環(huán)境保護(hù)的公眾參與制度研究

邱童

【摘 要】公眾參與制度是環(huán)境法的一項(xiàng)重要制度，各國基于國情而建立了不同的機(jī)制，在對(duì)各國公眾參與機(jī)制進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，我國借鑒各國的有益經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)明確公眾范圍，確定公眾參與的內(nèi)容，建立符合我國國情的公眾參與方式，并設(shè)計(jì)合理的公眾參與程序。明確公眾參與具有決定性的法律效力。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境保護(hù)；公眾參與；公眾參與主體；被動(dòng)式行政性參與；公益訴訟

世界環(huán)保事業(yè)的最初推動(dòng)力量就來自公眾，沒有公眾的參與就沒有環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)[1]。公眾參與環(huán)境保護(hù)最初主要采取集會(huì)、游行、抗議、請(qǐng)?jiān)傅确绞?，?0世紀(jì)70年代以后，公眾參與形成政治力量，并逐漸法律化、制度化[2]。一般認(rèn)為，美國《環(huán)境法》首先從法律上確立了公眾參與制度，以后為各國環(huán)境法所推崇，成為環(huán)境法的一項(xiàng)重要制度。從而形成了制度內(nèi)和制度外公眾參與環(huán)境保護(hù)。制度外的參與主要是環(huán)境抗議活動(dòng)，制度內(nèi)的參與就是人們是日常所言的公眾參與制度。其中以制度內(nèi)公眾參與為主流。但在我國公眾參與制度尚不完善，因此本文擬對(duì)此進(jìn)行探討。

一、公眾參與的主體范圍界定

公眾參與之主體即公眾，指的是政府為之服務(wù)的主體群眾；所謂公眾參與，指的是群眾參與政府公共政策的權(quán)利[3]。因此，公眾是與政府和建設(shè)單位相對(duì)應(yīng)的社會(huì)民眾，其具體范圍指：（1）自然人，公眾主要是指全體社會(huì)成員的集合體，自然人是公眾的主要部分；（2）法人，是指受環(huán)境影響的法人組織，在環(huán)境保護(hù)中法人也應(yīng)當(dāng)作為公眾參與其中；（3）社會(huì)團(tuán)體，是指人們基于共同利益或者興趣與愛好而自愿組成的一種非營利社會(huì)組織，國外稱之為非政府組織或者非營利組織，社會(huì)學(xué)使用中介組織，經(jīng)濟(jì)學(xué)常用非營利組織，政治學(xué)稱之為第三部門[2]。

明確特定環(huán)境事務(wù)公眾參與的公眾范圍才能確保公眾參與的實(shí)質(zhì)實(shí)現(xiàn)，如果沒有明確的界定，那么公眾相對(duì)人或政府有關(guān)部門在公眾參與制度中可能利用其不明確性而達(dá)到自己的目的。比如一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目可能對(duì)周圍環(huán)境造成破壞，一般而言，最靠近項(xiàng)目的環(huán)境破壞最嚴(yán)重，從里向外擴(kuò)散，受破壞的程度逐漸減輕，如果相對(duì)人、政府選取最邊沿的公眾參與，那么當(dāng)然會(huì)得到同意。因此，我們應(yīng)當(dāng)通過立法方式明確特定環(huán)境事務(wù)參與的公眾范圍，可以以環(huán)境事務(wù)所在地點(diǎn)為中心，沿著環(huán)境受影響的擴(kuò)散方向，確定一定區(qū)域內(nèi)的公眾即是該環(huán)境事務(wù)的公眾參與主體，進(jìn)而以中心為基點(diǎn)，按影響環(huán)境的因素的衰減率，劃分不同區(qū)域，并確定不同區(qū)域的公眾參與的權(quán)重，受環(huán)境影響越大的區(qū)域內(nèi)的公眾參與的權(quán)重也越大。

二、公眾參與的內(nèi)容

關(guān)于公眾參與的內(nèi)容，一直有爭議，有的學(xué)者認(rèn)為是參與決策活動(dòng)[4]；有的學(xué)者認(rèn)為是參與有關(guān)環(huán)境立法、司法、執(zhí)法、守法與法律監(jiān)督事務(wù)決策活動(dòng)；有的學(xué)者認(rèn)為公眾參與包括立法參與、決策參與及執(zhí)法參與[5]。我國環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定環(huán)境決策力主政府主導(dǎo)，如我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；沒有規(guī)定公眾參與決策保護(hù)和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和其他公害；只規(guī)定了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的執(zhí)法，而對(duì)參與環(huán)境法律救濟(jì)則僅規(guī)定了個(gè)人權(quán)利受到侵犯時(shí)通過訴訟救濟(jì)自己的權(quán)利，而沒有規(guī)定公益訴訟制度。這種不全面的參與實(shí)質(zhì)排斥和限制了公眾參與， 因?yàn)槿绻麅H僅是某一方面的參與，結(jié)果可能將其參與空化，必然打擊公眾參與的積極性和主動(dòng)性。因此，我國應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗(yàn)和成熟的制度建設(shè)，建立公眾全方位參與決策、監(jiān)督、執(zhí)法和法律救濟(jì)的制度。

執(zhí)法參與，即參與到政府相關(guān)機(jī)關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)和政策執(zhí)行、貫徹活動(dòng)中。任何環(huán)境法律法規(guī)、政策、技術(shù)規(guī)范無論有多完美，對(duì)公眾的環(huán)境利益確認(rèn)和保護(hù)如何周到，如果沒有得到執(zhí)行，那么只能是美好的畫餅。執(zhí)行的參與可以確保公眾決策的落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)公眾的環(huán)境利益。

公眾參與監(jiān)督即公眾參與對(duì)所有有環(huán)境保護(hù)義務(wù)的人監(jiān)督其是否履行法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)，以及其行為是否符合環(huán)境政策。這種監(jiān)督是一種社會(huì)性監(jiān)督。

公眾參與法律救濟(jì)，即公眾對(duì)于違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策，致環(huán)境受到損害或可能致環(huán)境受到損害的行為，通過法律途徑使受到損害的環(huán)境得到恢復(fù)，或可能受到損害的環(huán)境免受破壞。法律救濟(jì)的公眾參與應(yīng)當(dāng)與因環(huán)境侵權(quán)而受到損害的權(quán)利人通過法律救濟(jì)而獲得賠償有所不同，應(yīng)當(dāng)特指我們所言之公益訴訟。公眾參與法律救濟(jì)是公眾參與環(huán)境利益保護(hù)的最后一道防線。

三、公眾參與模式的比較與選擇

我國公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄，參與意識(shí)不強(qiáng)，因此許多學(xué)者在探討我國環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制或制度建設(shè)時(shí)，都特別強(qiáng)調(diào)要提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和參與意識(shí)[6]，但公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)、參與意識(shí)的培養(yǎng)和提高不是短期內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)的，因此，我們目前迫在眉睫的是根據(jù)當(dāng)前的國情建立一種適當(dāng)?shù)膮⑴c模式。

根據(jù)公眾參與主體是否自覺，可分為主動(dòng)式參與和被動(dòng)式參與。主動(dòng)式參與即參與主體通過自己的積極行為，參與到環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中去的方式。是主體自覺的一種行為。被動(dòng)式參與則是在環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中，參與主體基于相對(duì)人或政府的行為而參與其中，并非一種自覺的行為，如在環(huán)境影響評(píng)價(jià)，公眾對(duì)組織者發(fā)放的調(diào)查表的回答、對(duì)有關(guān)問題的回答等都是被動(dòng)式參與。

根據(jù)公眾參與主體參與的直接目的，可分為預(yù)防性參與和救濟(jì)式參與。預(yù)防性參與是指公眾參與的目的是為了防止環(huán)境事故之發(fā)生，比如參與決策多是預(yù)防性參與，一些監(jiān)督、執(zhí)法活動(dòng)也是預(yù)防性。救濟(jì)性參與則是環(huán)境事故已經(jīng)發(fā)生，公眾參與是為了救濟(jì)被破壞的環(huán)境和受害人，公益訴訟多是救濟(jì)性的。

根據(jù)公眾參與的活動(dòng)性質(zhì)，分為行政性參與和司法性參與。行政性參與是公眾參與至環(huán)境行政管理活動(dòng)中，或配合行政管理，或通過行政管理方式到達(dá)保護(hù)環(huán)境之目的。

上述單一模式進(jìn)一步組合，形成主動(dòng)式的預(yù)防性行政性參與模式；主動(dòng)式預(yù)防性司法性參與模式；被動(dòng)式預(yù)防性的行政性參與模式；被動(dòng)式的救濟(jì)性司法性參與模式。不同的模式需要不同的條件，才能發(fā)揮作用。一般而言，主動(dòng)式的模式中必須要有良好的公眾環(huán)境意識(shí)，在法律上確立環(huán)境權(quán)，公眾的權(quán)利意識(shí)強(qiáng)烈。而被動(dòng)式模式中相對(duì)對(duì)公眾的環(huán)境意識(shí)、權(quán)利意識(shí)要求不高，但對(duì)法律制度要求應(yīng)當(dāng)更嚴(yán)格，相關(guān)程序保障更具體。

我國目前民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)較為淡薄，公眾參與意識(shí)不強(qiáng)，公眾性的社會(huì)團(tuán)體較少，市民社會(huì)不成熟，而且中國環(huán)境保護(hù)主流是自上而下式的，司法的獨(dú)立性仍然較為脆弱，因此，我國更應(yīng)當(dāng)采取一種被動(dòng)式的行政性參與模式。

四、公眾參與的程序保障

公眾參與程序是公眾參與能否實(shí)際得到實(shí)現(xiàn)的根本保障，任何權(quán)利或制度如果沒有程序的保障，必須淪為空化，加強(qiáng)公眾參與的程序制度建設(shè)對(duì)于確保公眾真實(shí)的參與有極其重要的意義。因此，我國《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定了應(yīng)當(dāng)確保公眾參與，但沒有建立相應(yīng)的程序。我們不僅應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的程序，而且程序必須公正。公眾參與的程序應(yīng)當(dāng)公正，程序公正是保證公眾參與的公信力，使相對(duì)人和其他一般人心悅誠服的條件。首先，必須在確保公眾都有參加到環(huán)境保護(hù)中的權(quán)利，這些權(quán)利應(yīng)當(dāng)包括直接參加權(quán)、參加機(jī)會(huì)權(quán)、間接參加權(quán)，以及保證公眾具有充分而實(shí)質(zhì)性的話語權(quán)[7]。我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)辦法》等環(huán)境法律法規(guī)雖然建立了公眾參與制度，但卻缺失這些權(quán)利確認(rèn)和保護(hù)。其次，提供參加場所的便利，降低參加程序的成本。公眾的參加是否能夠具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，在很大程度上取決于作為參加前提的程序進(jìn)行場所，參加程序的場所的地點(diǎn)、距離、陳設(shè)等都可能影響到公眾是否參加和參加時(shí)能否充分地表述自己的意思或反駁對(duì)方的主張[3]。

五、公眾參與的法律效力

公眾參與在法律上有什么效力，我國〈環(huán)境影響評(píng)價(jià)法〉、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)辦法》等環(huán)境法律法規(guī)雖然建立了公眾參與制度，但卻只規(guī)定了對(duì)沒有公眾參與的環(huán)境評(píng)價(jià)有關(guān)單位、人員承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任或刑事責(zé)任，規(guī)定了建設(shè)單位如果沒有公眾參與而作出的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，要求其補(bǔ)辦，而沒有明確規(guī)定沒有公眾參與的環(huán)境評(píng)價(jià)是否有法律效力，以及公眾表示反對(duì)有法律效果。更沒有規(guī)定沒有進(jìn)行法律規(guī)定的公眾參與的環(huán)境活動(dòng)或環(huán)境行為的法律效力。

公眾參與不是僅僅表達(dá)意見，而是要維護(hù)其環(huán)境利益，因此，公眾參與如果不能產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力，即不能產(chǎn)生阻止或同意某種環(huán)境活動(dòng)或行為的效力，那么，公眾的環(huán)境利益就不可能得到實(shí)現(xiàn)和保護(hù)，因此，我國公眾參與制度建設(shè)必須明確公眾參與的法律效力，明確規(guī)定公眾參與可以起到阻止或同意特定環(huán)境活動(dòng)或行為的作用，如果沒有進(jìn)行法定的公眾參與，那么特定的環(huán)境活動(dòng)或環(huán)境行為就不能進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]潘岳：環(huán)境保護(hù)與公眾參與，《人民日?qǐng)?bào)》，2004年07月15日第九版.

[2]李艷芳：《公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度研究》，中國人民大學(xué)出版社2004年，P41、9-10、126、228-229.

[3]潘岳：環(huán)境保護(hù)與公眾參與——在科學(xué)發(fā)展觀世界環(huán)境名人報(bào)告會(huì)上的演講.

[4]常紀(jì)文、陳明劍：《環(huán)境法總論》，中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2003年，P148.

[5] 如陳泉生等：《環(huán)境法學(xué)基本理論》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2004年，P162；石莎：我國環(huán)境保護(hù)中公眾參與問題研究，中國環(huán)境法網(wǎng).

[6] [英]克里斯托弗.盧茨：《西方環(huán)境運(yùn)動(dòng)：地方、國家和全球向度》，徐凱譯，山東大學(xué)出版社2005年，P40、P41.

[7]（日）谷囗安平：《程序正義與訴訟》，中國政法大學(xué)出版社， 1996年，P12-14、17.