葛 濤

（江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院 揚州商務(wù)分院，江蘇 揚州 225127）

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地方政府性債務(wù)風(fēng)險與對策研究
——以江蘇為例

葛 濤

（江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院 揚州商務(wù)分院，江蘇 揚州 225127）

摘 要：本文充分利用江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果的相關(guān)數(shù)據(jù)，對當(dāng)前江蘇政府性債務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行了全面分析和風(fēng)險評價，深入查找風(fēng)險根源，并提出了完善江蘇地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險防范的對策和建議，以期為我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：政府性債務(wù)；風(fēng)險與防范；江蘇省

地方政府舉債對促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和抵御金融危機發(fā)揮了積極作用，但在缺乏有效監(jiān)管和償還保證的前提下，形成了巨大的債務(wù)風(fēng)險。隨著歐洲和美國主權(quán)債務(wù)危機的爆發(fā)，我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險問題也被推到了風(fēng)口浪尖，部分研究報告甚至認(rèn)為我國地方政府性債務(wù)已經(jīng)失控[1]，隨時有發(fā)生金融危機的可能。

一、江蘇地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀及風(fēng)險分析

對于當(dāng)前江蘇地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀和規(guī)模眾說紛紜，各個部門和金融市場機構(gòu)都有自己的統(tǒng)計。根據(jù)Wind資訊數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2013年7月底，江蘇省城投債的發(fā)行余額達(dá)到3 244.52億元，其中2012 年7月30日-2013年7月30日期間新發(fā)的城投債共計1 658.1億元，占期間發(fā)行的全國城投債的15%，這兩個數(shù)據(jù)在29個省級地區(qū)中均位居第一。

為了保證相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的權(quán)威性和可信性，本文采用國家審計署2014年1月發(fā)布的江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。根據(jù)江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告顯示，截至2012年底，全省政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率和逾期債務(wù)率分別為53.62%和1.38%，即使將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)按照一定方法折算后計入在內(nèi)，也遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的債務(wù)警戒值，因此江蘇省政府性債務(wù)風(fēng)險總體是可控的。但是通過對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)一步分析，不難發(fā)現(xiàn)其中存在的一些問題，具體包括以下幾點：

1.債務(wù)總額龐大，債務(wù)規(guī)模增長迅速

按照江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告顯示，2012年底政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)[2]分別為6 523.38億元、964.26億元和5 378.79億元，2013 年6月底三類債務(wù)較2012年底分別增長17.05%、1.34%和14.45%，尤其是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均增長水平，詳見圖1。在中央極力加強地方政府性債務(wù)管理和控制的背景下，江蘇省政府性債務(wù)增幅如此之快，值得引起重視。

2.市、縣級政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，償債資金無法保障

以政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為例，截至2013年6月底，市級政府和縣級政府性負(fù)債占比最高，分別占比39.45%和49.58%，見圖2?？梢娛锌h級政府是地方經(jīng)濟投資的承擔(dān)主體，也是地方的負(fù)債主體。以2012年江蘇13個地級市財政收支為例（詳見表1），只有經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的蘇州、無錫兩市稍有盈余，其余的11個城市均存在不同程度的財政赤字，其中連云港、淮安、宿遷、徐州、鹽城等蘇北城市一般財政赤字率較高。為了保證財政收支平衡，就倒逼地方政府通過各類舉債來達(dá)到為城市建設(shè)融資的目的。

資料來源：江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告和全國政府性債務(wù)審計結(jié)果公告圖1 2012-2013年6月政府性債務(wù)增長對比

資料來源：江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告 江蘇省審計廳網(wǎng)站 2014年1月圖2 江蘇地方政府性債務(wù)資金層級統(tǒng)計（2013年6月底）

表1 2012年江蘇地級市財政收入與財政支出情況表單位：億元

3.基礎(chǔ)投資比重過大，現(xiàn)金流回收慢，短期償債壓力較大

截至到2013年6月底，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中投向市政建設(shè)和交通運輸?shù)馁Y金分別占比36.9% 和14.09%，詳見圖3。市政建設(shè)和交通投資主要注重社會效益，其經(jīng)濟效益相對來講見效慢，且現(xiàn)金流回收期較長。地方政府通過高額舉債的投資模式，償債資金的回收勢必不能得到有效保障。截至2013年6月底政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中2013年7月-12月、2014年、2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占比21.92%、29.53%、19.7%、11.33%和6.35%，詳見圖4?？梢?，未來五年將是江蘇省地方政府性債務(wù)的償債高峰。償債高峰的到來會給江蘇地方財政帶來巨大壓力和考驗，政府要么將以地方財政收入償還從而壓減其他支出規(guī)模，要么勢必會通過舉借新債的形式來償還舊債，又產(chǎn)生新的一輪舉債高峰，如此往復(fù)循環(huán)。

資料來源：江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告 江蘇省審計廳網(wǎng)站 2014年1月圖3 政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)投向統(tǒng)計（2013年6月底）

資料來源：江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告 江蘇省審計廳網(wǎng)站 2014年1月圖4 政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)償還年度統(tǒng)計（2013年6月底）

4.銀行貸款是主要債務(wù)資金來源，金融風(fēng)險較高

截至2013年6月，江蘇政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中銀行貸款資金占比51.72%，超過一半以上，詳見圖5。債務(wù)審計結(jié)果顯示，投融資平臺公司是舉債主體中債務(wù)比重最高的，而銀行貸款又是投融資平臺公司的主要資金來源，自然也就成為地方政府性債務(wù)的最主要來源。截至2012年12月底，江蘇縣、市級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入償還的占比37.48%。但土地出讓價格受宏觀政策和經(jīng)濟周期波動影響較大，尤其是目前我國房地產(chǎn)市場畸形發(fā)展的今天，一旦房地產(chǎn)泡沫破裂，債務(wù)風(fēng)險將直接轉(zhuǎn)嫁給銀行，引發(fā)銀行倒閉潮，并且會造成社會動蕩及資本市場連鎖反應(yīng)，產(chǎn)生整體系統(tǒng)性風(fēng)險。

二、江蘇政府性債務(wù)風(fēng)險的成因分析

（一）地方政府債務(wù)管理相關(guān)的法律法規(guī)不健全

資料來源：江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告 江蘇省審計廳網(wǎng)站 2014年1月圖5 政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)資金來源統(tǒng)計（2013年6月底）

目前，我國與地方政府債務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)，如《預(yù)算法》《擔(dān)保法》和《貸款通則》等都明確規(guī)定了禁止地方政府發(fā)行債券和提供任何形式的擔(dān)保。盡管如此，地方政府還是為了GDP和政績通過多種形式在不斷擴大舉債和提供擔(dān)保，對此中央政府也是保持默許的態(tài)度，并作為“制度創(chuàng)新”在全國范圍內(nèi)推廣，這種現(xiàn)象恰恰說明了我國法制的不健全，同時也削弱了法律的權(quán)威，與依法治國原則相違背。

（二）地方政府事權(quán)與支出責(zé)任不對稱

上世紀(jì)90年代的財稅改革，形成了現(xiàn)行的中央和地方分享事權(quán)和財權(quán)的分級分稅制度。一方面，分稅制改革后，地方政府享有的稅種和稅源零散，稅收的穩(wěn)定性差；另一方面，各級地方政府需承擔(dān)大量的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時社會保障經(jīng)費缺口、農(nóng)村稅費改革、醫(yī)療體制改革等，地方政府往往成為最后的“埋單人”，甚至有時本該屬于中央支出的事權(quán)，還轉(zhuǎn)嫁給地方政府，并需要地方政府配套相應(yīng)數(shù)額的資金[3]。以江蘇為例，1993年稅收收入220.05億元，占當(dāng)年公共財政預(yù)算支出163.87億元的134.28%，2012年稅收收入達(dá)到4 782.59億元，但僅占到當(dāng)年公共財政預(yù)算支出7 027.67億元的68.05%[4]，財政自給能力下降一半以上。當(dāng)?shù)胤截斦氩环蟪?、中央轉(zhuǎn)移支付又不均等的情況下，為了保證地方政府職能的正常履行，就不得不到處舉債，從而進(jìn)一步加劇了地方政府性債務(wù)的擴張。

（三）地方政府性債務(wù)的統(tǒng)籌監(jiān)管和信息披露長期缺乏

我國地方政府性債務(wù)很大部分仍然游離于現(xiàn)行財政預(yù)算體系之外，缺乏預(yù)算的管理和制約，另外金融監(jiān)管部門尚未從整體上建立起評估和控制政府貸款風(fēng)險的監(jiān)管體系，審計機構(gòu)尚未對債務(wù)管理與整體風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)有效的監(jiān)督和把控，綜合以上因素導(dǎo)致各種違法舉債行為層出不窮。根據(jù)江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告，截至2013年6月底，部分地方違規(guī)通過BT、向非金融機構(gòu)借款等方式舉借政府性債務(wù)達(dá)285.08億元，占政府性債務(wù)總額的2%。這些違規(guī)融資行為常常隱蔽性強，不易監(jiān)管，且融資成本較高，蘊含新的風(fēng)險隱患。

（四）地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核機制不完善，離任經(jīng)濟責(zé)任審計未很好落實

2008年7月，江蘇省委省政府發(fā)布《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的意見》（蘇發(fā)〔2008〕10號），其中第六條明確規(guī)定：“更加注重考核人均GDP及增長、財政一般預(yù)算收入占GDP比重等指標(biāo)。”第十七條規(guī)定：“對善于領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展、實績突出、年度考核評為優(yōu)秀等次的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)給予表彰獎勵，優(yōu)先提拔使用?！睋?jù)此，GDP等經(jīng)濟指標(biāo)在相當(dāng)長一段時間內(nèi)成為地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價的“指揮棒”。為了能在自己任期內(nèi)取得好的政績，部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的承受能力，大搞“形象工程”，甚至不惜大肆舉債進(jìn)行低效率投資和重復(fù)建設(shè)，以便能在短期內(nèi)出“政績”，得到升遷。其后果是給當(dāng)?shù)亓粝戮揞~債務(wù)，催生了“自己借錢，別人還債；前任借錢，后任還債”的怪象。

三、江蘇地方政府性債務(wù)風(fēng)險控制和防范

加強地方政府性債務(wù)管理，防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需按“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，采用疏堵結(jié)合的方法嚴(yán)加管理。具體包括以下四個方面：

（一）完善地方政府性債務(wù)管理相關(guān)的法律制度

建立和完善地方政府性債務(wù)管理相關(guān)的法律制度，賦予地方政府適度舉債權(quán)，使其在中央政府、市場和社會公眾等的監(jiān)督下操作，是防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險最有效的手段之一。2014年8月31日第十二屆全國人大常委會會議正式修訂了《中華人民共和國預(yù)算法》。新修訂的預(yù)算法規(guī)定經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市可以通過發(fā)行地方債舉債融資，并對舉債方式、用途、規(guī)模、監(jiān)督、風(fēng)險評估及預(yù)警機制和法律責(zé)任等多方面進(jìn)行了明確，從法律層面對地方政府債務(wù)舉債、使用、償還和責(zé)任等問題進(jìn)行了規(guī)定。但是，新《預(yù)算法》仍有其局限性，比如規(guī)定舉債主體僅局限于省、自治區(qū)、直轄市，對于其他經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地級市（如第一批試點單位中的深圳市）并未列入其中；對于地方政府及所屬部門提供擔(dān)保仍然采取“零容忍”。因此筆者認(rèn)為，一方面應(yīng)盡快配套修訂擔(dān)保法、貸款通則等法律，符合法定條件的基礎(chǔ)上，可以允許地方政府舉債或者提供擔(dān)保；另一方面，亟需建立《地方政府債務(wù)法》等專門的地方政府性債務(wù)管理的法律，參照企業(yè)融資模式引入地方政府信用評級機制，對于符合條件的地、縣級市也應(yīng)納入舉債范圍中，不能“一刀切”，并對債務(wù)資金規(guī)模、方式、用途、償還、風(fēng)險管理以及相關(guān)責(zé)任等方面制定全面統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使得各級政府性債務(wù)管理都能在法律框架下進(jìn)行。

（二）合理劃分各級政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，推進(jìn)現(xiàn)代財稅體制改革

黨的第十八屆三中全會公告提出：必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，應(yīng)從以下幾方面做起：首先，對各級政府間事權(quán)的劃分通過立法的形式加以明確，避免“缺位”和“越位”現(xiàn)象。其次，深化財稅體制改革，完善地方稅體系。近年來，隨著“營改增”政策的實施，稅收體制進(jìn)一步理順。相關(guān)部門應(yīng)該以此為契機，進(jìn)一步理順各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，適當(dāng)上移支出責(zé)任及下放收入權(quán)利，從而增強地方政府的財力，防范和化解因財政支出壓力和償債能力有限引發(fā)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險。最后，完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加各級政府間的轉(zhuǎn)移支付力度。在合理劃分各級政府間財權(quán)和事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，完善政府間的表達(dá)和反饋機制，實現(xiàn)各級政府間的有效配合，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。

（三）建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制，妥善處理存量債務(wù)

2014年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，提出要賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，同時堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。江蘇應(yīng)結(jié)合本地實際，逐步建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制，具體從以下方面做起：

1.嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模，積極化解存量債務(wù)

首先，對地方政府性債務(wù)規(guī)模分門別類納入全口徑預(yù)算管理，是嚴(yán)控和積極化解存量債務(wù)的前提。通過地方政府性債務(wù)余額分析，對地方政府及其部門、所屬企事業(yè)單位舉借的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，作為一般債務(wù)和專項債務(wù)，分類納入預(yù)算管理規(guī)范管理，并保持原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變。其次，盡快建立起地方政府的償債準(zhǔn)備金制度，是嚴(yán)控和積極化解存量債務(wù)的關(guān)鍵。從西方發(fā)達(dá)國家來看，賦予地方政府發(fā)債權(quán)的國家普遍配套建立了償債準(zhǔn)備金制度。作為江蘇政府，一方面應(yīng)根據(jù)不同級次政府的負(fù)債情況、財力情況和信用等級情況制定不同的償債準(zhǔn)備金制度，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制。另一方面，應(yīng)確保償債準(zhǔn)備金實行財政專戶管理，專款專用，專賬核算，不得挪用。最后，盤活存量資金，提高資金使用效率是嚴(yán)控和積極化解存量債務(wù)的重要保障。目前，有些地方政府、機構(gòu)和所屬單位，一方面對外舉債，財政支付高額利息，同時大量的資金又沉淀在財政專戶或者銀行賬戶上，這些現(xiàn)象違反了資本流動性原則，造成了資金極大浪費，降低了資金的使用效益。筆者認(rèn)為盤活存量資金的最終方向應(yīng)該是全省各級地方政府、機構(gòu)和所屬單位取消一般銀行賬戶，完全實現(xiàn)財政國庫集中支付，并建立國庫資金動態(tài)預(yù)警平臺，提高存量資金使用效益。

2.統(tǒng)一歸口管理，建立債務(wù)信息披露制度

債務(wù)信息披露制度的建立應(yīng)該滿足政府、立法機關(guān)和社會公眾等市場參與者和相關(guān)方的要求，全面披露財務(wù)信息，具體包括建立政府債務(wù)報告制度以規(guī)范政府資產(chǎn)與負(fù)債等財務(wù)信息的披露，以及相關(guān)非財務(wù)信息的披露等，力求能夠全面完整的反映地方政府性債務(wù)狀況[5]。作為江蘇地方政府，首先，應(yīng)該成立地方政府性債務(wù)管理的專門機構(gòu)，歸口管理地方債務(wù)各類事項，規(guī)范各地舉債行為。其次，應(yīng)該完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。最后，加強地方政府信用體系建設(shè)，正確處理好債務(wù)公開與保密的關(guān)系，逐步擴大債務(wù)公開的內(nèi)容和范圍，保障人民群眾的知情權(quán)，主動接受社會公眾的監(jiān)督，減少地方政府債務(wù)風(fēng)險。

（四）建立科學(xué)合理的地方政府官員考核體系和責(zé)任追究機制

建立科學(xué)合理的地方政府官員考核體系和責(zé)任追究機制，能從源頭上減少甚至杜絕地方政府變相舉債融資的行為。2013年12月，中共中央組織部發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），對地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價指標(biāo)進(jìn)行了完善，首次將政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)納入其中，并強化責(zé)任追究機制。作為經(jīng)濟強省和債務(wù)大省的江蘇，應(yīng)該結(jié)合中央組織部新發(fā)布的《通知》精神，盡快修訂完善《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的意見》（蘇發(fā)〔2008〕10號），將債務(wù)考核、債務(wù)審計和責(zé)任追究相關(guān)內(nèi)容納入其中，形成適合本地區(qū)的地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制。通過建立科學(xué)合理的政府官員考核體系，從政策層面上引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，使其更加關(guān)注民生、環(huán)境等發(fā)展效益問題，做出經(jīng)得起實踐、人民、歷史檢驗的政績。

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（責(zé)任編輯 王傲冰）

Local Government Debt Risk and Countermeasure Research——A Case Study of Jiangsu

GE Tao
（Jiangsu Union Technical Institute Yangzhou Business Branch, Yangzhou , Jiangsu 225127, China）

Abstract:According to relevant data of Jiangsu provincial government debt audit results, this article has given a comprehensive analysis and risk assessment of the current status of Jiangsu government debt, in-depth to find the root causes of risk, and by improving Jiangsu local government debt management and risk prevention countermeasures and suggestions, providing a useful reference for China's local government debt risk management.

Key words:Government debt; risk and prevention; Jiangsu Province

中圖分類號：F812.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008—6129（2016）02—0063—06

收稿日期：2016—02—16

基金項目：揚州市2014年度市級社科重點課題——“地方政府性債務(wù)風(fēng)險與對策研究—以江蘇為例”，編號：揚社聯(lián)[2014]19號。

作者簡介：葛濤（1982—），江蘇溧陽人，江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院揚州商務(wù)分院，講師。