如何發(fā)展基層行政文化

王玥

【摘要】改革開放以來(lái)，我國(guó)政府在行政管理模式上出現(xiàn)了一系列的變化，政府的公共管理職能也得到了進(jìn)一步的明確。在公共管理視角下建設(shè)我國(guó)基層行政文化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章首先對(duì)公共管理與基層行政文化進(jìn)行了分析，再站在公共管理的視角下，論述了發(fā)展我國(guó)基層行政文化的相關(guān)措施。

【關(guān)鍵詞】公共管理 基層行政文化 策略

【中圖分類號(hào)】D523.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在公共管理視角下建設(shè)我國(guó)基層行政文化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，從理論上來(lái)說(shuō)，基層行政文化是行政管理的靈魂與核心，能夠有效推動(dòng)行政管理活動(dòng)的有序進(jìn)行，同時(shí)也是行政管理體制的思想基礎(chǔ)。行政文化只有實(shí)現(xiàn)不斷創(chuàng)新才能夠促進(jìn)公共行政走向健康、科學(xué)的發(fā)展道路。其次，從實(shí)踐上來(lái)說(shuō)，從公共管理視角來(lái)對(duì)基層行政文化進(jìn)行發(fā)展，是我國(guó)基層行政文化實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的必然要求。只有充分體現(xiàn)時(shí)代特色，并且與我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)建設(shè)相符合的基層行政文化才能夠科學(xué)地指導(dǎo)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)，為社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造巨大的動(dòng)力①。

公共管理與基層行政文化的概念分析

公共管理。公共管理理論是現(xiàn)階段西方國(guó)家進(jìn)行行政體制改革的主要理論，其對(duì)公共行政理論做了許多創(chuàng)新。對(duì)于行政管理來(lái)說(shuō)，行政文化是其靈魂所在，深刻地影響了行政管理活動(dòng)。公共管理是一種新的實(shí)踐模式和管理理論，不僅是指當(dāng)代西方國(guó)家在公共行政領(lǐng)域所進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)，同時(shí)也指的是一種試圖替代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的基本管理理論。公共管理的理論基礎(chǔ)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)，主張國(guó)家的公共行政部門應(yīng)該要采用私營(yíng)部門的優(yōu)秀管理方式，通過(guò)分權(quán)或者是授權(quán)的方式，逐漸實(shí)現(xiàn)多元化的管理主體。此外，公共管理還十分重視創(chuàng)新的作用，吸取了很多學(xué)科的新視角與新理論。

基層行政文化。文化是一種獨(dú)特的社會(huì)現(xiàn)象，其在不同的社會(huì)領(lǐng)域中，所具有的表現(xiàn)方式與表現(xiàn)特點(diǎn)都是具有一定差異的。而基層行政文化指的就是文化在公共行政領(lǐng)域中的表現(xiàn)，內(nèi)涵十分豐富，具有復(fù)合性、多層次的特點(diǎn)②。行政文化以一定的經(jīng)濟(jì)、文化、政治為背景，在行政實(shí)踐活動(dòng)中產(chǎn)生相應(yīng)的觀念意識(shí)，這種觀念意識(shí)同時(shí)也能夠?qū)π姓?shí)踐進(jìn)行反映，包括人們對(duì)行政體系的信仰、感情、態(tài)度等，同樣還包括在此基礎(chǔ)之上而形成的對(duì)行政組織及其工作人員產(chǎn)生作用的行為態(tài)度、行為模式與價(jià)值取向等。行政文化具有十分復(fù)雜、漫長(zhǎng)的作用過(guò)程，對(duì)于行政管理有著深遠(yuǎn)的影響。

改革開放以來(lái)，我國(guó)基層行政文化建設(shè)的環(huán)境以及相關(guān)政策都出現(xiàn)了很大的變化，從公共管理的視角來(lái)建設(shè)我國(guó)基層行政文化是一個(gè)非?？茖W(xué)合理的選擇。

在公共管理影響下我國(guó)基層行政文化的演變

將公共管理模式應(yīng)用在行政管理實(shí)踐活動(dòng)中，使得公共行政組織的服務(wù)質(zhì)量與效率實(shí)現(xiàn)了明顯的提升，推動(dòng)了基層行政文化創(chuàng)新的進(jìn)程。在公共管理理論下，從公共管理視角來(lái)發(fā)展我國(guó)的基層行政文化具有重要的意義③。公共管理影響下基層行政文化的演變主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

第一，由過(guò)去的管制型行政文化轉(zhuǎn)變?yōu)榱爽F(xiàn)在的參與型行政文化。在傳統(tǒng)的行政文化中，其認(rèn)為政府的制定應(yīng)該全部由政府來(lái)執(zhí)行，公眾沒(méi)有權(quán)利參與其中，只能絕對(duì)服從。在公共管理的影響下，新型的行政文化開始產(chǎn)生，其十分注重公眾的參與度，強(qiáng)調(diào)政府的行政管理活動(dòng)要做到公開透明，要不斷健全我國(guó)的民主監(jiān)督機(jī)制，保證公眾能夠參與其中。

第二，由過(guò)去的集權(quán)型行政文化轉(zhuǎn)變?yōu)榱爽F(xiàn)在的服務(wù)型行政文化。形式主義，可以說(shuō)是我國(guó)傳統(tǒng)行政文化中最明顯的特點(diǎn)之一，使得政府獨(dú)攬大權(quán)，群眾只能無(wú)條件被動(dòng)接受和服從政府所制定的一系列政策④。進(jìn)入新時(shí)代以后，現(xiàn)代社會(huì)制度得到了不斷的建立與完善，促使政府的職能得到了更進(jìn)一步的明確，政府存在的主要目的就是為了滿足社會(huì)與人們的需要，維護(hù)社會(huì)公共生活的公正發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)整體的發(fā)展，維護(hù)和推動(dòng)公共利益的發(fā)展。所以，公共行政部門以及相關(guān)行政人員必須要正確認(rèn)識(shí)自身職責(zé)，充分發(fā)揚(yáng)為人民服務(wù)精神，切實(shí)維護(hù)公共利益，在公眾監(jiān)督與認(rèn)可范圍內(nèi)進(jìn)行基層行政管理活動(dòng)。

第三，由過(guò)去的低效型行政文化轉(zhuǎn)變?yōu)榱爽F(xiàn)在的高效型行政文化。政府進(jìn)行行政管理實(shí)踐所追求的目標(biāo)就是效益與效率，以此為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)行政管理人員的工作進(jìn)行衡量，能夠激發(fā)政府以及相關(guān)工作人員的創(chuàng)造性，簡(jiǎn)化行政辦事程度，有效降低成本，從而逐漸提高政府的工作質(zhì)量與服務(wù)質(zhì)量。

第四，由過(guò)去的全能型行政文化轉(zhuǎn)變?yōu)榱爽F(xiàn)在的分權(quán)型行政文化。在全能型行政文化的影響下，所有的行政權(quán)力都集中在政府手中，嚴(yán)格限制了地方的權(quán)力，使得地方與社會(huì)等服務(wù)組織普遍都沒(méi)有自主權(quán)，不利于社會(huì)的和諧發(fā)展。因此要建立起分權(quán)型的行政文化，將政府的權(quán)力授權(quán)或者下放給一些地方公共服務(wù)組織，健全完善的財(cái)政預(yù)算制度，并設(shè)立電子政務(wù)系統(tǒng)，盡量縮小政府的行政成本，同時(shí)政府還要積極主動(dòng)地接受社會(huì)公眾的監(jiān)督⑤。

公共管理視角下我國(guó)基層行政文化發(fā)展措施

創(chuàng)新我國(guó)基層行政文化的觀念途徑。一是創(chuàng)新基層行政文化價(jià)值觀念。將市場(chǎng)價(jià)值取向與公共管理的公共價(jià)值取向進(jìn)行結(jié)合，是加快創(chuàng)新我國(guó)基層行政文化價(jià)值觀念的重要方向之一，其在公共行政管理的實(shí)踐中能夠發(fā)揮出以下作用：

公共管理對(duì)服務(wù)觀念更加重視。公共管理理論認(rèn)為，政府的主要職責(zé)就是為社會(huì)和公眾提供公共產(chǎn)品、維護(hù)社會(huì)與人民大眾的利益，政府以及相關(guān)行政工作人員存在的意義就是為了服務(wù)社會(huì)，因此政府的權(quán)力范圍以及工作的方式程序都要在社會(huì)與工作的認(rèn)可與監(jiān)督之內(nèi)，保證政府的合法性。

公共管理對(duì)效益與責(zé)任相結(jié)合的觀念更加重視。從公共管理視角來(lái)看，政府就是生產(chǎn)者，人民就是消費(fèi)者與顧客，因此就要求基層行政工作人員在行政管理實(shí)踐中必須要充分發(fā)揮出自身服務(wù)與創(chuàng)新的精神，逐漸推動(dòng)辦事與服務(wù)效率及質(zhì)量的提高，提高自身的效益，并將其與政府的公共責(zé)任相結(jié)合，要始終堅(jiān)持民主參與導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向。

公共管理對(duì)社會(huì)公正與競(jìng)爭(zhēng)的觀念更加重視。行政管理追求的最高目標(biāo)就是社會(huì)的公正與平等，要想實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，行政管理人員在提供社會(huì)公共服務(wù)的時(shí)候就要保持公正性、公開性、無(wú)差別性，不能在服務(wù)的過(guò)程中帶入任何的主觀情緒。對(duì)于社會(huì)中存在的不公平現(xiàn)象或行為，政府以及行政人員也要進(jìn)行及時(shí)的處理⑥。

公共管理對(duì)民主行政和法治行政更加重視。民主行政的觀念在公共視角下的行政活動(dòng)中具有重要的地位，政府在進(jìn)行行政管理活動(dòng)時(shí)，必須要能夠體現(xiàn)民意并反映出公民的需求。法律在行政管理過(guò)程中的地位與權(quán)威不僅是至高無(wú)上的，同時(shí)也是行政管理活動(dòng)所要遵循的唯一標(biāo)準(zhǔn)，因此政府要做到嚴(yán)格守法、嚴(yán)肅執(zhí)法，遵循法律，維護(hù)公眾合法的權(quán)利。

二是創(chuàng)新基層行政文化治理觀念。我國(guó)基層行政文化治理觀念的創(chuàng)新，具體是指公共管理要將公共文化與市場(chǎng)文化兩者之間實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，并不斷將其運(yùn)用到政府進(jìn)行行政體制改革的實(shí)踐中去。改革不僅在政府內(nèi)部進(jìn)行，在政府外部同樣也在進(jìn)行，不斷推動(dòng)公民政府行政管理活動(dòng)的進(jìn)程，進(jìn)而讓公民也能對(duì)公共治理發(fā)揮出積極的作用。

發(fā)展我國(guó)基層行政文化的內(nèi)部措施。在我國(guó)政府的行政體制改革的整個(gè)過(guò)程中，基層行政文化占有十分重要的地位，基層行政文化創(chuàng)新的程度，是對(duì)行政體制改革的廣度與深度的直接反映。要想促進(jìn)我國(guó)基層行政文化的發(fā)展，首先就要從行政系統(tǒng)內(nèi)部出發(fā)，將行政系統(tǒng)內(nèi)部的基層行政文化整合好，主要包括四點(diǎn)：

將先進(jìn)思想作為發(fā)展我國(guó)基層行政文化的指導(dǎo)思想。發(fā)展我國(guó)基層行政文化要始終堅(jiān)持正確的思想，也就是要堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨和實(shí)事求是、解放思想的原則，根據(jù)政府行政活動(dòng)的實(shí)際，并結(jié)合時(shí)代發(fā)展的需要，不斷開拓創(chuàng)新，對(duì)人類思想文化做到取其精華去其糟粕，為我所用，充分發(fā)揮我國(guó)基層行政文化的科學(xué)性與先進(jìn)性⑦。加強(qiáng)行政體系內(nèi)部的行政道德建設(shè)，根除一切消極思想觀念，比如專制思想、特權(quán)思想、拜金主義、個(gè)人主義等。行政系統(tǒng)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)人員要發(fā)揮出模范作用，嚴(yán)格要求自己，以身作則，為內(nèi)部人員樹立起正確的學(xué)習(xí)榜樣⑧。

加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將其作為發(fā)展我國(guó)基層行政文化的基礎(chǔ)。基層行政文化發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能夠?yàn)橄冗M(jìn)行政文化的發(fā)展提供充足的動(dòng)力⑨。要想發(fā)展我國(guó)基層行政文化，就必須要實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只有生產(chǎn)力水平提高了，才能夠?yàn)槲覈?guó)基層行政文化的構(gòu)建奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)?？茖W(xué)的基層行政文化反過(guò)來(lái)也能促進(jìn)我國(guó)行政體制的改革，進(jìn)而不斷促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面發(fā)展。

將行政改革作為發(fā)展我國(guó)基層行政文化的保證。加快我國(guó)行政體制的改革，形成良好和諧的社會(huì)發(fā)展氛圍，促進(jìn)我國(guó)基層行政文化實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展。政府不僅是行政改革的對(duì)象，同時(shí)還是行政體制改革的設(shè)計(jì)者、組織者，所以在行政體制改革的過(guò)程中，政府必須要不斷的充實(shí)和完善自身，加大力度來(lái)對(duì)行政觀念進(jìn)行改革。同時(shí)，行政體制改革能夠?yàn)槲覈?guó)基層行政文化的發(fā)展創(chuàng)造有利的條件。在行政管理的實(shí)際過(guò)程中，基層行政組織和行政人員之間要將利益分配、價(jià)值協(xié)調(diào)等方面做好，使政府的行政職能能夠發(fā)揮出積極作用。通過(guò)加快行政體制的改革，設(shè)置更加合理的行政組織機(jī)構(gòu)，并更加科學(xué)、正確地對(duì)權(quán)力進(jìn)行分配，使行政管理制度能夠得到更加規(guī)范、有效的執(zhí)行，這樣一來(lái)，就能夠創(chuàng)造出和諧、良好的社會(huì)氛圍，進(jìn)而就能夠推動(dòng)我國(guó)基層行政文化的發(fā)展。

完善行政制度建設(shè)，不斷鞏固我國(guó)基層行政文化的建設(shè)。行政制度的科學(xué)建立與建設(shè)，能夠?qū)θ藗兊男姓^念、行政意識(shí)等發(fā)揮許多積極作用，并且能夠形成一個(gè)有利于基層行政文化發(fā)展的制度氛圍。所以就必須要完善我國(guó)的行政制度建設(shè)，建立并健全我國(guó)的行政民主制度等相關(guān)機(jī)制。

發(fā)展我國(guó)基層行政文化的外部措施。發(fā)展我國(guó)基層行政文化是一個(gè)系統(tǒng)性的大工程，所涉及的范圍十分廣泛，并且能夠產(chǎn)生深刻的影響，這就要求不僅要在我國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部采取措施來(lái)發(fā)展基層行政文化，在行政系統(tǒng)外部同樣也要采取相應(yīng)措施，廣泛吸收來(lái)自社會(huì)各界的支持與參與，為基層行政文化的發(fā)展創(chuàng)造強(qiáng)大的動(dòng)力。只有將行政系統(tǒng)的內(nèi)部與外部一同進(jìn)行，才能推動(dòng)我國(guó)基層行政文化實(shí)現(xiàn)健康的發(fā)展。

將建設(shè)民主政治作為發(fā)展我國(guó)基層行政文化的前提。在現(xiàn)代政治文化中，民主是其中最重要的議題之一，從公共管理視角來(lái)看，要想發(fā)展我國(guó)基層行政文化，就必須要將社會(huì)主義民主政治作為發(fā)展前提—其為我國(guó)基層行政文化的發(fā)展奠定了穩(wěn)定的政治基礎(chǔ)，并且公共性質(zhì)下的公共行政能夠?qū)⒄螀⑴c的權(quán)利賦予給公民。在進(jìn)行行政管理活動(dòng)的時(shí)候，行政主體要樹立起公民至上的理念，以為公民服務(wù)作為基本職責(zé)，對(duì)公民權(quán)利的行使、公民的創(chuàng)造性與自主性要保持充分的尊重，與公民一起創(chuàng)造對(duì)話協(xié)商的基層行政文化。

借鑒并吸收我國(guó)傳統(tǒng)行政文化中的精華部分，并不斷向西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)行政文化學(xué)習(xí)。站在公共管理視角上來(lái)看，要想促進(jìn)我國(guó)基層行政文化的發(fā)展，就必須要對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的行政文化做到批判性的繼承，取其精華去其糟粕，將其中的優(yōu)秀成果運(yùn)用到現(xiàn)代基層行政文化的發(fā)展中，同時(shí)還可向西方先進(jìn)的行政文化理念學(xué)習(xí)，借鑒其中的優(yōu)秀部分，并結(jié)合時(shí)代發(fā)展的要求與我國(guó)發(fā)展的實(shí)際情況，將其融入到我國(guó)基層行政文化的建設(shè)中。

確定共同的行政理想，并將其作為發(fā)展我國(guó)基層行政文化的目標(biāo)。我國(guó)的基層行政文化具有明顯的中國(guó)特色，不僅是普遍的、正確的，同時(shí)還是民族的，這些就決定了我國(guó)發(fā)展基層行政文化的根本就是在最大的范圍內(nèi)確立起共同的行政理想，要牢牢堅(jiān)持馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持以集體主義為原則、以為人民服務(wù)為核心，不斷開展社會(huì)主義道德教育，培養(yǎng)人們的愛國(guó)精神、服務(wù)精神、吃苦精神，使人們都能樹立起正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀。

創(chuàng)造健康的社會(huì)文化環(huán)境，將其作為發(fā)展我國(guó)基層行政文化的重要保障。首先，要加快社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念真正貫徹到人們心中，并根據(jù)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，為行政組織人員建立起競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，加大力度來(lái)發(fā)展與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的文化。其次，不斷傳播和弘揚(yáng)我國(guó)先進(jìn)文化，從各方面加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)主義精神文明的建設(shè)，為我國(guó)基層行政文化的發(fā)展提供穩(wěn)定良好的社會(huì)文化環(huán)境的保障。

綜上可知，在公共管理視角下來(lái)發(fā)展我國(guó)的基層行政文化具有顯著的現(xiàn)實(shí)意義，為我國(guó)進(jìn)行行政文化的改革提供了新的正確方向，對(duì)我國(guó)行政體制的改革有著積極的影響。只有認(rèn)真貫徹落實(shí)上述措施，才能夠促進(jìn)我國(guó)基層行政文化的健康科學(xué)發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建立。

（作者單位：中共重慶市南岸區(qū)委黨校）

【注釋】

①顏永超：“新公共服務(wù)理論視角下我國(guó)基層行政文化建設(shè)研究”，《東方企業(yè)文化》，2014年第7期，第74頁(yè)。

②郎佩娟：“公共管理模式研究”，《政法論壇》，2002年第1期，第143～152頁(yè)。

③李曉園：“縣級(jí)政府公共服務(wù)能力與其影響因素關(guān)系研究—基于江西、湖北兩省的調(diào)查分析”，《公共管理學(xué)報(bào)》，2010年第4期。

④唐華陶，劉佳敏：“試論和諧社會(huì)視角下基層行政文化的建構(gòu)”，《工會(huì)論壇》（山東省工會(huì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)），2011年第1期，第42～44頁(yè)。

⑤陳浩天：“從治理到善治：基層政府治理嬗變的現(xiàn)實(shí)圖景與國(guó)家整合”，《湖北社會(huì)科學(xué)》，2011年第11期，第41～44頁(yè)。

⑥陳建平：“行政文化研究述評(píng)”，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第3期，第93～104頁(yè)。

⑦宋華琳：“基層行政執(zhí)法裁量權(quán)研究”，《清華法學(xué)》，2009年第3期，第109～119頁(yè)。

⑧吉海燕：“從官僚走向服務(wù)者：我國(guó)基層服務(wù)型政府建構(gòu)的路徑探索—基于街頭官僚理論視角的考察”，《淮海工學(xué)院學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2015年第4期，第16～20頁(yè)。

⑨劉鵬：“中國(guó)公共行政學(xué)：反思背景下的本土化路徑研究”，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2013年第3期，第98～107頁(yè)。

責(zé)編 /張蕾