中國稅收征管：未來的改革重點(diǎn)*

約翰·布朗德羅 張志勇

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中國稅收征管：未來的改革重點(diǎn)*

約翰·布朗德羅 張志勇＊

國際貨幣基金組織高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·布朗德羅

國家稅務(wù)總局原副局長 張志勇

* 中文譯稿有刪節(jié)。

＊ 發(fā)表于中國現(xiàn)代化：軟性基礎(chǔ)建設(shè)投資，編者為W. Raphael Lam, Markus Rodalauer, 和 Alfred Schipke，國際貨幣基金組織，2016年（即將出版）。更為詳細(xì)的一版報告見于中國的稅收管理改革：成就，挑戰(zhàn)，改革重點(diǎn)，WP 16/68，作者約翰?布朗德羅和張志勇，國際貨幣基金組織報告（2016年）。作者受益于 Wang Jun、Michael Keen、Juan Toro、Peter Barrand、Alfred Schipke、Raphael Lam、Jian Fan、Tizhong Liao、Daoshu Wang、Yungen Gao、Wei Wang、Wei Cui、Yukang Wang、Li Liao 和 Francisco González-Cos 提供的觀點(diǎn)和支持。作者感謝諸多國家稅務(wù)總局工作人員（在職和退休的）在過去幾十年為實(shí)現(xiàn)中國稅收征管體系現(xiàn)代化作出的努力。

中國的稅收征管改革將對“十三五”規(guī)劃（2016年至2020年）中的經(jīng)濟(jì)改革日程起到巨大的支持作用。改革將帶來充足的稅收收入、保障重點(diǎn)公共部門支出，同時有助于改善經(jīng)營環(huán)境。為促進(jìn)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，本文擬提出建議，供中國未來五年實(shí)施稅收征管現(xiàn)代化戰(zhàn)略參考。

一、稅收征管改革方案

中國政府已認(rèn)識到稅收征管改革的重要性，“十三五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了十八屆三中全會提出的深化國稅、地稅征管體制改革的要求。①參見2013年11月12日中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。同時參見2014年6月30日中共中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》。根據(jù)政府的這一要求，國家稅務(wù)總局制定出一份詳細(xì)的深化稅收征管改革方案。

改革方案設(shè)立了四個總體目標(biāo)：（1）降低稅收征管成本和稅收遵從負(fù)擔(dān)；（2）提高稅收征管效率；（3）強(qiáng)化稅收遵從意識；（4）提升納稅人滿意度。上述四個目標(biāo)將通過6個標(biāo)題②6個標(biāo)題是：（1）理順征管職責(zé)劃分；（2）創(chuàng)新納稅服務(wù)機(jī)制；（3）轉(zhuǎn)變征收管理方式；（4）深度參與國際合作；（5）優(yōu)化稅務(wù)組織體系；（6）構(gòu)建稅收共治格局。下的31項提議得到證明。此份改革議程已經(jīng)得到中國政府最高層的支持。③此項改革計劃已經(jīng)獲得中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，并由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布。

國家稅務(wù)總局在 2016 年初制定了稅收征管現(xiàn)代化的五年計劃，并在 2020 年前逐步予以實(shí)施。在此背景下，本文試圖就一系列重點(diǎn)改革倡議提出有益的建議。

二、 修訂《稅收征管法》

《稅收征管法》在中國稅收體制運(yùn)行中扮演著重要角色，其給出的稅收征管通用原則，適用于稅收領(lǐng)域的全部實(shí)體法。《稅收征管法》自1992年頒布以來僅有少量修訂。修訂《稅收征管法》，讓稅務(wù)部門擁有法定權(quán)力來推進(jìn)稅收現(xiàn)代化戰(zhàn)略并應(yīng)對新挑戰(zhàn)，是強(qiáng)化稅收征管的先決條件。

在修訂《稅收征管法》過程中，政府須確保在征納雙方權(quán)利間取得恰當(dāng)平衡。前者將賦予國家稅務(wù)總局保障稅收收入的權(quán)力，后者則通過為企業(yè)提供更多保護(hù)、減少對其交易征稅的不確定性來改善投資環(huán)境。

要改善中國稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力，需對《稅收征管法》做若干修訂。首先，明確該法不僅適用于企業(yè)（目前該法中一些關(guān)鍵條款僅適用于企業(yè)），而且廣泛適用于全體納稅人。第二，法律應(yīng)要求私營部門第三方——包括金融機(jī)構(gòu)和其他收入支付方①一些國家的稅法規(guī)定，對于遵從度很低的行業(yè)，稅務(wù)當(dāng)局有權(quán)要求某些人報告其向該行業(yè)其他人支付的情況。例如，一些國家要求建筑行業(yè)的總承包商向稅務(wù)當(dāng)局報告其向分包商支付的情況。向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供稅務(wù)相關(guān)信息，幫助稅務(wù)機(jī)關(guān)從其他政府機(jī)構(gòu)獲取稅務(wù)信息。②在其他國家，政府機(jī)構(gòu)開展信息交換，一般是通過機(jī)構(gòu)間簽署諒解備忘錄的方式來實(shí)施。第三，應(yīng)加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)征繳拖欠稅款的權(quán)力，包括授權(quán)其扣押欠稅者財產(chǎn)、要求與欠稅者存在債務(wù)關(guān)系（或代持資金）的第三方償付（或代繳）部分稅款以及延長符合條件的欠稅者分期還款時限等。

另外，還需修訂征管法來加強(qiáng)對納稅人權(quán)利的保護(hù)。重要的是強(qiáng)化納稅人信息保密相關(guān)條款，為納稅人提供全面的保護(hù)程序，以及應(yīng)給出指引明確稅務(wù)局如何依法實(shí)施各項處罰條款。③例如，保護(hù)程序可包含為稅務(wù)當(dāng)局向納稅人發(fā)布通知、就行政復(fù)議做出決定等設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和時間框架?，F(xiàn)行法律要求，納稅人在提交行政復(fù)議前，須先行繳納爭議涉及的全部稅款，這一條款應(yīng)予以修訂，④根據(jù)爭議的解決結(jié)果，應(yīng)使未付稅款部分的利息有利于稅務(wù)當(dāng)局，使已付稅款部分的利息有利于納稅人。即納稅人僅需支付某一比例的爭議稅款。此外，在納稅人要求下，國家稅務(wù)總局應(yīng)為其提供有約束力的預(yù)先裁定，明確某一特定交易將如何適用稅法。最后，應(yīng)采取措施提高稅務(wù)行政復(fù)議部門的獨(dú)立性，減少其他部門的干擾。

三、調(diào)整組織結(jié)構(gòu)以適應(yīng)現(xiàn)代化戰(zhàn)略

稅收征管現(xiàn)代化戰(zhàn)略的成功，依賴于稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代化戰(zhàn)略相一致，并對該戰(zhàn)略形成足夠的支持。在這方面，國家稅務(wù)總局若能使現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)更加合理，強(qiáng)化總部設(shè)置，對龐大的下屬稅務(wù)部門網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行整合，同時為大型企業(yè)、高財富個人征稅制定有效的組織安排，將有利于實(shí)現(xiàn)這一目的。

第一步，國家稅務(wù)總局應(yīng)認(rèn)清其現(xiàn)代化戰(zhàn)略的關(guān)鍵目標(biāo)，并確保這些目標(biāo)能在其組織結(jié)構(gòu)中得以適當(dāng)體現(xiàn)。例如，如果戰(zhàn)略意在針對不同類型的納稅人（大型企業(yè)、中型企業(yè)、小型企業(yè)和高財富個人）開展稅收征管工作，則其組織結(jié)構(gòu)應(yīng)按各類納稅人清晰劃分職責(zé)分工。如果其戰(zhàn)略意在更好地保護(hù)納稅人權(quán)利，那么就應(yīng)該確保國家稅務(wù)總局的行政復(fù)議職能得到充分保障，使這一部門擁有較高的獨(dú)立性，從而免受其他部門影響。

第二個勢在必行的組織工作，是要清晰界定各主要稅收征管職能的部門責(zé)任。與之類似，應(yīng)更好地協(xié)調(diào)國、地稅征管（例如，設(shè)立聯(lián)合辦稅服務(wù)廳，將服務(wù)柜臺設(shè)于地方政府公共服務(wù)中心，或在國稅局、地稅局辦稅服務(wù)大廳建立聯(lián)絡(luò)柜臺），提高管理效率，降低納稅人遵從成本。

與稅務(wù)系統(tǒng)總?cè)藬?shù)相比，國家稅務(wù)總局的人員規(guī)模極小，這是第三個亟待解決的組織問題?？偛恳?guī)模小，對國家稅收征管項目的設(shè)計、監(jiān)測、支持工作及協(xié)調(diào)實(shí)施都構(gòu)成巨大障礙。過去經(jīng)濟(jì)和稅收體系以省為中心時，這些缺陷并不突出，但當(dāng)稅收體系越來越多地具有全國和國際屬性時，建立一個更大更強(qiáng)的總部就顯得尤為重要。解決這一問題的最優(yōu)途徑是逐步增加總部的員工數(shù)量，次優(yōu)途徑則是指定某些市成為“專業(yè)中心”，在國家稅務(wù)總局的監(jiān)督下承擔(dān)各種全國項目的設(shè)計和實(shí)踐工作。

除了強(qiáng)化總部以外，還需要對萬余個基層稅務(wù)局進(jìn)行整合。盡管這一龐大網(wǎng)絡(luò)為納稅人提供了便利的服務(wù)且稅務(wù)機(jī)構(gòu)能更好監(jiān)督納稅行為，但也令稅收征管較為低效（小型稅務(wù)局不利于專業(yè)化），增加了協(xié)調(diào)一致管理的難度，引發(fā)了廉政風(fēng)險（納稅人和稅務(wù)官員來往密切）。①關(guān)于地方稅務(wù)機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)過于龐大的劣勢和精簡網(wǎng)絡(luò)的潛在益處，參見基金組織（2015年）。隨著國家稅務(wù)總局12366電話呼叫中心的成立和電子服務(wù)的能力逐步提升，將地方的小型稅務(wù)機(jī)構(gòu)歸并起來（尤其是在城區(qū)），可使工作效率顯著提高，同時不會影響納稅便捷性和稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)管力度。

另一個組織方面的問題是要加強(qiáng)對兩類重點(diǎn)納稅人的征收管理，即大型企業(yè)和高財富個人。這兩類納稅人均在稅收收入中占較大比重，②國家稅務(wù)總局估計，最大的45家大型企業(yè)集團(tuán)納稅約占其征稅總額的22%，規(guī)模次之的300至400家企業(yè)集團(tuán)則貢獻(xiàn)了另外20%的稅收收入。2012年，10%最富裕的家庭約占到全部收入的一半，在個人所得稅中的總體比重也僅略低于該值（數(shù)據(jù)取自國家統(tǒng)計局及中國家庭金融調(diào)查）。其跨省及跨境交易量不斷增長，且涉及稅法中較復(fù)雜的條款。鑒于上述原因，國家稅務(wù)總局應(yīng)改進(jìn)組織結(jié)構(gòu)，在全國范圍內(nèi)加強(qiáng)對上述兩類納稅人的管理，從而保證其遵從。

國家稅務(wù)總局已于2008年成立了大企業(yè)稅收管理司。要進(jìn)一步完善大企業(yè)稅收管理司的職能，賦予其監(jiān)督各省大企業(yè)稅收管理部門的權(quán)力。③在過渡階段可以在少數(shù)幾個大市設(shè)立大企業(yè)稅務(wù)管理部門，直接受國家稅務(wù)總局大企業(yè)稅收管理司的管理，這種方法與北京若干大型企業(yè)集團(tuán)的管理模式相同?？蓪Υ笃髽I(yè)檢查評估的權(quán)力完全賦予該部門，④理想狀態(tài)下，市一級的大企業(yè)稅收管理部門可被設(shè)立為“局”，這樣其便能以獨(dú)立的稅務(wù)機(jī)構(gòu)身份來運(yùn)行（擁有針對大企業(yè)的更多征管權(quán)限），而不是像現(xiàn)在這樣成為市一級稅務(wù)局一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（權(quán)限較小）。并大幅增加總部及各省市大企業(yè)稅收管理部門的員工數(shù)量。

對于高財富個人，國家稅務(wù)總局尚未成立專職部門來應(yīng)對這一重要納稅人群體。盡管該群體在國內(nèi)外活動日益頻繁，相應(yīng)稅收征管工作仍由其收入來源所在地的地稅局負(fù)責(zé)。結(jié)果是國家稅務(wù)總局無法便捷地監(jiān)督其跨省、跨境稅務(wù)活動。要解決這一問題，應(yīng)為高財富個人專門建立一個管理部門（或可在大企業(yè)稅收管理司內(nèi)部設(shè)立這一部門）。⑤因為高財富個人通常在大型企業(yè)中擁有較大比例的所有權(quán)，一些國家的稅務(wù)機(jī)構(gòu)通常將高財富個人部門設(shè)立在大企業(yè)管理部門之內(nèi)。該部門將負(fù)責(zé)行使與高財富個人相關(guān)的一系列稅收征管職能，包括提供納稅服務(wù)、開展風(fēng)險評估和稅收檢查等?？偩謱用娴母哓敻粋€人管理部門應(yīng)監(jiān)督、協(xié)調(diào)各省市高財富個人管理部門工作，并為其提供技術(shù)支持。

四、增強(qiáng)中國稅務(wù)機(jī)關(guān)在國內(nèi)和國際范圍的管理能力

中國幅員遼闊，各地差異巨大，且存在政府內(nèi)收入分配機(jī)制，這使稅收征管也必然是分散的。隨著越來越多的企業(yè)和個人開展跨省、跨境稅務(wù)活動，現(xiàn)有以省為中心的分散體制的局限性也日益凸顯。

國內(nèi)方面，在跨省交易不斷增多的情況下實(shí)現(xiàn)保護(hù)稅基，需要在稅收征管中更多采用全國性的策略。⑥進(jìn)一步在稅收征管中采納全國性的策略有另一原因，即當(dāng)局計劃開展個人所得稅改革，用一個綜合性的稅制（將部分所得類型合并——包括在不同省份的所得——并按照通用稅表計算稅額）替換現(xiàn)有的分類征稅體系（不同的所得類別按照不同的稅表征稅）。

首先，建立全國標(biāo)準(zhǔn)化的納稅人識別碼，將個人和企業(yè)歷史的、跨區(qū)域的以及與其他納稅人相關(guān)的涉稅信息關(guān)聯(lián)，這對建立全國性的稅收征管體制極為重要。

其次，建立納稅人和第三方信息的“主體文檔”。⑦納稅人“主體文檔”指為每一個納稅人建立一個數(shù)據(jù)庫，其中包含了與稅務(wù)的所有信息（包括其適用的稅種、報稅和繳稅頻率、所交稅款和所欠稅款、對額外稅款、利息、罰金的評定等）。由于條件所限，可優(yōu)先為大型企業(yè)和高財富個人建立全國性“主體文檔”，因為這些納稅人更有可能在不同地點(diǎn)有更多的應(yīng)稅行為。

國際方面，中國的跨境交易規(guī)模和復(fù)雜性在不斷增大，企業(yè)和個人的稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）行為對稅收征管帶來巨大風(fēng)險。為應(yīng)對這一風(fēng)險，經(jīng)合組織和20國集團(tuán)制定了BEPS行動計劃一攬子措施。為此，中國需要修訂國內(nèi)法律以及稅收協(xié)定中的相關(guān)條款。重點(diǎn)關(guān)注完善轉(zhuǎn)讓定價規(guī)則、引入國別報告機(jī)制、在稅收協(xié)定中加入反濫用條款、完善相互協(xié)商程序（MAP）等措施。

中國還需要對中資機(jī)構(gòu)海外投資所帶來的稅務(wù)風(fēng)險予以更多關(guān)注。要控制這些風(fēng)險，中國的稅法就要做出修訂，國家稅務(wù)總局的國際遵從項目也需予以加強(qiáng)。

五、 擴(kuò)展遵從風(fēng)險管理的使用

未來五年，中國稅收體系將面臨一系列新型復(fù)雜遵從風(fēng)險，中國需要建立一套完善的稅收遵從風(fēng)險管理措施。

近年來，國家稅務(wù)總局在稅收風(fēng)險管理上進(jìn)行了探索和實(shí)踐。針對大型企業(yè)，制定了納稅人層面的遵從管理策略。①除大型企業(yè)外，國家稅務(wù)總局還在江蘇、河南開展試點(diǎn)，為其他納稅人制定風(fēng)險管理策略。將納稅人按風(fēng)險程度分為三類（高風(fēng)險、中等風(fēng)險及低風(fēng)險），并采取不同的應(yīng)對措施。在此基礎(chǔ)上，為促進(jìn)稅收風(fēng)險管理的標(biāo)準(zhǔn)化，國家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)稅收風(fēng)險管理工作的意見》，具體措施包括建立統(tǒng)一的風(fēng)險識別方法、開展風(fēng)險評分排序、風(fēng)險處置以及評估反饋。

今后一個時期，中國應(yīng)將稅收風(fēng)險管理方法從評估納稅個體風(fēng)險，進(jìn)一步擴(kuò)展至以識別、應(yīng)對稅種層面、納稅人群體層面的主要風(fēng)險。應(yīng)為每一個主要稅種（如個人所得稅、企業(yè)所得稅、增值稅）、每個稅種中的主要納稅人群體（如大型納稅人、高財富個人和小型經(jīng)營者）制定單獨(dú)的遵從風(fēng)險管理策略。

六、規(guī)范核心稅收征管流程

中國的核心稅收征管流程包括登記、納稅服務(wù)、稅務(wù)檢查、欠稅追繳、爭議解決等各個環(huán)節(jié)。國家稅務(wù)總局?jǐn)M分兩步改進(jìn)其核心稅收征管流程：其中，第一階段工作已經(jīng)完成，中國于 2015 年 5 月 1 日在全國范圍內(nèi)實(shí)施了《全國稅收征管規(guī)范（1.0 版）》；②其統(tǒng)一了11 大類、152 小類、612 個具體稅收征管事項以及 1087 張表證單書的相關(guān)流程。第二階段的工作以《全國稅收征管規(guī)范（2.0 版）》作為指引，該規(guī)范將率先在江蘇（國稅層面）、河南（地稅層面）試點(diǎn)，并在未來幾年推廣至全國。國家稅務(wù)總局可考慮下列建議來設(shè)計這一新規(guī)范。

登記

為降低企業(yè)遵從成本、促進(jìn)部門間信息交換，中國政府正在推行“整體政府”的做法。國家稅務(wù)總局、國家統(tǒng)計局、國家工商管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局將在統(tǒng)一社會信用代碼的基礎(chǔ)上，采用單一的商業(yè)識別編碼并實(shí)現(xiàn)一站式的注冊流程。這一新的商業(yè)識別編碼將由工商管理總局提供。由于商業(yè)識別編碼在稅收征管中意義重大，因此，建議成立跨部門指導(dǎo)委員會，負(fù)責(zé)審批該體系與戰(zhàn)略方向、重要操作特性和基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的決定，國家稅務(wù)總局應(yīng)在指導(dǎo)委員會中擁有席位并發(fā)揮重要作用。

對個人納稅人而言，國家稅務(wù)總局尚未將完善個體經(jīng)營者/其他自然人登記流程及編制商業(yè)識別編碼納入其改革計劃。考慮到未來將開展個人所得稅、房地產(chǎn)稅改革，以及中國正考慮與其他轄區(qū)交換稅務(wù)信息，因而急需改進(jìn)個體納稅人的識別體系。這需要引入自雇人員（包括個體工商戶）全國統(tǒng)一編碼，識別和消除自然人的重復(fù)編碼，以及建立個人納稅人登記中心。由于高財富個人大量參與跨省、跨境交易，上述工作可從其入手，隨后逐步擴(kuò)展至其他個人納稅人。

納稅服務(wù)

近年來，國家稅務(wù)總局開展了“便民辦稅春風(fēng)行動”，通過簡化一線稅收征管流程，改善稅收服務(wù)，使納稅人更簡單、快捷、低成本地履行納稅義務(wù)。接下來，可通過如下措施進(jìn)一步改善服務(wù)：

中國可以借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗，采取有效措施，包括擴(kuò)展電話中心的咨詢范圍，更多使用電子郵件和短信服務(wù)，引入在線申請（如電子注冊、網(wǎng)上提示支付分期稅款）以及建立個性化的納稅人網(wǎng)絡(luò)入口，允許企業(yè)和個人獲取并自我管理個人納稅信息和歷史數(shù)據(jù)。①相關(guān)參考，可參見經(jīng)合組織報告（2010 年）。減少成本較高、較費(fèi)事的上門辦理業(yè)務(wù)，增加呼叫中心、網(wǎng)絡(luò)的使用。

納稅申報和支付稅款

為改善投資環(huán)境，中國應(yīng)進(jìn)一步采取措施降低納稅遵從成本。一個重要的方面是增值稅的納稅申報。可通過簡化增值稅報稅和數(shù)據(jù)要求，減少納稅人的文書工作。在增值稅稅款抵扣時間問題上，可將稅法規(guī)定與商業(yè)慣例協(xié)調(diào)一致，進(jìn)一步降低遵從成本。②根據(jù)現(xiàn)有安排，除非納稅人收到增值稅紙質(zhì)發(fā)票并得到稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)證，否則無法獲得稅款抵扣。因此，一份未經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)證的增值稅發(fā)票無法令納稅人獲得稅款抵扣，哪怕其很可能已記入納稅人的會計系統(tǒng)。納稅人會計系統(tǒng)和國家稅務(wù)總局增值稅系統(tǒng)之間存在的時間差，使企業(yè)需要開展大量工作手動進(jìn)行調(diào)整（安永，日期不詳）。另外，對增值稅管理信息系統(tǒng)進(jìn)行技術(shù)升級。降低遵從成本的另一個途徑是簡化特小型（微型）經(jīng)營者的征稅?？梢笏形⑿推髽I(yè)按照相同額度一次性繳納稅款，不管其實(shí)際營業(yè)額或所處具體行業(yè)如何。這種做法應(yīng)僅限于營業(yè)額低于某一較低門檻的很小規(guī)模的經(jīng)營者。此外，可將一次性繳納稅款與年度經(jīng)營牌照審核關(guān)聯(lián)，或成為審核的一個條件。按照這一建議對所有的微型納稅人征收一次性稅款，可能會帶來一些不公平，但這大大簡化了系統(tǒng)，因此降低了遵從和征管成本。

稅務(wù)檢查

·充分利用分析手段。稅務(wù)機(jī)關(guān)可獲得的數(shù)據(jù)越來越多，為稅務(wù)檢查的有效實(shí)施提供了豐富的信息資源。改善分析手段，充分利用信息數(shù)據(jù)甄別遵從風(fēng)險，定位高風(fēng)險納稅人。

? 改進(jìn)基本的檢查方法。應(yīng)為檢查人員提供培訓(xùn)和工具，使其能對企業(yè)整體運(yùn)行情況進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)納稅人賬戶中的重大問題和差異，并持續(xù)調(diào)查直至問題解決。開始階段，可先制作一個全國標(biāo)準(zhǔn)手冊，為每一個重要稅種的檢查工作制定規(guī)程。

? 采用限定范圍檢查。目前，稅務(wù)機(jī)關(guān)的做法是對多個稅種、稅期及稅務(wù)問題進(jìn)行綜合檢查。要擴(kuò)展檢查覆蓋面，通過充分開展限定范圍檢查實(shí)現(xiàn)，其范圍僅針對某一個（或若干）稅種及稅務(wù)問題。

? 提升行業(yè)專業(yè)化。針對特定行業(yè)制定檢查指南和方法，提高行業(yè)檢查的專業(yè)性。

? 對大型企業(yè)和高財富個人開展聯(lián)合檢查工作。針對這兩類納稅人開展跨省聯(lián)合檢查工作。這也要求國家稅務(wù)總局加強(qiáng)與中國居民海外投資相關(guān)的國際遵從項目的工作。

欠款追繳

稅務(wù)當(dāng)局需要有足夠的權(quán)力，既能追繳稅款，又能給那些繳稅記錄良好的、可持續(xù)經(jīng)營的欠稅企業(yè)足夠的喘息空間來繳納稅款。

? 分期付款。建議《稅收征管法》修訂草案將納稅人分期補(bǔ)繳稅款的期限從 3 個月延長至 12 個月。

? 稅收保全。國家稅務(wù)總局應(yīng)制定稅收保全管理政策和指引，以決定何時以何種方式實(shí)施（或解除）保全，包括是否可以直接實(shí)施行政扣押，還是需要法庭事先對債權(quán)進(jìn)行認(rèn)證；決定何種類型的財產(chǎn)可適用稅收保全；培訓(xùn)稅務(wù)官員，使其可判定哪些資產(chǎn)適用于保全，并掌握實(shí)施（和解除）保全的程序。

? 核定評稅。當(dāng)納稅人未報稅時，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)采取任何合理手段，決定其應(yīng)稅數(shù)額。

爭議解決

有效稅收征管的核心要素之一是建立完備的爭議解決機(jī)制，盡量減少、妥善處置納稅人和稅收當(dāng)局間的爭議。良好的爭議解決機(jī)制可改善經(jīng)營環(huán)境，降低納稅人的遵從成本。為實(shí)現(xiàn)這一目的，可采取一系列措施改進(jìn)爭議解決機(jī)制。

事先裁定制度已納入《稅收征管法》修訂草案。這一制度下，納稅人可向國家稅務(wù)總局申請書面裁決，說明在納稅人所描述特定環(huán)境或事實(shí)情況下，稅法將如何執(zhí)行。從其他行政機(jī)構(gòu)及相關(guān)方的反饋看，這種制度會大受歡迎，能在納稅人進(jìn)行重大投資決策前，大大提高稅法適用的確定性。要實(shí)施這一條款，國家稅務(wù)總局需制定相關(guān)管理指引和流程。

即便稅法清晰詳細(xì)，或是事先裁定可大范圍應(yīng)用，也無法避免“如何才是正確執(zhí)行稅法”的爭議。因此，為確保大眾對稅制的公平性有信心，要建立一個公平獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)制?？煽紤]在國家稅務(wù)總局內(nèi)部建立一個垂直管理的行政復(fù)議部門，以替代目前向上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)提請復(fù)議的體制。

七、加強(qiáng)人力資源和信息技術(shù)

人力資源

稅務(wù)機(jī)關(guān)為應(yīng)對不斷涌現(xiàn)的新挑戰(zhàn)，還需進(jìn)一步開展自身機(jī)構(gòu)的改革。為此，國家稅務(wù)總局需制定綜合人力資源管理戰(zhàn)略，確保人員數(shù)量合理，管理技能突出，以達(dá)到高水平的工作效率和職業(yè)操守。

人員數(shù)量合理，意味著不同層面、不同管理部門都應(yīng)具備充足的人員。一個優(yōu)先考慮是增加總局的員工數(shù)量。目前，國家稅務(wù)總局的人員規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠其有效行使職能，包括制定全國政策、監(jiān)督下層稅務(wù)部門運(yùn)行并為其提供指導(dǎo)。

另一個優(yōu)先考慮事項是應(yīng)確保每個職能部門都擁有足夠數(shù)量的人員。在這方面，經(jīng)合組織國家稅務(wù)機(jī)關(guān)的員工中，平均 36%從事核實(shí)工作（包括稅務(wù)檢查），27%從事稅戶管理（包括納稅服務(wù)），11%從事稅款征收，9%從事其他稅收業(yè)務(wù)，17%從事支持性及其他活動（包括 3%的人力資源管理）。①參見經(jīng)合組織報告《稅收征管 2015—經(jīng)合組織和其他發(fā)達(dá)國家、新興經(jīng)濟(jì)體的比較信息》（2015年）。中國可結(jié)合本國國情，參照其他國家的做法，對各職能人員進(jìn)行調(diào)整。

在員工技能方面，應(yīng)按照未來的工作需要對人員的現(xiàn)有技能進(jìn)行評估，并為如何彌補(bǔ)缺陷給出方案。在開展員工技能提升項目時，國家稅務(wù)總局應(yīng)發(fā)揮更大作用，決定需要優(yōu)先培訓(xùn)的內(nèi)容，提供標(biāo)準(zhǔn)化的課程。探索包括網(wǎng)絡(luò)課堂在內(nèi)的各種現(xiàn)代化培訓(xùn)手段，使更多員工獲得培訓(xùn)機(jī)會。

人力資源管理改革還應(yīng)改進(jìn)績效管理政策。國家稅務(wù)總局近期推出的“數(shù)字人事”項目前景良好。該項目能根據(jù)一整套績效評估指標(biāo)，對機(jī)構(gòu)部門和員工個人的表現(xiàn)進(jìn)行評估，下一步應(yīng)將評估系統(tǒng)與員工薪酬、晉升相關(guān)聯(lián)，以激勵員工提高工作效率并做到誠實(shí)守信。

信息技術(shù)

過去 20 年間，國家稅務(wù)總局為支持核心稅務(wù)征管職能開發(fā)了標(biāo)準(zhǔn)化的信息系統(tǒng)（中國稅收征管信息系統(tǒng)），為加強(qiáng)增值稅發(fā)票管理實(shí)施了金稅工程（一、二期），取得了令人矚目的成績。

然而，雖然中國稅收征管信息系統(tǒng)已部署至全國的省/市層面，但計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)仍未實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的互聯(lián)互通，未形成稅務(wù)信息的中央數(shù)據(jù)庫。因此，國家稅務(wù)總局仍無法方便地編匯全國數(shù)據(jù)，也無法評估其項目運(yùn)行情況和下屬機(jī)構(gòu)績效、數(shù)據(jù)挖掘和風(fēng)險分析、跨省跟蹤納稅人活動及其關(guān)聯(lián)交易等。為解決上述問題，國家稅務(wù)總局需要建立全國數(shù)據(jù)中心（一個或多個）。作為中國稅收征管信息系統(tǒng)的替代，金稅三期工程對此進(jìn)行了構(gòu)想。

要建立全國數(shù)據(jù)中心，國家稅務(wù)總局應(yīng)研究一系列技術(shù)/非技術(shù)問題，包括數(shù)據(jù)中心的數(shù)量、地理位置、組織安排、所需軟/硬件、收集信息類型、信息處理以及如何甄別不遵從活動。建立數(shù)據(jù)中心還有兩個先決條件，即建立全國納稅人識別編碼系統(tǒng)，并賦予國家稅務(wù)總局足夠的法律權(quán)限以獲得第三方數(shù)據(jù)。

八、 結(jié)論

中國的稅收征管體系已發(fā)展至關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。過去 20年間，中國市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，國家稅務(wù)總局也成功實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，推出了新的稅收管理體制。隨著中國邁入第十三個五年計劃，中國稅務(wù)部門需要再次啟動改革，以適應(yīng)新環(huán)境、新挑戰(zhàn)。

在征稅能力方面，中國面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)增速放緩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化，都使得中國稅基增速減緩，偷漏稅動機(jī)（和新機(jī)會）增加。未來，隨著中國企業(yè)和個人跨境投資不斷增多，不遵從行為也將隨之增多，稅收收入壓力預(yù)計會進(jìn)一步上升。

除保障稅收收入外，國家稅務(wù)總局通過降低企業(yè)遵從成本來營造良好的經(jīng)營環(huán)境，這一點(diǎn)已變得前所未有的重要。這也凸現(xiàn)出實(shí)現(xiàn)更加統(tǒng)一的稅收管理的重要性，以在不同部門、不同地區(qū)營造更加公平的經(jīng)營環(huán)境。

國家稅務(wù)總局不僅需要應(yīng)對現(xiàn)有稅制中的諸多挑戰(zhàn)，同時還需要實(shí)施政府艱巨的稅收改革計劃。這要求大力推進(jìn)稅務(wù)官員培訓(xùn)和納稅人輔導(dǎo)工作，使他們適應(yīng)稅法的新變化。

上述挑戰(zhàn)締造了一個新的復(fù)雜的稅收征管環(huán)境，在此環(huán)境下國家稅務(wù)總局的境況與上世紀(jì) 90 年代類似。與 20 年前相同，國家稅務(wù)總局需要實(shí)施綜合性的現(xiàn)代化戰(zhàn)略。其改革的重點(diǎn)可包括：

? 修訂《稅收征管法》，擴(kuò)展國家稅務(wù)總局的執(zhí)法權(quán)，加強(qiáng)對納稅人的保護(hù)。 擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)需要賦予國家稅務(wù)總局更多權(quán)力，以向第三方獲取稅務(wù)信息，同時加強(qiáng)其征繳欠稅的能力。在納稅人保護(hù)方面，需要強(qiáng)化納稅人信息保密，為納稅人提供更好的程序保護(hù)，引入事先裁定機(jī)制，同時修訂關(guān)于行政復(fù)議前必須全額繳納稅款的相關(guān)規(guī)定。

? 國家稅務(wù)總局的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)與稅收現(xiàn)代化目標(biāo)保持一致，并能推動其進(jìn)程。這包括擴(kuò)大總部的規(guī)模，消除當(dāng)前各稅務(wù)管理職能部門的割裂狀況，整合規(guī)模龐大的基層稅務(wù)所，加強(qiáng)與大型納稅人和高財富個人管理相關(guān)的機(jī)構(gòu)建設(shè)，并在國家稅務(wù)總局內(nèi)部建立更加獨(dú)立的行政復(fù)議部門。

? 對于每個主要稅種、納稅人群體和個體納稅者，應(yīng)制定綜合性的遵從風(fēng)險管理策略，用來識別、排序和消除稅收體系面臨的主要風(fēng)險。應(yīng)首先減少與大企業(yè)和高財富個人、服務(wù)業(yè)增長（包括電子商務(wù)）和國際稅收相關(guān)的遵從風(fēng)險，并應(yīng)對經(jīng)濟(jì)放緩可能帶來的拖欠稅款現(xiàn)象增多的問題。

? 應(yīng)完善核心稅收征管流程，推進(jìn)其標(biāo)準(zhǔn)化工作。應(yīng)加強(qiáng)稅務(wù)檢查和欠款追繳工作，同時簡化增值稅信息報送要求和微型企業(yè)估稅流程。此外，應(yīng)建立一個系統(tǒng)，監(jiān)督各地稅務(wù)機(jī)關(guān)按稅務(wù)征管核心流程的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)開展工作。

? 國家稅務(wù)總局需改進(jìn)其信息系統(tǒng)并方便納稅人使用。改進(jìn)系統(tǒng)的優(yōu)先工作包括建立全國納稅人數(shù)據(jù)中心（應(yīng)首先從大型企業(yè)集團(tuán)和高財富個人入手），以及與第三方交換數(shù)據(jù)。要簡化系統(tǒng)并使其易于使用。

? 在人力資源管理方面，確保各稅收征管職能部門人員配置合理，使員工培訓(xùn)項目與稅收現(xiàn)代化戰(zhàn)略要求相一致，并引入能鼓勵員工提高效率和誠信的人力資源管理政策。

上述改革措施可謂異常艱巨，具體實(shí)施需要謹(jǐn)慎行事，需充分汲取過去 20 年來的經(jīng)驗教訓(xùn)，包括如下優(yōu)秀實(shí)踐：

? 堅強(qiáng)而穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)對中期體制改革至關(guān)重要。國家稅務(wù)總局在過去實(shí)現(xiàn)了工作中的連續(xù)性、目標(biāo)上的一致性以及改革管理的有效性，應(yīng)繼續(xù)保持這些優(yōu)勢。

? 在設(shè)計新稅法時，應(yīng)適當(dāng)考慮稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管能力與納稅人的遵從能力。例如，擬修訂的個人所得稅法應(yīng)盡可能減少需要報稅的納稅人數(shù)量，盡可能加強(qiáng)源泉扣繳。

? 重大稅收征管改革的實(shí)施需要長期不懈努力。最好為其制定中期戰(zhàn)略計劃，明確改革目標(biāo)、關(guān)鍵舉措、時間表和成效評估方法，對改革進(jìn)行指導(dǎo)。

? 將改革推廣至全國之前，先行開展試點(diǎn)工作，這已成為國家稅務(wù)總局改革管理中必不可少的一環(huán)。這種做法帶來了諸多益處，如盡可能減小風(fēng)險，不斷凝聚共識，實(shí)現(xiàn)“邊干邊學(xué)”。這種做法應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)。

? 國家稅務(wù)總局在與其他稅務(wù)機(jī)構(gòu)和國際組織合作中獲益頗豐。雖然國際經(jīng)驗可提供有用的參考，但也需要根據(jù)中國國情因地制宜做出調(diào)整，在實(shí)施中時刻考慮到中國的自身條件。