四川省基本公共服務(wù)均等化問題研究

郝杰

摘 要：經(jīng)過多年以效率為導(dǎo)向的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)較高的增長率。然而這到底多大程度帶來國民福利的普遍提高和基本公共服務(wù)的均等化，一直是學(xué)者研究的熱點(diǎn)。

四川省基本公共服務(wù)均等化作為西部大開發(fā)、振興中西部地區(qū)政策的重要部分，具有重大意義。本文從多方面對四川省城鄉(xiāng)或地區(qū)基本公共服務(wù)均等化狀況進(jìn)行比較分析，研究影響四川省基本公共服務(wù)均等化的制約因素，建立其合理的實(shí)現(xiàn)途徑。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化

基本公共服務(wù)是指依托社會公共設(shè)施或公共部門、公共資源的服務(wù)，其對象是有著公共需求或者共同偏好的消費(fèi)者群體。公共服務(wù)均等化由“公共服務(wù)”和“均等化”組成，定義為“公共產(chǎn)品與服務(wù)平等供給的狀態(tài)”，是指政府及其公共財(cái)政為不同利益集團(tuán)、不同經(jīng)濟(jì)成分或不同社會階層提供一視同仁的公共產(chǎn)品與服務(wù)，包括收益分享、成本分擔(dān)、財(cái)力均衡等方面內(nèi)容。公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)就是通過公共服務(wù)的公平、合理配置，實(shí)現(xiàn)社會整體福利水平的提高。

一、四川省基本公共服務(wù)現(xiàn)狀分析

（一）城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化。改革開放后，四川省在城鄉(xiāng)公共服務(wù)方面取得一定成績，呈現(xiàn)總體向好趨勢。但是，城鄉(xiāng)公共服務(wù)整體水平較低，城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大，尤其在生態(tài)環(huán)境、科技和社保等方面；城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，在基礎(chǔ)教育和社保就業(yè)方面差距尤為顯著。

第一，就農(nóng)業(yè)財(cái)政投入而言，農(nóng)業(yè)增加值占全省GDP比重逐年下降，這是由城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的不均等化供給造成，支農(nóng)財(cái)政總支出比重不夠，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入未因城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化政策而得到公平的待遇。

第二，就基本社會保障而言，多年來城鎮(zhèn)以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大社會保險(xiǎn)為主體的體系日臻完善，但農(nóng)村社會保障制度建設(shè)尚處于起步階段，農(nóng)村居民保障水平遠(yuǎn)低于城市居民。2000-2005年，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)增加27.35%；而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)下降1.61%。2005年農(nóng)村月平均保障標(biāo)準(zhǔn)為人均128.5元，低于城鎮(zhèn)的223.0元；2015年全省城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)低限城市居民是370元/月，農(nóng)村居民190元/月?？梢?0年后，城鄉(xiāng)之間基本保障差距不僅沒有縮小，反而越來越大。

第三，就城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育而言，農(nóng)村基礎(chǔ)教育面臨較大困境，義務(wù)教育支出由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)源豐裕程度差異，與城市存在較大差距。在校舍、教學(xué)儀器設(shè)備、建網(wǎng)等教學(xué)硬件上，農(nóng)村學(xué)校面臨著規(guī)模小、校舍分散等問題；城鄉(xiāng)師資的數(shù)量、質(zhì)量差異巨大，數(shù)教師資源分布不均衡，農(nóng)村師資學(xué)歷普遍偏低，教師工作變動頻繁。

（二）21市（州）間基本公共服務(wù)均等化。西部大開發(fā)以來，四川省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，生活水平不斷提高，但不同市州基本公共服務(wù)差距成為影響全省經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要瓶頸。

第一，就基本公共服務(wù)能力而言。成都市一城獨(dú)大，大部分市州基本公共服務(wù)能力較弱，21市州基本公共服務(wù)能力不均等，均等化程度最低的是社會保障和公共衛(wèi)生。

第二，選取全省各市州部分醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：從組織管理效果看，市（州）衛(wèi)生局最好，縣（區(qū)）衛(wèi)生局其次，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)第三；18個市的衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施情況、實(shí)施效果、總體情況都明顯好于三州，社區(qū)情況好于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。部分經(jīng)濟(jì)落后的市州在衛(wèi)生投入、醫(yī)療衛(wèi)生資源分布等方面短缺，衛(wèi)生服務(wù)的可獲得性、質(zhì)量和數(shù)量上與發(fā)達(dá)市存在明顯差距。

（三）四川省與其他省份基本公共服務(wù)均等化。改革開放以來，我國基本公共服務(wù)的范圍不斷擴(kuò)大、服務(wù)質(zhì)量不斷提高。隨著東部經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，四川省與全國部分省市存在不同程度的發(fā)展差異，基本公共服務(wù)差距呈逐年擴(kuò)大趨勢。四川省農(nóng)村基本公共服務(wù)總體水平高于全國均值，甚至超過了東部地區(qū)；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平高于西部，但是弱于全國和東部；基本教育、社保就業(yè)水平高于全國和西部，但是低于東部；醫(yī)療衛(wèi)生水平顯著高于全國平均、西部及東部水平?？梢姡拇ㄊ∞r(nóng)村基本公共服務(wù)還存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡問題。

二、四川省基本公共服務(wù)均等化問題的制約因素

（一）制度因素。公共財(cái)政制度。它是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下國家提供公共產(chǎn)品的分配關(guān)系。長期以來，由于各方面原因，公共財(cái)政制度在具體實(shí)施的過程中，有明顯的傾斜，不同地區(qū)存在明顯差劇，農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給沒有基本物質(zhì)基礎(chǔ)保證，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距拉大。

嚴(yán)格的戶籍管理制度。限制城鄉(xiāng)人口流動。城市戶口可享受平價的糧油供應(yīng)以及住房、就業(yè)、教育等優(yōu)惠待遇，而農(nóng)村戶口卻不能。四川省作為中西部的橋梁，農(nóng)村人口較其他省份的基數(shù)大，比重高，基本公共服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量上的差距，加劇了城鄉(xiāng)不公平性。

自上而下的行政管理制度。中央到省、市、州、縣，中央和省進(jìn)行宏觀的調(diào)控，地方按照中央的方針和指標(biāo)具體實(shí)施，抑制了地方的主動性和積極性，從而造成辦事效率低下。四川省多民族，多區(qū)域，各地社會、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境以及居民消費(fèi)偏好等存在根本性區(qū)別，一概而論會導(dǎo)致公共服務(wù)在一個地區(qū)存在過度供給，而在另一個地區(qū)出現(xiàn)供給不足，造成基本公共服務(wù)非均等。

（二）約束條件。自然地理環(huán)境。自然地理環(huán)境對一個地區(qū)基本公共服務(wù)的供給有很大影響，地理環(huán)境越優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，政府才有為推動公共服務(wù)的足夠資金；經(jīng)濟(jì)的落后會限制政府提供基本公共服務(wù)的能力。四川省偏南比如阿壩地區(qū)，地形崎嶇，交通條件差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯不如東部，地方政府沒有實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的物質(zhì)基礎(chǔ)。

文化觀念。不同的文化觀、價值觀影響對基本公共服務(wù)的需求。公共服務(wù)有非排他性和非競爭性，高素質(zhì)居民會遵守公共規(guī)則更好保證公共服務(wù)的長久性和有效性；城市居民公眾參與意識更強(qiáng)，農(nóng)村居民的安于現(xiàn)狀，社會參與意識欠缺導(dǎo)致了改善基本公共服務(wù)的外在推動力不足。

三、四川省基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)途徑

（一）保證財(cái)政制度的有效公平。財(cái)政制度的有效公平，要求基本公共服務(wù)在不同人群、不同地區(qū)間的相對均衡供給。公平地分配地方政府轉(zhuǎn)移支付，完善公共財(cái)政政策，促進(jìn)部門經(jīng)費(fèi)開支透明化，保證居民參與決策的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（二）改革城鄉(xiāng)二元體制。長期以來，城鄉(xiāng)有別的二元經(jīng)濟(jì)體制，阻礙了農(nóng)村居民福利權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?；竟卜?wù)均等化必須打破這種二元區(qū)別，將重點(diǎn)放在增加農(nóng)民地區(qū)的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保健、最低生活保障等方面。

（三）提高效率，完善監(jiān)管體系。首先，嚴(yán)格規(guī)范各基層單位工作人員的考核制度，提高其公共服務(wù)能力和素質(zhì)，提高公共產(chǎn)品資源配置和使用效率，加強(qiáng)監(jiān)管力度。其次，對村級基層干部進(jìn)行再教育培訓(xùn)，形成一套有效和科學(xué)的辦事流程。

（四）循序漸進(jìn)。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化是一個漸進(jìn)的、長期的過程。一個國家或地區(qū)總會面臨從非均衡發(fā)展到均衡發(fā)展的過程。公共服務(wù)均等化是社會均等化的重要內(nèi)容，其均等化過程也不是一朝一夕之事。促進(jìn)公共服務(wù)均等化的各項(xiàng)制度安排，是隨著社會經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展與體制制度的完善而逐步完善的。

總之，基本公共服務(wù)均等化是當(dāng)今大多數(shù)國家社會政策的發(fā)展趨勢和與民生密切相關(guān)的重要政策。四川省基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)是政府長期工作的目標(biāo)，需要不斷從四川省各地入手，把握實(shí)際情況，因地適宜更快更好促進(jìn)發(fā)展。

（作者單位：四川師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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