文/ 葛延風

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關(guān)于社會政策的幾點思考

文/ 葛延風

葛延風：國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部部長

一、社會政策的領(lǐng)域及意義

社會政策領(lǐng)域非常廣，可劃分為三大部分：一是社會保障和社會保護系統(tǒng)，核心目標是防范公民當期或未來可能會面臨的風險，實現(xiàn)收入再分配；二是公共服務(wù)體系，主要是維護公民基本社會權(quán)利，促進平等，改善國民生活質(zhì)量；三是社會治理的政策，核心目標是維護社會秩序，促進不同群體間的關(guān)系和諧，防范社會矛盾和沖突。社會政策的意義很大，它能夠保障公民權(quán)益、改善生活質(zhì)量；有效減貧、促進平等；提升人力資本、提高創(chuàng)新能力；提升社會認同；促進消費；防范陷入中等收入陷阱。

二戰(zhàn)以來，世界各國都很重視社會政策。近年來聯(lián)合國提出的一些發(fā)展目標，如可持續(xù)性發(fā)展、包容性發(fā)展、千年發(fā)展目標、后千年發(fā)展目標等，也把社會政策作為最重要的工具。我國非常重視社會政策。黨的十八大以來，進一步把促進公平、促進福祉作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，黨的十八屆五中全會的五大發(fā)展理念，“共享”就是其中之一。

二、我國社會政策領(lǐng)域存在的問題

從發(fā)展上來看，我國社會政策在這幾個領(lǐng)域都有一定的進展，取得了成效，但也存在不少問題。

1.社保領(lǐng)域

社會救助體系全面建立；各種社會保險實現(xiàn)了制度上的全覆蓋，如養(yǎng)老、醫(yī)療等；老年福利、殘疾人福利、婦女兒童福利同步發(fā)展；實現(xiàn)了從單位保障向社會保障的轉(zhuǎn)變；建立了全面保障勞動者的最低工資制度。

主要有兩個大問題：一是保障功能不足，二是再分配功能不足。保障功能雖有制度，但水平很低，如新農(nóng)保，2015年以前人均55元/月，2016年上調(diào)到70元/月，基本上不能解決什么問題，還只是一個補充性的作用。再分配功能不足，表現(xiàn)為總體上收入水平越高保障水平越高，收入水平越低保障水平越低。所有的項目，除低保外幾乎都存在這個問題。管理水平低，如低保，其中漏保、錯保的問題很多。統(tǒng)籌層次低，部分項目財務(wù)風險大。

2.公共服務(wù)領(lǐng)域

在幾個主要領(lǐng)域，如義務(wù)教育全面普及免費，高等教育大眾化，職業(yè)教育迅速發(fā)展，衛(wèi)生、就業(yè)、環(huán)保等領(lǐng)域都取得了成績。

主要存在兩個問題，一是均等化水平低，尤其是基礎(chǔ)公共服務(wù)，城鄉(xiāng)間、區(qū)域內(nèi)均等化水平低，核心問題是資源配置不均等。二是公共投入效率低，花了很多錢但沒有取得預(yù)期的成效，重高端輕基本，公共投入重基建輕運行，導致了有些公共財政花了錢不僅沒有改善公民的福利，反而加重了他們的負擔，如一些地方發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生就是在建醫(yī)院，而建醫(yī)院就要添設(shè)備、建大樓，提高了成本，同時醫(yī)院運營只能靠自己，這樣就使得醫(yī)院只能從患者口袋里拿錢，不僅沒有改善公民的福利水平，反而增加了負擔；費用機制分擔不合理，存在逆向轉(zhuǎn)移支付的問題。目前，不論是社會保障還是公共服務(wù)，與戶籍掛鉤而導致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有打破，還出現(xiàn)了城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)，這將對未來有重要影響，解決起來難度也越來越大。

3.社會治理

總體來看，社會治理體制和方式還不適應(yīng)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型帶來的壓力，法制建設(shè)領(lǐng)域，有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴、有法難依；民主化水平不高；社會組織發(fā)展滯后，政府依然在唱獨角戲，管理成本高，管理和服務(wù)沒有有效結(jié)合等。

未來還會有一些新問題、新挑戰(zhàn)對我們的社會政策構(gòu)成較大的影響。首先是持續(xù)強勁的城市化和人口流動；其次是老齡化問題壓力較大，如養(yǎng)老的錢如何籌集，代際間利益如何分配，養(yǎng)老還沒有形成綜合性的支持體系；勞動力供求壓力大，未來勞動力短缺嚴重；醫(yī)療服務(wù)壓力大，特別是慢性病傳染病的壓力越來越大；隨著對外開放度的加大，老百姓的訴求也會不斷提升，訴求的提升超過了提供的保障水平，形成了一個落差。

三、社會政策改革需要重點關(guān)注的問題

第一，無論是社會保障還是公共服務(wù)，都要把握好度，即水平標準要與國情相適應(yīng)，突出可持續(xù)性和重點。一種觀點認為我們不應(yīng)該走福利化國家道路，另一觀點則認為我們的社會保障和公共服務(wù)欠賬太多。兩種觀點都有道理，但我們也需要防止福利的過渡化帶來的問題。對大多數(shù)老百姓來說，社會保障和福利水平不是高而是很低。

第二，推進標準化。標準化建設(shè)既要定最低標準，也要定最高標準限制?，F(xiàn)在很多領(lǐng)域都只限最低標準，不定最高標準，最后變成了不公平的標準。如低保的標準化，可以制定一個標準，然后根據(jù)各地的物價水平適當調(diào)整。

第三，明確不同服務(wù)產(chǎn)品的屬性和費用分擔機制。對于各種公共服務(wù)和社會保障，什么是政府責任，什么是個人責任，什么是個人、家庭和政府分擔，責任劃定要比較清楚。表現(xiàn)在籌資和價格上，如義務(wù)教育完全是政府的責任，提供免費服務(wù)，有些是公益性的服務(wù)，政府有一部分投資，但個人適當分擔，有些也按成本來付費，要對不同類型的服務(wù)細化，哪些是政府責任，哪些是個人責任等，然后界定一個調(diào)整機制。

第四，理順政府和市場的關(guān)系。黨的十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。要準確理解，即使在一般經(jīng)濟領(lǐng)域，只講市場在資源配置中起決定性作用也是有問題的，因為經(jīng)濟領(lǐng)域需要宏觀調(diào)控，財政政策、貨幣政策，包括對市場的規(guī)范性政策都離不開政府。在社會領(lǐng)域，因為很多是市場失靈的，只講前半句，不講后半句就容易出現(xiàn)誤導，要更好地強調(diào)政府的作用，包括規(guī)劃、投入、監(jiān)管、提供服務(wù)，即便證明可以引入市場機制，但絕對不能在社會領(lǐng)域讓市場發(fā)揮決定性作用。

第五，完善政府之間的責任關(guān)系。從四個維度著手，即決策、執(zhí)行、籌資和監(jiān)管，可能不同事情的責任關(guān)系是不一樣的，如國防，資金、規(guī)劃都是中央政府的，但義務(wù)教育，規(guī)劃是中央政府，執(zhí)行則需要地方，而費用需要中央政府和地方分擔，監(jiān)管則需要省級政府。

第六，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段完善管理。現(xiàn)代技術(shù)手段為完善社會建設(shè)和社會管理提供了非常有利的工具，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治理、人口監(jiān)測等領(lǐng)域都能發(fā)揮重要的作用。

第七，完善公共投入方式。要解決兩個問題：一是解決重基建忽視投入運行的傾向，關(guān)鍵是強化保運行，保運行比基建要重要很多。二是建立價格聯(lián)動機制。公共財政的投入最后一定要表現(xiàn)在產(chǎn)品價格上，要讓老百姓感受到好處，這個方面我們有很多好的經(jīng)驗，如農(nóng)村義務(wù)教育兩免一補、農(nóng)村稅費改革，當時是先確定福利改善目標，減掉農(nóng)民的哪些負擔，減這些負擔會涉及到哪些人，需要多少錢，倒過來算賬，然后財政再同步投入，這樣直接形成一個價格關(guān)聯(lián)，老百姓能夠得到好處?，F(xiàn)在很多領(lǐng)域財政有投入，經(jīng)過層層扣留后，老百姓并沒得到好處，所以建立投入跟最終服務(wù)價格聯(lián)動機制非常重要。

第八，加快公共服務(wù)機構(gòu)的改革。事業(yè)單位是公共服務(wù)提供的主體，直接關(guān)系到服務(wù)的水平和質(zhì)量。改革開放以來，我們做過很多探索，取得很多成效，但也還存在一些問題，主要是多數(shù)領(lǐng)域的事業(yè)單位只是簡單套用了經(jīng)濟領(lǐng)域和企業(yè)改革的做法，放權(quán)讓利、鼓勵面向市場提供公共服務(wù)，導致了內(nèi)部人控制、行為扭曲的問題，一部分領(lǐng)域出現(xiàn)了嚴重的利益目標沖突以及成本放大問題，最典型的是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，政府不投入，讓其面向市場，多掙錢就可以自由支配，工資獎金就高，這樣導致醫(yī)務(wù)人員的利益與老百姓的利益是對立的，如果這個問題不解決，醫(yī)患關(guān)系將是無解的。另一個就是成本放大問題。現(xiàn)在的醫(yī)療費用大幅度增長，也和這個有關(guān)，因為現(xiàn)在的醫(yī)院是靠利潤來掙錢，而利潤只是成本的很小一部分，如果醫(yī)院以藥補醫(yī)，藥品收入、利潤收入就占醫(yī)院收入的很大一部分，成本放大使得老百姓的負擔大幅度上升，醫(yī)保的壓力也大幅度上升，這與籌資機制有著非常大的關(guān)系。此外，過度檢查造成嚴重的健康損害，已經(jīng)成為比較嚴重的社會問題，隱藏著極大的社會風險。未來的改革要分類，分類要細化，要完善激勵約束機制。評價機制要重點評價其福利改善目標而不是財務(wù)指標，公共部門的薪酬應(yīng)該更多地與崗位職級掛鉤，適當?shù)目冃强梢缘?，但不能以績效為主?/p>