關(guān)于中小城市建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)的實(shí)踐與思考
——以大慶市為例

秦觀明，盧渴新

1大慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局；2大慶市公安局交警支隊(duì)

關(guān)于中小城市建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)的實(shí)踐與思考
——以大慶市為例

秦觀明1，盧渴新2

1大慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局；2大慶市公安局交警支隊(duì)

本文以大慶市為例，通過(guò)具體工作實(shí)踐的思考，分析了中小城市在開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)方面存在的管理制度不完善、缺少交通基礎(chǔ)參數(shù)研究和技術(shù)積累等問(wèn)題，并從法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、行政管理等方面探討了相應(yīng)的解決措施。

城市規(guī)劃管理；城市交通；交通影響評(píng)價(jià)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，交通需求急劇增加，交通與土地利用關(guān)系不協(xié)調(diào)出現(xiàn)的問(wèn)題在中小城市顯現(xiàn)，實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)作為重要措施被列入政府管理內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)約有87個(gè)地級(jí)以下城市相繼開(kāi)展了建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)工作。經(jīng)過(guò)實(shí)踐的探索，多數(shù)城市由于管理制度不完善、缺少交通基礎(chǔ)參數(shù)研究和技術(shù)積累等原因，交通影響評(píng)價(jià)工作的作用和效果沒(méi)有充分發(fā)揮。

一、交通影響評(píng)價(jià)的概念及作用

建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)，是指對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目建成投入使用后，新增的交通需求可能對(duì)周?chē)煌ōh(huán)境和交通系統(tǒng)運(yùn)行產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，預(yù)先提出相應(yīng)改善對(duì)策，減小項(xiàng)目所帶來(lái)的負(fù)面影響，從而緩解項(xiàng)目產(chǎn)生的交通量對(duì)周邊道路的交通壓力[1]。經(jīng)過(guò)學(xué)術(shù)研究和各地市的實(shí)踐探索，交通影響評(píng)價(jià)工作被認(rèn)為協(xié)調(diào)土地利用與交通需求之間較好的方式，是保證大型項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)不導(dǎo)致開(kāi)發(fā)對(duì)象周邊交通服務(wù)水平下降的重要措施[2]。

二、大慶市實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)的情況

近年來(lái)，大慶城市建設(shè)步伐和城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，大慶城市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量以年均5萬(wàn)輛的速度迅速增長(zhǎng)，不斷增加的交通需求與有限的道路交通資源之間矛盾凸顯，中心城區(qū)的道路交通不堪重負(fù)，高峰期間矛盾尤為突出。大慶市人民政府于2012年5月出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)大慶市重大建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)規(guī)定的通知》，建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)制度正式建立。截止2015年底，共審查各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目77項(xiàng)，總占地面積809.23公頃，總建筑面積1275.49萬(wàn)平方米，項(xiàng)目類(lèi)別涉及商業(yè)、居住、商住混合、倉(cāng)儲(chǔ)物流、加油加氣站、交通類(lèi)設(shè)施等。

三、實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

（一）項(xiàng)目報(bào)建階段的交通影響評(píng)價(jià)作用有限，部分預(yù)期作用發(fā)揮不夠充分。項(xiàng)目報(bào)建階段，項(xiàng)目建設(shè)單位已經(jīng)取得了土地使用權(quán)，地塊的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、停車(chē)位配建標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容已經(jīng)明確。對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)論有顯著影響的建設(shè)項(xiàng)目，依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，應(yīng)提出對(duì)評(píng)價(jià)范圍內(nèi)交通系統(tǒng)、項(xiàng)目選址、項(xiàng)目報(bào)審方案的改善建議。涉及區(qū)域交通系統(tǒng)的改善建議，并非建設(shè)項(xiàng)目自身能主導(dǎo)。即便是因交通影響評(píng)價(jià)顯著而要求其修改方案，如降低容積率，減少開(kāi)發(fā)規(guī)模等，開(kāi)發(fā)企業(yè)也常以“未違反規(guī)劃條件”為理由婉拒整改。實(shí)際操作中，僅能對(duì)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部交通系統(tǒng)等提出改善措施，通過(guò)增加交通工程設(shè)施、加強(qiáng)交通管理予以緩解，無(wú)法做到從源頭進(jìn)行治理。

（二）缺少交通基礎(chǔ)參數(shù)研究和技術(shù)積累，交通影響分析的科學(xué)性不足。目前，國(guó)家出臺(tái)了《建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ∕T141-2010），用于評(píng)價(jià)的交通出行特征，交通出行率、交通分布特征、交通出行結(jié)構(gòu)等重要參數(shù)需要地方積累。中小城市由于缺少基礎(chǔ)研究，各編制單位主要是根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查及經(jīng)驗(yàn)確定參數(shù)值，受限于自身的技術(shù)力量，對(duì)于評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)資料掌握不同，參數(shù)的選取缺少依據(jù)，科學(xué)性不足，預(yù)測(cè)結(jié)果的可信度降低。

（三）缺少符合地方實(shí)際的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)文本，行政管理的效能不高。《建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》僅明確了開(kāi)展評(píng)價(jià)的基本要求和主要內(nèi)容，對(duì)于評(píng)價(jià)報(bào)告的深度、層次等缺少規(guī)定，評(píng)價(jià)時(shí)，交警、交通、城管、規(guī)劃等部門(mén)結(jié)合各自職能也對(duì)交評(píng)報(bào)告提出一些要求，由于缺乏一個(gè)明確的地方性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范，評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容設(shè)置、章節(jié)安排，評(píng)價(jià)內(nèi)容等大都不同，水平、深度也參差不齊，行政管理的尺度不宜把握，隨意性較大。

（四）交通影響評(píng)價(jià)編制中的“車(chē)本位”思想嚴(yán)重，慢行交通關(guān)注度低?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)技術(shù)手冊(cè)》明確的提出了交通影響評(píng)價(jià)的核心原則：建立合理的土地開(kāi)發(fā)與交通系統(tǒng)之間的匹配關(guān)系，落實(shí)“以人為本”的交通發(fā)展策略。實(shí)踐中，由于“車(chē)本位”的思想，建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)重點(diǎn)集中在機(jī)動(dòng)車(chē)，對(duì)慢行交通的評(píng)價(jià)和改善措施的研究深度不足，對(duì)行人和非機(jī)動(dòng)車(chē)的時(shí)空權(quán)分配及優(yōu)先通行權(quán)的實(shí)現(xiàn)未給予充分考慮。例如在評(píng)價(jià)居住區(qū)項(xiàng)目時(shí)，過(guò)多的強(qiáng)調(diào)小區(qū)道路機(jī)動(dòng)車(chē)通行功能，對(duì)小區(qū)內(nèi)慢行交通需求則關(guān)注度低，造成了慢行交通出行的舒適性和安全性顯著下降。

四、改善交通影響評(píng)價(jià)工作的思考

（一）健全和完善交通影響評(píng)價(jià)制度。將交通影響評(píng)價(jià)分為控制性詳細(xì)規(guī)劃階段和項(xiàng)目報(bào)建階段兩個(gè)層次[3]。前者，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)在組織編制控詳規(guī)劃時(shí)，同時(shí)委托開(kāi)展交通影響分析，將地塊的交通影響分析結(jié)果反饋到控詳規(guī)劃上，在核算交通承載能力的基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)劃土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度提出要求和建議，實(shí)現(xiàn)交通與土地的協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)。后者，由項(xiàng)目建設(shè)單位委托編制交通影響評(píng)價(jià)報(bào)告，在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)強(qiáng)度確定的前提下，通過(guò)交通組織、交通管控等技術(shù)、管理措施將項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)周邊區(qū)域交通產(chǎn)生的影響降到最小。

（二）研究制定建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)地方標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合地方交通出行特征和實(shí)際需求，融入交警、交通、城管、規(guī)劃等部門(mén)的意見(jiàn)，研究制定地方性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)文本，減少報(bào)告編制的隨意性，提高編制水平。同時(shí)，提供了管理部門(mén)論證審查的依據(jù)，消除行政管理尺度把握不準(zhǔn)問(wèn)題，提高行政管理效能。

（三）建立交通出行的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和模型。委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展交通基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的調(diào)查采集、分析和建模工作,對(duì)各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目出行率、交通方式分擔(dān)率、公共交通、城市交通需求自然增長(zhǎng)率等相關(guān)交通指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，建立城市自己的基礎(chǔ)交通數(shù)據(jù)庫(kù)和模型，提升評(píng)價(jià)的科學(xué)性。

（四）加強(qiáng)公眾參與交通影響評(píng)價(jià)編制過(guò)程。加強(qiáng)公眾對(duì)交通影響評(píng)價(jià)編制及審查過(guò)程的參與，通過(guò)政府信息公開(kāi)，征求公眾意見(jiàn)，并進(jìn)行反饋，減少規(guī)劃設(shè)計(jì)階段的缺陷，消除公眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)引發(fā)的交通問(wèn)題不滿，確保交通資源的合理分配，體現(xiàn)公平。同時(shí)，轉(zhuǎn)變管理思路，堅(jiān)持建管并重，通過(guò)需求管理，促進(jìn)土地利用與道路交通系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。

[1]中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[S].2010.

[2]張壘,鄒智軍.關(guān)于城市道路建設(shè)工程交通影響評(píng)價(jià)的若干思考[J].交通標(biāo)準(zhǔn)化.2012,(6)：66-69.

[3]張飛飛,吳兵,李林波.建設(shè)項(xiàng)目不同實(shí)施階段交通影響評(píng)價(jià)[J].城市交通,2012,10(6)：66-79.

盧渴新（1988-），黑龍江大慶人，大學(xué)本科，就職于大慶市交警支隊(duì)，主要研究方向：道路交通秩序管理，道路交通設(shè)計(jì)，道路交通組織和路口渠化。

秦觀明（1986-），陜西漢中人，碩士研究生，工程師，就職于大慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局，主要研究方向：交通規(guī)劃管理、交通需求預(yù)測(cè)與交通工程設(shè)計(jì)；