縣以上黨政機關(guān)普設(shè)“法治高參”

鄭旭

對應(yīng)當聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取，應(yīng)當請法律顧問、公職律師參加而未落實，應(yīng)當采納法律顧問、公職律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴重不良影響的，依法依規(guī)追究黨政機關(guān)主要負責人、負有責任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責任人員的責任。

由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》）已于近日正式公布。

根據(jù)《意見》要求，明年年底前，中央和國家機關(guān)各部委、縣級以上地方各級黨政機關(guān)普遍設(shè)立法律顧問、公職律師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問、公職律師，事業(yè)單位探索建立法律顧問制度。

《民生周刊》記者了解到，律師根據(jù)服務(wù)對象的不同可以劃分為社會律師、公職律師和公司律師。而就公職律師制度而言，從概念提出到制度發(fā)展沿革，已在我國存在20余載。

有數(shù)據(jù)顯示，到2011年年末，全國31個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團均開展了公職律師試點工作，中國證監(jiān)會等13家中央單位公職律師試點工作開展順利，截至2014年底，全國公職律師已達6800多人。

盡管法律顧問、公職律師被譽為黨政機關(guān)的“法治高參”，但由于該制度此前一直處在摸索階段，黨委系統(tǒng)聘請法律顧問或公職律師在各地并不多見，故而上述《意見》甫一公布，即被視為又一份有利于黨內(nèi)法規(guī)體系完善的頂層設(shè)計。

此外，《意見》既提出普遍設(shè)立法律顧問又明確分類推行，根據(jù)實際需要采取聯(lián)合或單獨聘請法律顧問，配備專職或兼職法律顧問等靈活方式，不搞形式主義，避免資源浪費。

而對于這份頂層設(shè)計出臺后所能發(fā)揮的積極作用，有專家指出，普遍推行法律顧問、公職律師制度，不僅有利于監(jiān)督和制約權(quán)力、防止權(quán)力濫用，預(yù)防和杜絕各類違法違規(guī)行為的發(fā)生，還將有利于不斷革除體制機制弊端，更好地把各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理和社會治理的效能，提高制度執(zhí)行的能力和水平。

漠視“法治高參”意見將被追責

正如前文所述，公職律師制度實際上在我國由來已久。

1993年12月，國務(wù)院批復(fù)同意的《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》明確規(guī)定：“通過試點，逐步在國家機關(guān)內(nèi)部建立為各級政府及行政部門提供法律服務(wù)的律師隊伍，擔任法律顧問，代理行政訴訟，維護政府和行政部門的合法權(quán)益?！彪S后的1994年8月，司法部在全國司法廳（局）長座談會上首次提出“公職律師”的概念，并要求在有條件的地方試行公職律師制度。

改革催生了公職律師這一概念后不久，1995年，上海浦東新區(qū)率先開展公職律師試點，此后，北京、南京等地陸續(xù)進行試點工作。

在總結(jié)各地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2002年，司法部公布《關(guān)于開展公職律師試點工作的意見》（以下簡稱《試點工作的意見》），對公職律師的申請與審批、權(quán)利與義務(wù)以及管理歸屬等問題進行了規(guī)范。

現(xiàn)在看來，《試點工作的意見》在設(shè)計上是否能讓公職律師保持其獨立性，還是業(yè)內(nèi)談及的熱點話題。

《試點工作的意見》規(guī)定：“公職律師由所在單位管理，司法行政機關(guān)負責其資質(zhì)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！边@也就是說，公職律師的公職身份決定同其他公職人員一樣，錄用或任命、業(yè)務(wù)考評、晉職、報酬和福利待遇等受所在單位管理，同所在單位具有行政隸屬關(guān)系。

于是就有觀點認為，這種管理模式導(dǎo)致公職律師在提供合理的法律意見時容易受所屬單位或領(lǐng)導(dǎo)意志的干擾，同理，所提供的法律意見常常被冷落甚至被漠視。

最為關(guān)鍵的是，“之前沒有剛性文件去約束黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當聽取而不聽取的‘任性之舉，或者聽取了又沒有采納而造成重大損失后該如何追責?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2017/01/22/mszk201612mszk20161219-1-l.jpg" style="">

此次兩辦印發(fā)的《意見》明確，黨政機關(guān)討論、決定重大事項之前，應(yīng)當聽取法律顧問、公職律師的法律意見；起草、論證有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿，應(yīng)當請法律顧問、公職律師參加，或者聽取其法律意見；依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取的事項，或者法律顧問、公職律師認為不合法不合規(guī)的事項，不得提交討論、作出決定。

《意見》同時明確，對應(yīng)當聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取，應(yīng)當請法律顧問、公職律師參加而未落實，應(yīng)當采納法律顧問、公職律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴重不良影響的，依法依規(guī)追究黨政機關(guān)主要負責人、負有責任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責任人員的責任。

對于上述制度設(shè)計，北京大學法學院教授姜明安在受訪時認為，將“有助于推動黨政領(lǐng)導(dǎo)認真對待法律顧問的意見，積極采納其合理意見，也能夠調(diào)動法律顧問的積極性，發(fā)揮專長提出合格的法律意見”。

明確履職職責杜絕形式主義

梳理此次《意見》全文，不難發(fā)現(xiàn)，《意見》對黨政機關(guān)法律顧問的履職職責作出了明確規(guī)定：即為重大決策、重大行政行為提供法律意見；為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)；參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)，以及參與法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿的起草、論證；參與合作項目的洽談，協(xié)助起草、修改重要的法律文書或者以黨政機關(guān)為一方當事人的重大合同等六項責任。

對此姜明安指出，以前對法律顧問的職責，各地規(guī)定不盡相同，有的地方不明確，影響其職能的發(fā)揮?，F(xiàn)在中央要求縣以上黨政機關(guān)普遍設(shè)立法律顧問，需要投入大量的人力物力財力，就必須統(tǒng)一明確法律顧問的職責，防止形式主義。

除此之外，《意見》就什么樣的人才有資格擔任黨政機關(guān)法律顧問、公職律師也提出了明確的要求。

《意見》明確，黨政機關(guān)的法律顧問，以黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)、政府法制機構(gòu)人員為主體，吸收法學專家和律師參加。目前已經(jīng)在黨政機關(guān)擔任法律顧問但未取得法律職業(yè)資格或者律師資格的人員，可以繼續(xù)履行法律顧問職責。但在國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度實施后，此類人員應(yīng)具有法律職業(yè)資格或者律師資格。

外聘的法律顧問，需具有良好職業(yè)道德和社會責任感，在所從事的領(lǐng)域是具有一定影響和經(jīng)驗的法學專家，或者具有5年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗、專業(yè)能力較強的律師，而且要未受過刑事處罰，未被司法行政部門處罰過，也不能被律協(xié)處分過。

針對這樣的要求，在專家看來“是很有必要的”。

中華全國律師協(xié)會副會長呂紅兵認為，政府法律事務(wù)頭緒眾多、事務(wù)繁雜、涉及面廣、時間緊急，新事項層出不窮、老問題盤根錯節(jié)，其復(fù)雜性、專業(yè)性、艱難性，均對法律顧問在政治素質(zhì)及專業(yè)水準上提出了更高標準、更嚴要求。

亦有學者指出，黨政機關(guān)的決策、出臺的政策，往往牽涉面廣，有的與廣大老百姓切身利益密切相關(guān)，有的涉及一個地區(qū)未來的發(fā)展方向，有的可能影響到社會穩(wěn)定，實施存在較高的風險，需要專業(yè)能力強、經(jīng)驗豐富的高水準法律人才匹配把關(guān)。

“法治高參”沒有權(quán)利上的特殊化

《民生周刊》記者注意到，按照《意見》要求，外聘法律顧問應(yīng)通過公開、公平、公正的方式遴選，工作期間不得泄露國家秘密等，也不得利用其在工作期間獲得的非公開信息或便利條件牟利，不得以法律顧問的身份從事商業(yè)活動以及與法律顧問職責無關(guān)的活動。黨政機關(guān)可以設(shè)立公職律師，其本身不但要求是公職人員，而且要獲得公職律師資格。

“如此規(guī)定是維護國家利益、公共利益的需要，避免以權(quán)謀私。”姜明安強調(diào)，“法律顧問、公職律師沒有權(quán)利上的特殊化。”

姜明安的分析也被其他專家學者認同。

有評論認為，《意見》的出臺實施對律師也提出了更高的要求。黨政機關(guān)法律顧問的履職行為帶有一定的“公務(wù)性”，應(yīng)當按照公職人員的標準，做遵守法律、恪守道德的模范，兩袖清風，清正廉潔，不謀私利，保守秘密，守住底線，不逾紅線。做到廉政且勤政，不僅招之能來、來之能戰(zhàn)，而且主動行為，既為政府法律風險防范保駕護航，也為政府依法科學決策建言獻策。

需要提及的是，過去，一些地方黨政機關(guān)存在免費使用法律顧問或象征性付費的情況。為此，《意見》也明確，黨政機關(guān)要將法律顧問、公職律師經(jīng)費列入財政預(yù)算，采取政府購買或者財政補貼的方式，根據(jù)工作量和工作績效合理確定外聘法律顧問報酬。

有觀點指出，法律顧問的報酬不可能按照市場價格付費，但其付出也應(yīng)當?shù)玫较鄳?yīng)的報酬，通過列入財政預(yù)算保障，根據(jù)工作量和績效確定報酬，有助于推動法律顧問制度長遠發(fā)展、黨政機關(guān)獲得更加優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

中國人民大學法學院副教授王旭就曾撰文指出，作為依法治國的一支重要力量，律師群體有責任通過普遍的法律服務(wù)，使國家與社會建立起統(tǒng)一的法律價值體系、風險預(yù)防體系和糾紛解決體系，從而實現(xiàn)法治的理想。

“律師職業(yè)功能的重塑與再挖掘，必然會提升法治建設(shè)的績效，充分釋放出人才的紅利，進而為中國法治創(chuàng)造新的前景與活力?！蓖跣裾f。