楊洋++王晨

[摘 要]結合國家戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展的客觀需要，基于“國—省—市”三級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和不同城市、不同時期雙重比較的視角，提出一種測度新型城鎮(zhèn)化水平的新方法。以青島市為例進行實證研究，系統(tǒng)分析其新型城鎮(zhèn)化建設現(xiàn)狀、趨勢與對策。結果表明，與中國大陸31個省會城市以及17個沿海開放城市、經(jīng)濟特區(qū)相比，青島市新型城鎮(zhèn)化建設水平處于中上等，且在2000-2012年呈顯著的快速上升趨勢，但與北京、上海、深圳、廣州等城市之間仍存在明顯差距。青島市新型城鎮(zhèn)化建設應從以人為本、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、集約高效、生態(tài)文明和文化傳承等方面出發(fā)，采取相關對策。

[關鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；規(guī)劃體系；比較視角；實證研究

[中圖分類號]F291 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2016）02-0019-05

一、引言

根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式會帶來產(chǎn)業(yè)升級緩慢、資源環(huán)境惡化、社會矛盾增多等諸多風險，進而影響現(xiàn)代化進程[1]。為轉變傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式，在國外，自20世紀60年代起，學者們先后提出了“區(qū)域主義”（Regionalism）、“城市成長管理”（Urban Growth Management）、“新城市主義”（New-urbanism）等理念，并于20世紀90年代在美國副總統(tǒng)Gore的推動下匯合成“精明增長”（Smart Growth）的洪流[2]。在國內(nèi)，自2002年十六大報告首次提出“走中國特色城鎮(zhèn)化道路”以來，中國開始了對新型城鎮(zhèn)化道路的探索。2012年，十八大報告進一步明晰了中國以提升質(zhì)量為主的“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展思路與路徑。2016年，國家“十三五”規(guī)劃綱要對“推進新型城鎮(zhèn)化”進行單篇闡述，將其作為我國未來五年的重要工作內(nèi)容。新型城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化建設的歷史性任務[3]，已成為新時期中國經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇[4]。

當前，新型城鎮(zhèn)化相關研究已取得不少重大突破，但主要呈現(xiàn)出以下四個方面的特點或不足：第一，內(nèi)涵界定豐富多樣[5]，可從多維視角出發(fā)進行闡釋和解讀，但并沒有形成統(tǒng)一的定論。第二，評價指標參差不齊[6]，缺乏權威、統(tǒng)一的依據(jù)，構建視角或標準不一，不同研究之間的可比性較差，不利于推廣應用。第三，實證研究多是區(qū)域內(nèi)部的[7]或靜態(tài)的[8]研究，缺乏不同區(qū)域或不同時期的對比，同時基于橫向與縱向雙重比較的研究還比較少見，不利于全面認識和理解區(qū)域新型城鎮(zhèn)化建設現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢特征。第四，對策或路徑研究多以宏觀理論探討為主[9]，針對具體區(qū)域開展的理論與應用相結合的研究還比較缺乏，需要加強區(qū)域新型城鎮(zhèn)化建設對策與路徑研究的針對性。

青島市是國家副省級城市、計劃單列市和首批14個沿海開放城市之一，地理區(qū)位和政策優(yōu)勢使其成為中國東部沿海重要的經(jīng)濟、文化中心，作為山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)的龍頭城市，是中國最具經(jīng)濟活力的城市之一[10]。2014年3月，中共中央、國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，對未來6年國家新型城鎮(zhèn)化建設進行了戰(zhàn)略部署。同年，山東省、青島市也先后印發(fā)了《山東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》和《青島市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》。自此，“國—省—市”三級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系已基本形成，青島市新型城鎮(zhèn)化無疑將開啟一個嶄新的發(fā)展階段。由此，在青島市開展新型城鎮(zhèn)化建設現(xiàn)狀、趨勢與對策研究具有較強的代表性和典型性。

本研究以青島市為典型案例區(qū)，以“國—省—市”三級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃作為權威依據(jù)，結合國家戰(zhàn)略需求和區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀需要，基于省會城市、沿海開放城市和經(jīng)濟特區(qū)的對比分析，在新時期下系統(tǒng)開展新型城鎮(zhèn)化建設現(xiàn)狀、趨勢和對策研究，及時了解新型城鎮(zhèn)化建設水平的最新狀態(tài)與變化趨勢，分析影響新型城鎮(zhèn)化建設的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，進而提出促進新型城鎮(zhèn)化建設的針對性建議和對策。一方面，本研究提出了一種基于三級規(guī)劃體系和雙重比較視角系統(tǒng)研究新型城鎮(zhèn)化建設現(xiàn)狀、趨勢與對策的新方法，具有良好的推廣應用價值；另一方面，實證研究結果能為促進青島市新型城鎮(zhèn)化建設提供決策依據(jù)，為推進其他地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程提供參考借鑒。

二、研究設計與方法

（一）基于“國—省—市”三級規(guī)劃的指標體系構建

由于之前缺乏權威、統(tǒng)一的依據(jù)，學者們對新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵理解各異，所構建的新型城鎮(zhèn)化建設水平評價指標體系標準不一[11-13]，因此有必要基于“國—省—市”三級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃構建出新的評價指標體系。同時，通過分層次、分類別的篩選可量化指標，構建綜合指標體系，有利于避免評價結果產(chǎn)生片面性和模糊性及全面、客觀、直觀地反映新型城鎮(zhèn)化建設水平。通過深入解讀國家、山東省和青島市三級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年），剖析和界定新時期背景下新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)和內(nèi)涵，將新型城鎮(zhèn)化建設水平的評價框架確定為以人為本、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、集約高效、生態(tài)文明、文化傳承五大方面[14]。同時，考慮指標的可比性、可量性、可獲性，構建一套由“目標層—準則層—指標層”組成的新型城鎮(zhèn)化建設水平綜合指標體系（見表1）。

（二）基于“熵權法”的新型城鎮(zhèn)化建設水平測度

1. 數(shù)據(jù)庫建立。根據(jù)指標體系，從《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》和《中國人口統(tǒng)計年鑒》等資料中采集青島市2000—2012年面板數(shù)據(jù)，中國大陸31個省會城市以及17個沿海開放城市、經(jīng)濟特區(qū)2012年的指標數(shù)據(jù)，構建滿足研究需要的基礎數(shù)據(jù)庫平臺。

2. 標準化處理。由于構建的指標體系中指標單位、量綱和數(shù)量級不一致，因而對所有測度指標進行標準化處理，將其轉化為無量綱、無數(shù)量級差別的標準分，以消除不同指標間量綱差異對新型城鎮(zhèn)化水平評估結果的影響?？紤]到指標體系中既有正向指標又有負向指標，本研究采用min-max極差標準化方法對指標進行統(tǒng)一的標準化處理。

3. 權重確定。目前，常用的權重確定方法主要包括層次分析法、專家打分法和熵權法等。其中，熵權法主要是根據(jù)各指標傳遞給決策者的信息量大小來確定權重，相比之下是一種較為客觀的賦權方法，能在一定程度上消除人為因素的影響，其賦權結果具有較高的可靠性[15]。因此，本研究采用熵權法確定各項指標的權重。

4. 加權求和。對標準化處理后的指標值進行加權求和，得到青島市2000—2012年新型城鎮(zhèn)化建設水平、31個省會城市以及17個沿海開放城市和經(jīng)濟特區(qū)2012年新型城鎮(zhèn)化建設水平。

（三）基于雙重比較的新型城鎮(zhèn)化建設現(xiàn)狀與趨勢分析

新型城鎮(zhèn)化建設水平的高與低、上升與下降，可以在不同區(qū)域的橫向比較與不同時期的縱向比較中加以判別。研究青島市新型城鎮(zhèn)化建設現(xiàn)狀與趨勢特征，不能局限于青島市單個城市的研究，而應選擇一些對比城市作為參照，通過橫向比較認識其新型城鎮(zhèn)化建設水平的高低程度；不能局限于單個年份的靜態(tài)研究，而應是多個年份的動態(tài)研究，通過縱向比較認識其新型城鎮(zhèn)化建設水平的變化趨勢。首先將青島市與31個省會城市以及17個沿海開放城市、經(jīng)濟特區(qū)2012年新型城鎮(zhèn)化建設水平進行橫向比較，分析青島市新型城鎮(zhèn)化建設總體水平及“以人為本”等各子目標的發(fā)展水平及排名情況；其次，對青島市2000—2012年新型城鎮(zhèn)化建設水平進行縱向比較，對其總體變化趨勢以及不同時段的具體變化情況進行分析。

（四）基于現(xiàn)狀與趨勢特征的新型城鎮(zhèn)化建設對策分析

結合新型城鎮(zhèn)化建設現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢特征，找出影響新型城鎮(zhèn)化水平的主要指標，進而追根溯源，揭示影響青島市新型城鎮(zhèn)化進程的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，探討具有針對性和可操作性的促進青島市新型城鎮(zhèn)化建設的對策建議。

三、新型城鎮(zhèn)化建設現(xiàn)狀特征

首先，青島市及31個省會城市2012年新型城鎮(zhèn)化建設水平如表2所示。在這32個城市中，青島市新型城鎮(zhèn)化建設水平依次低于北京、上海、廣州、天津、杭州、武漢、長沙、南京和成都，位于第10，總體處于中上等水平。但值得注意的是，青島市新型城鎮(zhèn)化建設水平與排名第1、2的北京、上海差距較大，僅為北京、上海新型城鎮(zhèn)化水平的50%左右。在“以人為本”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”“集約高效”“生態(tài)文明”“文化傳承”五項目標層指標中，青島市分別排名第13、第8、第7、第3和第14。具體而言，青島市“以人為本”水平約為單項首位城市北京的38.82%，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”水平約為單項首位城市杭州的80.86%，“集約高效”水平約為單項首位城市上海的58.80%，“生態(tài)文明”水平約為單項首位城市廣州的83.37%，“文化傳承”水平約為單項首位城市北京的33.41%。由此可見，與31個省會城市相比，青島市新型城鎮(zhèn)化建設總體狀態(tài)良好，但與新型城鎮(zhèn)化建設水平較為領先的城市之間還存在一定差距，尤其是在“以人為本”“文化傳承”方面還相對薄弱。

其次，中國大陸18個沿海開放城市和經(jīng)濟特區(qū)2012年新型城鎮(zhèn)化建設水平如表3所示。在這18個城市中，青島市新型城鎮(zhèn)化建設水平依次低于深圳、上海、廣州、天津，位于第5，總體處于中上等。其中，青島市新型城鎮(zhèn)化建設水平僅為首位城市深圳的53.69%。在“以人為本”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”“集約高效”“生態(tài)文明”“文化傳承”五項目標層指標中，青島市分別排名第6、第6、第5、第3和第5。具體而言，青島市“以人為本”“集約高效”“文化傳承”水平依次約為單項首位城市上海的42.11%、58.80%和34.72%，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”“生態(tài)文明”水平依次約為單項首位城市深圳的48.23%和54.83%。由此可見，與其他17個沿海開放城市和經(jīng)濟特區(qū)相比，青島市新型城鎮(zhèn)化建設水平狀態(tài)總體位于前列，各方面排名區(qū)間相對集中，但在“以人為本”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”方面還存在一定的劣勢。

四、新型城鎮(zhèn)化建設發(fā)展趨勢

青島市2000—2012年新型城鎮(zhèn)化水平如表4所示。

2000—2012年，青島市新型城鎮(zhèn)化水平總體上呈明顯的逐年上升趨勢，2012年比2000年上升了112.75%。其中，青島市2002—2003年新型城鎮(zhèn)化水平上升速度最快，為15.60%；2001—2002年新型城鎮(zhèn)化水平上升速度最慢，為2.25%。在“以人為本”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”“集約高效”“生態(tài)文明”“文化傳承”五項目標層指標中，青島市2000—2012年“以人為本”水平上升最快，“文化傳承”水平上升最慢。其中，“以人為本”水平上升了276.62%，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”水平上升了108.13%，“集約高效”水平上升了115.48%，“生態(tài)文明”水平上升了84.04%，“文化傳承”水平僅上升了35.00%。究其原因，一方面，2000—2010年居民生活水平和收入水平顯著提高，醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎設施條件逐步完善，共同促進了“以人為本”水平的迅速提升；另一方面，青島市雖然在科學技術支出、大學生教育和中等職業(yè)教育三方面增長顯著，但在增加劇場影劇院數(shù)量、公共圖書館個數(shù)、小學和中學專任教師數(shù)方面進展不大，導致“文化傳承”水平增長緩慢。

五、新型城鎮(zhèn)化建設改進對策

21世紀以來，與省會城市、沿海開放城市和經(jīng)濟特區(qū)相比，青島市新型城鎮(zhèn)化水平處于中上等，并呈良好的快速上升趨勢。然而，青島市新型城鎮(zhèn)化建設各方面發(fā)展水平并不均衡，在“以人為本”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”和“文化傳承”方面與北京、上海、深圳、廣州等新型城鎮(zhèn)化水平領先城市之間的差距尤其顯著。結合本文實證研究結果，為推進青島市新型城鎮(zhèn)化建設，提出具有針對性的建議如下：

第一，在“以人為本”建設方面，要大力加快農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化進程，穩(wěn)步改善和提高基本醫(yī)療衛(wèi)生條件和水平。青島市“戶籍人口城鎮(zhèn)化率”（X5）、“萬人擁有醫(yī)療衛(wèi)生機構數(shù)”（X10）、“萬人擁有醫(yī)療床位數(shù)”（X11）和“萬人擁有衛(wèi)生技術人員數(shù)”（X12）等指標較于對比城市均處于中下水平，與31個省會城市相比分別位于第19、第25、第19和第22，與17個沿海開放城市和經(jīng)濟特區(qū)相比分別位于第10、第8、第8和第9。2014年，青島市常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差16.7個百分點，這意味著約150萬農(nóng)業(yè)轉移人口未能享受到與市民同等水平的醫(yī)療養(yǎng)老保障等公共服務。因此，要以人的城鎮(zhèn)化為核心，加快推進戶籍制度改革，建立合理穩(wěn)健的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化機制，適度增加醫(yī)療衛(wèi)生機構、床位和技術人員，建立健全醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，保障農(nóng)民工及其隨遷家屬的醫(yī)療衛(wèi)生服務條件。

第二，在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”建設方面，要著力縮小城鄉(xiāng)收入差異和消費差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。青島市“城鄉(xiāng)人均可支配收入差異”（X21）和“城鄉(xiāng)人均消費支出差異”（X22）指標上數(shù)值偏大，與31個省會城市相比分別位于第9和第10，與17個沿海開放城市和經(jīng)濟特區(qū)相比均位于第7。這兩項指標均屬于負向指標，即排名越靠前，新型城鎮(zhèn)化水平越低。據(jù)全市第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，青島市農(nóng)業(yè)轉移人口平均工資僅為城鎮(zhèn)平均工資的60%，受教育程度初中及初中以下所占比重高達68%；進入市人力資源信息管理系統(tǒng)的108.5萬農(nóng)村勞動力中，無職業(yè)技術等級的高達96.31%。因此，在青島市“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”建設方面，應采取有力措施加強農(nóng)民職業(yè)培訓，引導農(nóng)村富余勞動力合理向城鎮(zhèn)聚集，通過建立規(guī)?；瘷C械化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)村家庭收入，進而縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距和消費差距。

第三，在“文化傳承”建設方面，要增加公益性文化設施投入，完善文化服務體系，逐步提高教育發(fā)展水平。青島市“公共圖書館數(shù)量”（X42）、“每百人公共圖書館藏書”（X44）、“每萬人在校大學生數(shù)”（X49）和“每萬人在校中等職業(yè)學生數(shù)”（X50）等指標水平相對較低，與31個省會城市相比分別位于第18、第26、第29和第21，與17個沿海開放城市和經(jīng)濟特區(qū)相比分別位于第13、第8、第8和第6。因此，在青島市未來的新型城鎮(zhèn)化建設進程中，一方面，要創(chuàng)新公共服務供給路徑，通過政府與市場的有效結合，重點推動包括公共圖書館在內(nèi)的文化娛樂設施的建設，豐富人民群眾的文化精神生活；另一方面，要適度擴充教育資源尤其是中高等教育，緩解教育資源競爭激烈、總體教育水平偏低的問題，形成適應新型城鎮(zhèn)化需求、各類教育資源合理布局發(fā)展的教育體系。

第四，在“集約高效”建設方面，要轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，大力發(fā)展藍色經(jīng)濟和高端產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟進入創(chuàng)新驅動、內(nèi)涵式增長的軌道。相較于對比城市，青島市“第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重”（X27）指標水平相對落后，“第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重”（X25）指標也處于中下水平。其中，青島市“第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重”（X27）指標水平與31個省會城市相比，只比福州市高出4個百分點而位于倒數(shù)第二，僅達到該指標水平最高的北京市的一半左右。因此，要切實加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，突出藍色經(jīng)濟和高端產(chǎn)業(yè)的引領作用，建立以服務經(jīng)濟為主體的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的優(yōu)化和轉型。

第五，在“生態(tài)文明”建設方面，要從源頭上控制環(huán)境污染，完善污染物排放許可制度，加大生態(tài)環(huán)境治理和環(huán)境執(zhí)法力度?？傮w而言，與31個省會城市和17個沿海開放城市、經(jīng)濟特區(qū)相比，青島市“生態(tài)文明”建設水平相對較高，均位于第3。然而，從具體指標來看，青島市“工業(yè)廢水排放量”（X33）總體上偏高，與31個省會城市相比位列第12。該指標屬于負向指標，排名越靠前，越拉低新型城鎮(zhèn)化的整體水平。因此，要著力加強青島市工業(yè)廢水排放方面的控制和監(jiān)管工作，強化生態(tài)環(huán)境保護制度，加快污水處理設施建設，提高污水處理率，將生態(tài)文明理念融入青島市城鎮(zhèn)化發(fā)展全過程。

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[責任編輯 張桂霞]