朱爾茜　任治俊　游克斌

〔摘要〕

推進政府向社會力量購買服務，是全面深化改革的有機組成部分，是促進政府職能轉變，加快服務型政府建設的一種重要手段。黨的十八大強調要進一步改進我國政府提供公共服務的方式，國務院明確要求要積極利用社會力量，加大政府在公共服務領域購買服務的力度?！?〕推進政府購買服務已經成為當前和今后一個時期各級政府的改革重點。四川全省地方政府積極加強組織領導、制度建設和預算管理，支持和培育社會組織發(fā)展，加強財政監(jiān)督，對穩(wěn)步推進政府購買服務工作，具有重要意義。

〔關鍵詞〕

政府購買服務；全面深化改革；政府職能；社會組織

〔中圖分類號〕D677.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2016）04-0119-04

一、政府購買服務改革進展與現狀

2013年9月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），四川進一步轉變政府職能、創(chuàng)新社會管理、改善公共服務的決策部署，通過建立制度規(guī)范，完善工作機制，積極探索試點，政府購買服務工作，取得階段性成效。

（一）建章立制，規(guī)范操作

注重整體規(guī)劃，四川省政府辦公廳印發(fā)了《關于推進政府向社會力量購買服務工作的意見》（川辦發(fā)〔2014〕67號）和《四川省政府向社會力量購買服務專項改革方案》（川財綜〔2014〕60號），對政府購買服務改革的目標、路徑、擬出臺的政策文件和時間安排等作出了基本規(guī)定。狠抓基礎性管理制度建設，研究制定了政府購買服務有關預算管理和政府采購工作流程的制度文件，對政府購買服務的預算編制、預算執(zhí)行、監(jiān)督管理以及涉及政府采購的各類流程和注意事項，提出明確要求。

（二）以點帶面，示范引領

針對各地經濟社會發(fā)展水平和社會組織發(fā)育程度差異較大的情況，分別在省級和市縣兩個層面開展試點。在省級首批選擇居家養(yǎng)老服務、人工影響天氣、農業(yè)社會化、學前教育、體育場館免費或低收費開放、保障性住房維修維護等6個項目開展政府購買服務試點工作。研究制定了《四川省財政廳關于政府向社會力量購買服務試點工作的推進方案》，對試點內容、責任分工、推進步驟和工作措施等作出具體規(guī)定。各地結合實際，選擇教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生等領域啟動了政府購買服務試點工作，對加快轉變政府職能、提高公共服務供給效率、促進就業(yè)和降低公共服務成本發(fā)揮了積極作用。

（三）各方聯動，協作配合

按照國務院關于建立 “政府領導、財政牽頭、部門協同”工作機制的要求，四川省建立了由財政牽頭，編辦、民政、審計等相關部門參與的工作聯席制度，積極利用各類媒體，廣泛宣傳政府向社會力量購買服務改革的重要意義、政策措施和具體做法，主動回應群眾關切，充分調動社會參與的積極性，提高公眾對購買服務的認可度，為推進政府購買服務工作營造良好的輿論環(huán)境和工作氛圍。

（四）分類指導，夯實基礎

為推進政府購買服務工作，四川根據各地經濟發(fā)展情況和購買服務工作開展情況，進行分類調研，重點對各地的面上政策和購買服務目錄、試點項目、工作機制運行等方面情況進行督促指導，推動工作全面開展。在試點引領的基礎上，省級各相關部門、各市縣穩(wěn)步擴大政府購買服務范圍和領域，全省初步形成了積極推進政府購買服務改革的氛圍和機制。據統(tǒng)計，2014年全省共有100多個縣（市、區(qū)）實施了500對個政府購買服務試點項目，涉及購買資金約60億元；2015年全省實施政府購買服務項目1000余個，涉及購買資金約80億元，同比增幅超過了30%。政府購買服務改革的穩(wěn)步推進，增加了公共服務供給，完善了公共服務的供給機制，促進了政府部門進一步轉變職能。

二、改革過程中存在的主要問題

（一）思想觀念不到位

有的地方和部門主動改革意識不強，由于轉移政府職能涉及到既有利益格局調整，有的領導出于機關事業(yè)單位隊伍穩(wěn)定、社會影響、公共安全等多方面考慮，對推廣政府購買服務有顧慮或抵觸情緒，個別部門甚至成為改革阻力。一些地方在推進改革中，主管部門認為財政不僅負責管資金分配，還管資金怎么花，部門過去的權利沒有了，反對意見很大。

（二）法規(guī)制度建設滯后

政府購買服務屬于政府采購的范疇，但《政府采購法》并沒有對服務采購的具體程序和政策作出明確規(guī)定。四川一些地方在政府購買服務實際操作中，對政府購買服務的具體內容、適用范圍、工作流程等具體政策問題還不夠了解，不敢突破現有政策框架。目前事業(yè)單位分類改革和行業(yè)協會脫鉤還未實施到位，一些事業(yè)單位與行政機關的關系尚未理順，政府購買服務與這些改革的政策銜接不夠，容易產生一邊養(yǎng)人一邊買服務的“兩頭占”現象。

（三）社會力量承接能力有限

當前我國社會組織等市場主體發(fā)育水平總體不高，多數規(guī)模較小，承接服務和籌集社會資源的能力不強，部分社會組織行政化色彩濃重，相關領域購買服務的選擇余地有限，有時甚至會出現有需求“買不著”的尷尬情況。據統(tǒng)計，發(fā)達國家每萬人擁有社會組織的數量一般超過50個，如法國每萬人110個，美國每萬人52個；發(fā)展中國家一般每萬人擁有社會組織數量超過10個，如阿根廷每萬人25個，巴西每萬人13個。我國社會組織雖然發(fā)展比較快，但每萬人擁有數量不足5個，規(guī)模較小、專業(yè)性不強、規(guī)范性不足，和國際水平相比差距較大〔2〕。

（四）監(jiān)督評估機制不完善

由于政府購買服務改革工作剛剛起步，還沒有建立全面有效的監(jiān)督評估機制，工作中存在監(jiān)管責任不清晰、評估標準不完善等問題，影響購買服務質量和效率。政府購買服務大多涉及民生領域，社會關注度高、影響大，誠信體系亟待建立。

（五）區(qū)域發(fā)展差別大

目前，四川全省地方政府購買服務改革進程呈現出“三快三慢”特征：省上與地方比較，地方推進較快、省上推進相對較慢；地區(qū)之間比較，發(fā)達地區(qū)積極性高、推進快，欠發(fā)達地區(qū)積極性低、推進慢；公共服務行業(yè)領域比較，市政管理、居家養(yǎng)老、公共體育等領域改革推進快，其他行業(yè)改革推進較慢。

三、推進地方政府購買服務的政策建議

到2020年，四川要與全國同步基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度，形成與經濟社會發(fā)展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系，公共服務水平和質量顯著提高。為積極穩(wěn)妥推進政府購買服務工作，需要借鑒國內外經驗，不斷完善相關政策。

（一）積極穩(wěn)妥，扎實有序推進政府購買服務工作

一是加強對政府購買服務工作組織領導。要積極建立“政府領導、財政牽頭、部門協同”的工作機制，各負其責、齊抓共管，積極推進本地區(qū)購買服務工作。二是加大政府購買服務實踐創(chuàng)新力度。積極探索多元化、多樣化的政府購買服務模式和路徑。充分借鑒國際經驗和其他地區(qū)好的做法，準確把握不同公共服務的需求特點，盡快篩選出合適的項目先行先試，確保取得實實在在的成效。同時，要注重試點工作開展和經驗總結，通過及時分析提煉具有一定代表性的時間實踐范例，為全面推廣政府購買服務提供借鑒。〔3〕三是加大推進力度，進一步擴大政府購買服務范圍和領域。督促省級部門進一步拓寬政府購買服務內容和范圍，引導和鼓勵各省級部門結合行業(yè)特點和工作實際，選擇部分項目特別是重大民生項目開展政府購買服務工作。在前期試點基礎上，選擇在扶貧、養(yǎng)老、教育、農業(yè)、交通、環(huán)保等領域項目進一步擴大政府購買服務改革試點，增加公共服務供給，逐步提高政府購買服務支出在公共服務項目資金中的份額。

（二）加強制度建設，健全政府購買服務制度體系

政府購買服務在我國還處于逐步探索階段，相關制度建設還很薄弱。需要根據中央統(tǒng)一部署和要求，不斷完善政策措施。一是根據中央政府購買服務立法工作進度和有關部署，積極建立和完善政府購買服務法規(guī)制度。二是研究完善各部門、各行業(yè)、各系統(tǒng)的政府購買服務具體辦法，努力形成銜接配套、科學合理的制度規(guī)范和政策體系。三是抓緊研究制定購買醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、社區(qū)等服務的具體措施。研究擬定各部門、各行業(yè)、各系統(tǒng)的具體辦法。

（三）加強預算管理，確保財政資金使用效益

一是客觀科學編制購買預算。各部門政府購買服務資金，從部門綜合預算中統(tǒng)籌安排。購買主體應當在現有財政資金安排的基礎上，結合自身職責和業(yè)務需要，根據《四川省政府向社會力量購買服務指導目錄》和各級政府購買服務目錄，及時編制政府向社會力量購買服務項目表并列入本部門年度預算草案。購買主體應當綜合考量物價、稅費等各種因素，客觀合理安排政府購買服務項目資金。二是嚴格購買服務執(zhí)行管理。年度預算執(zhí)行中，根據實際情況確需在本年度內轉為政府購買服務方式實施的事項，應當按照預算調整程序報送財政部門審核同意后納入當年政府購買服務預算中執(zhí)行。三是建立科學的評估機制。嚴格財政資金支出標準和范圍，同時引入財政績效審核，分類別、分層次評估不同服務所需的財政投入比例、規(guī)模和水平，以保證資金投入公平，實現產出效用最優(yōu)化。

（四）加大培育扶持力度，積極支持社會組織發(fā)展

要進一步研究支持社會組織發(fā)展的政策制度，加大社會組織培育扶持力度，為社會組織開展服務創(chuàng)造必要條件。一是積極推進社會組織登記制度改革。在國家修訂實施社會組織相關法律法規(guī)后，要結合實際，及時制定和完善社會組織登記管理配套法規(guī)政策和管理細則。二是加強社會組織工作監(jiān)管。按照建立“統(tǒng)一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監(jiān)管”的管理體制要求，完善社會組織管理制度體系。三是探索多種有效方式，加大社會組織承接政府購買服務支持力度。有條件的地方可推廣利用財政資金支持社會組織參與服務示范項目。地方政府可安排適當資金，采取購買服務、公益創(chuàng)投等方式支持社會組織提供服務，引導、支持社會組織募集資金參與服務。在暫時不能實現有效競爭的領域，購買主體可以采用大額項目分包、新增項目另授等措施，有針對性地培育扶持一批社會組織?！?〕

（五）加強績效管理，確保政府購買服務效果

根據中央相關工作要求，在政府購買服務實施過程中，既要防止“大包大攬”，也要防止“卸包袱”“養(yǎng)閑人”。一是推進購買服務預算信息公開。要通過公共媒體及時披露政府向社會力量購買服務的相關信息，加強社會公眾監(jiān)督。二是實施購買服務預算績效評價。積極探索推進第三方評價，建立由購買主體、社會公眾及專業(yè)社會機構組成的綜合性評價機制。三是嚴格購買服務資金監(jiān)督檢查。堅持“誰購買，誰監(jiān)管，誰負責”的原則，強化主體責任，進一步加強監(jiān)督檢查，對弄虛作假、暗箱操作的問題切實加以防范和查處。通過加強管理和監(jiān)督，提高財政資金使用效率，為群眾提供更多、更優(yōu)質的公共產品。〔5〕

〔參考文獻〕

〔1〕國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見〔DB/OL〕.http：//www.miit.gov.cn.2013-9-26.

〔2〕財政部調研組.健全完善政府購買服務管理體制研究〔J〕.學習園地，2014，（8）.

〔3〕劉昆.貫徹落實三中全會精神 大力推廣政府購買服務〔DB/OL〕.中國改革論壇網，2014-6-6.

〔4〕財政部 民政部關于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知〔DB/OL〕.中華人民共和國民政部網站，2014-12-18.

〔5〕財政部科研所課題組.政府購買公共服務的理論與邊界分析〔J〕.財政研究，2014，（3）.

【責任編輯：陳學明】