù)決算制度正式建立。預(yù)算制度的建立為預(yù)算法律監(jiān)督奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1954年憲法第二十七條賦予了全國人大行使“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和決算”的職權(quán)，第三十四條規(guī)定全國人大設(shè)立預(yù)算委員會，第五十八條規(guī)定地方各級人大“審查和批準(zhǔn)地方的預(yù)算和決算”的職權(quán)，標(biāo)志著預(yù)算法律監(jiān)督制度的確立。1982年憲法第六十二條規(guī)定了人大行使“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”的職權(quán)，第六十七條規(guī)定了人大常委會行使“在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案”的職權(quán)，明確了人大對預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)。同時第九十一條規(guī)定了國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財(cái)政收支以及對國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。1994年頒布的審計(jì)法第四條規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計(jì)機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，將人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來，豐富了財(cái)政預(yù)決算法律監(jiān)督的內(nèi)容。1995年生效實(shí)施的預(yù)算法和預(yù)算法實(shí)施條例對國家預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算等程序作出了具體制度規(guī)定，為中央和地方各級政府執(zhí)行國家預(yù)算制度提供了法律遵循。1998年12月，九屆全國人大常委會第六次會議決定設(shè)立全國人大常委會預(yù)算工作委員會，作為對預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督的工作機(jī)構(gòu)。2006年頒布的監(jiān)督法第三章對各級人大常委會“審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告”的職權(quán)作出了更為具體的規(guī)定。在預(yù)算法生效實(shí)施的近二十年后，伴隨著國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，國家預(yù)算法律制度中濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的“控制”色彩與新時期政府所扮演的“治理”角色不相符合。在這一背景下，歷經(jīng)多次討論修改后，2014年新修訂的預(yù)算法正式頒布，著力加強(qiáng)人大對政府預(yù)算的審查監(jiān)督。

三、我國財(cái)政預(yù)算法律監(jiān)督制度存在的問題

人民代表大會是我國的代議機(jī)關(guān)，國家財(cái)政收入來自于人民交納的稅收，國家財(cái)政支出的最終目的在于保障公共財(cái)政支出的受益者——人民的公共財(cái)政福利最大化，因此人大自然是財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的主體。雖然憲法、監(jiān)督法、預(yù)算法、審計(jì)法和相關(guān)實(shí)施條例已經(jīng)對國家財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度作出了較為完整的制度規(guī)定，但在執(zhí)行效果上受到諸多因素的制約，導(dǎo)致人大對預(yù)算的監(jiān)督流于形式，未能發(fā)揮代議機(jī)關(guān)應(yīng)有的監(jiān)督效果。

（一）人大對預(yù)算審查的時間較短，未能對預(yù)算編制的周期實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”

開展預(yù)算審查是人大行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的最直接途徑，對預(yù)算進(jìn)行詳細(xì)、有效的預(yù)算審查是人大批準(zhǔn)預(yù)算的前提。根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，我國縣以上各級人大的預(yù)算審查可以分為人大會議之前的初步審查階段和人大會議期間的預(yù)算審查階段。全國人民代表大會通常3月份召開，受到人大會期制度的限制，人大代表在會議期間對預(yù)算的審查監(jiān)督作用極為有限。如在2016年的“兩會”上，財(cái)政部于3月5日提請十二屆全國人大四次會議審查《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，在3月16日以2467票贊成、299票反對和90票棄權(quán)通過了《第十二屆全國人民代表大會第四次會議關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算的決議（草案）》。在整個會議期間，人大代表還要審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、全國人大常委會和“一府兩院”的工作報(bào)告、各項(xiàng)立法草案等，真正用在審查預(yù)算草案上的時間遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，只能是蜻蜓點(diǎn)水般地一掠而過。對于人大會議之前的初步審查階段，預(yù)算法第四十四條規(guī)定，“國務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在每年全國人民代表大會會議舉行的四十五日前，將中央預(yù)算草案的初步方案提交全國人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會進(jìn)行初步審查”，省以下財(cái)政部門提交本級人大有關(guān)專門委員會或常委會進(jìn)行初步審查的時間規(guī)定的是三十日前。雖然初步審查有效彌補(bǔ)了會議期間預(yù)算審查時間上的不足，但從預(yù)算編制的周期來看，初步審查只覆蓋了“二上二下”中的“二上”和“二下”階段，對占用時間更長的“一上”和“一下”階段缺乏有效覆蓋。

（二）預(yù)算編制過程的復(fù)雜性造成人大預(yù)算監(jiān)督能力與其監(jiān)督職責(zé)存在矛盾

以中央預(yù)算為例，其編制過程中涉及全國人大、全國人大常委會、國務(wù)院、財(cái)政部和中央部門等不同主體，根據(jù)預(yù)算法、預(yù)算法實(shí)施條例、國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定和國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見等規(guī)定，各個主體的職責(zé)分工如表1所示[4]。以中央部門預(yù)算的“二上二下”過程為例，“一上”階段中央部門需要進(jìn)行如下九項(xiàng)工作：（1）填報(bào)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫；（2）填報(bào)規(guī)范津貼補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)測算相關(guān)數(shù)據(jù)；（3）對備選項(xiàng)目進(jìn)行排序，擇優(yōu)編報(bào)項(xiàng)目支出預(yù)算；（4）充分預(yù)計(jì)項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)資金；（5）報(bào)送項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)情況；（6）確定績效評價試點(diǎn)內(nèi)容；（7）編制新增資產(chǎn)配置預(yù)算；（8）填報(bào)部門職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置等材料；（9）配合專員辦預(yù)算監(jiān)管工作。由此可以看出，預(yù)算的編制是一項(xiàng)由諸多微觀、具體的工作構(gòu)成的復(fù)雜業(yè)務(wù)工作，這就要求從事預(yù)算編制的人員具備較高的專業(yè)素質(zhì)，并較好地掌握相關(guān)政策規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)制度。而當(dāng)預(yù)算草案提交人大常委會審查時，其表現(xiàn)為靜態(tài)的紙質(zhì)預(yù)算文件，人大常委會的審查人員無法還原預(yù)算編制的具體過程，只能通過預(yù)算報(bào)表和編報(bào)說明對預(yù)算管中窺豹。而預(yù)算法第四十八條規(guī)定，“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告重點(diǎn)審查下列內(nèi)容：……（二）預(yù)算安排是否符合本法的規(guī)定；（三）預(yù)算安排是否貫徹國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否切實(shí)可行；（四）重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)……”雖然預(yù)算法賦予人大及其常委會的預(yù)算法律監(jiān)督職責(zé)重大，但人大及其常委會的信息不對稱地位，加上常委會的人員編制限制，嚴(yán)重制約了其有效履行對預(yù)算進(jìn)行法律監(jiān)督的有效性。在人大代表的選舉過程中，雖然名額分配充分考慮了職業(yè)、民族、文化程度、性別、宗教信仰、黨派等因素，使其在政治上具有廣泛的代表性，但是這只能說明人大足以勝任其作為一個政治機(jī)構(gòu)的使命，至于作為立法機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)決策機(jī)構(gòu)則需要高度的業(yè)務(wù)能力和相關(guān)的制度配套才能夠正常運(yùn)行。因?yàn)榱⒎ê徒?jīng)濟(jì)決策不僅需要政治覺悟，而且更需要精通相關(guān)的專業(yè)知識和程序方面的操作技巧[5]。人大會議期間主要是對國務(wù)院所作的預(yù)算草案及中央預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告進(jìn)行審議，而非對預(yù)算進(jìn)行全面的審查，導(dǎo)致對預(yù)算的法律監(jiān)督處于較低水平。

（三）人大綜合審批制的表決方式弱化了人大對預(yù)算的監(jiān)督效果

我國人大表決預(yù)算草案采取的是綜合審批制，即所有的預(yù)算收支全部集中在一件預(yù)算審批提案中由人大代表投票通過。綜合審批制的優(yōu)勢在于節(jié)約了審批環(huán)節(jié)的程序成本，但其缺點(diǎn)在于對于預(yù)算草案的整體審批結(jié)果無法充分反映預(yù)算的局部合理性。在綜合審批制下，即使預(yù)算草案局部存在較大的不合理情況，通常并不會對總體表決結(jié)果造成太大影響，因?yàn)橐坏╊A(yù)算草案整體被否決的話，將對國民經(jīng)濟(jì)的方方面面造成嚴(yán)重影響，這導(dǎo)致了人大代表一般情況下不會輕易行使預(yù)算否決權(quán)[6]。預(yù)算制度較為完善的國家多采用的是分項(xiàng)審批制。如美國國會完成第一次預(yù)算決議的審議時，即將預(yù)算支出決議分成若干部分，由按政府職能設(shè)立的撥款委員會的13個小組委員會分別進(jìn)行審議，并按照眾議院撥款小組委員會、撥款委員會及該院全體會議，參議院撥款小組委員會、撥款委員會及該院全體會議的程序進(jìn)行審議[7]。采取分項(xiàng)審批制的最大優(yōu)勢在于某個部分的分項(xiàng)預(yù)算被否決并不影響議會批準(zhǔn)剩余部分的分項(xiàng)預(yù)算，提升了議會的預(yù)算審批效果，同時能夠?qū)Ψ猪?xiàng)預(yù)算被否決的政府部門產(chǎn)生約束作用，促進(jìn)其提升預(yù)算編制的質(zhì)量。當(dāng)前我國預(yù)算管理制度改革和部門預(yù)算編制工作在實(shí)踐中已經(jīng)取得較大成效，一定程度上已經(jīng)具備了實(shí)行分項(xiàng)審批制的客觀條件，在此背景下如果仍舊沿用綜合審批制的表決方式，將會嚴(yán)重弱化人大對預(yù)算的監(jiān)督效果，“一定程度上的預(yù)算違規(guī)并不會導(dǎo)致預(yù)算被否決”這一信號會在一定程度上鼓勵預(yù)算違規(guī)行為，導(dǎo)致政府財(cái)政權(quán)的擴(kuò)張。

四、加強(qiáng)國家財(cái)政預(yù)算法律監(jiān)督的路徑

（一）優(yōu)化配置人大預(yù)算審批權(quán)，進(jìn)一步完善預(yù)算審批程序

預(yù)算經(jīng)過人大批準(zhǔn)后即具有了法律效力，成為政府部門安排財(cái)政財(cái)務(wù)收支的指南。長期以來，我們非常重視人大對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和對決算的審批，而忽視了人大對預(yù)算編制過程的監(jiān)督。為了保證財(cái)政資源得到最有效的配置，對預(yù)算編制的全過程進(jìn)行監(jiān)督具有重要意義。在“二上二下”的預(yù)算編制過程中，“一上”和“一下”過程決定了政府預(yù)算的雛形，“二上”和“二下”過程只是對前面過程的修正和細(xì)化。為了實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督對預(yù)算編制周期的“全覆蓋”，需要對人大預(yù)算審批權(quán)進(jìn)行優(yōu)化配置。筆者認(rèn)為，在“一上”階段，國務(wù)院審定的中央預(yù)算草案應(yīng)該同時報(bào)送全國人大常委會備案，從而改善人大在審批預(yù)算過程中的信息不對稱性。在“一下”階段，可以考慮將財(cái)政部根據(jù)國務(wù)院審定的中央預(yù)算草案確定分部門的預(yù)算分配方案提交人大常委會，由人大常委會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會提出審查意見，財(cái)政部根據(jù)人大常委會反饋的意見進(jìn)行修改后提交人大常委會審批，從而使人大監(jiān)督提前介入預(yù)算編制過程，為“二上”和“二下”過程中預(yù)算的編制提供法律基礎(chǔ)。在預(yù)算表決方式上，要結(jié)合部門預(yù)算的編制探索建立分項(xiàng)審批制，根據(jù)預(yù)算支出的性質(zhì)將中央部門預(yù)算劃分為若干個具體類別，分別提交全國人大進(jìn)行表決。在法規(guī)制度上，要明確預(yù)算被否決的法律后果和補(bǔ)救程序，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算的法律約束力。

（二）探索利用國家審計(jì)監(jiān)督力量，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督能力

國家審計(jì)是獨(dú)立的專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督力量，財(cái)政審計(jì)是國家審計(jì)的永恒主題，而預(yù)算又是國家財(cái)政的“牛鼻子”，因此全國人大及其常委會可以探索通過利用國家審計(jì)這一專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督力量來強(qiáng)化自身的預(yù)算監(jiān)督能力。近20年來，我國公共預(yù)算改革影響并帶動了中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)理論與實(shí)務(wù)的發(fā)展，與此同時，中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)也對公共預(yù)算改革起到了積極的推動作用。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，公共預(yù)算的概念、內(nèi)涵、管理體制等都隨之變化，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)也在與之相應(yīng)發(fā)展變化，審計(jì)監(jiān)督從關(guān)注預(yù)算執(zhí)行向決算延伸拓展[8]。從預(yù)算管理的全過程來看，預(yù)算編制是預(yù)算管理中的首要環(huán)節(jié)，如果預(yù)算編制得不合理，即使再有效的預(yù)算執(zhí)行也無法發(fā)揮出財(cái)政資金的應(yīng)有效益。因此，要完善國家審計(jì)法律制度，豐富財(cái)政審計(jì)的內(nèi)涵，從關(guān)注預(yù)算執(zhí)行向關(guān)注“預(yù)算編制—預(yù)算執(zhí)行—決算”這一預(yù)算管理的全過程拓展，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督對預(yù)算編制周期的“全覆蓋”。要加強(qiáng)對預(yù)算審計(jì)的理論研究，明確國家審計(jì)機(jī)關(guān)開展預(yù)算審計(jì)的責(zé)任、義務(wù)、權(quán)限、方法、組織模式、報(bào)告方式等內(nèi)容，通過建立健全相關(guān)法規(guī)制度促進(jìn)預(yù)算審計(jì)法治化。同時，還要研究人大如何運(yùn)用預(yù)算審計(jì)結(jié)果，促進(jìn)預(yù)算審計(jì)融入到人大的預(yù)算法律監(jiān)督框架內(nèi)，提升人大的預(yù)算法律監(jiān)督能力，從而促進(jìn)其有效履行立法機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)決策機(jī)構(gòu)的角色。

（三）加強(qiáng)對預(yù)算違法行為的責(zé)任追究

預(yù)算行為本質(zhì)上是一種委托代理行為，這就決定了預(yù)算法律行為具備可問責(zé)性。一旦預(yù)算法律行為執(zhí)行不當(dāng)給社會公眾造成了不利影響，預(yù)算主體必須對其預(yù)算行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，同時政府對于社會公眾的投訴必須給予積極回應(yīng)，使相關(guān)主體承擔(dān)相應(yīng)的法律后果[9]。原先預(yù)算法中關(guān)于預(yù)算違法行為種類的規(guī)定過于抽象，且責(zé)任形式僅限于行政責(zé)任。實(shí)踐中，對于預(yù)算違法行為更多地依照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》進(jìn)行處理，處理依據(jù)的法律權(quán)威性不夠高，導(dǎo)致預(yù)算法問責(zé)功能弱化，使預(yù)算法成為“軟法”。新修訂的預(yù)算法除了細(xì)化了預(yù)算違法行為的種類規(guī)定外，新增了嚴(yán)重預(yù)算違法行為構(gòu)成犯罪的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任的規(guī)定，強(qiáng)化了預(yù)算法的嚴(yán)肅性，使之成為預(yù)算活動的剛性約束。一分立法，九分落實(shí)，只有在執(zhí)法過程中嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法中關(guān)于預(yù)算違法行為的問責(zé)規(guī)定，才能真正發(fā)揮法律的作用，形成良好的守法效應(yīng)，避免法律成為一紙空文。在法律實(shí)踐中，要深入研究預(yù)算違法行為的問責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步明確由誰來問責(zé)，當(dāng)出現(xiàn)集體決策導(dǎo)致的預(yù)算違法行為時如何處理對集體問責(zé)與對個人問責(zé)的關(guān)系等問題。

注釋：

[1][5]參見劉劍文：《民主視野下的財(cái)政法治》，北京大學(xué)出版社2006年版，第8、248頁。

[2]參見劉劍文：《由管到治：新〈預(yù)算法〉的理念躍遷與制度革新》，載《法商研究》2015年第1期。

[3]參見財(cái)政部預(yù)算司：《中央部門預(yù)算編制指南（2016年）》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2015年版，第13頁。

[4][6]參見劉劍文、熊偉：《預(yù)算審批制度改革與中國預(yù)算法的完善》，載《法學(xué)家》2001年第6期。

[7]參見趙早早：《中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與公共預(yù)算改革的關(guān)系研究》，載《審計(jì)研究》2015年第3期。

[8]參見蔣悟真：《我國預(yù)算法修訂的規(guī)范分析》，載《法學(xué)研究》2011年第2期。