我國(guó)沿海地區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的政策及策略

鄭沃林++謝昊++曾鈺薪++任慧子++魏慧麗

摘要：村鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型是我國(guó)經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變、土地效益提升及產(chǎn)業(yè)優(yōu)化配置的關(guān)鍵路徑，以我國(guó)沿海地區(qū)的廣東省深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、廣東省珠海市橫琴新區(qū)及江蘇省南京市紫金科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)為實(shí)證分析，研究具有代表性的村鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型政策及策略。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，研究區(qū)域已經(jīng)形成以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的運(yùn)營(yíng)模式，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，形成具有借鑒意義的保障政策，并在政策的框架內(nèi)，推行具有可操作性的策略。解決歷史遺留用地問(wèn)題及落實(shí)用地保障需要對(duì)土地管理進(jìn)行適度的創(chuàng)新、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要借助創(chuàng)新的金融手段、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)需要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導(dǎo)能力。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)建設(shè)用地；產(chǎn)業(yè)；升級(jí)轉(zhuǎn)型；政策；策略

中圖分類號(hào)： F301.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)：1002-1302（2016）06-0562-04

收稿日期：2016-02-01

基金項(xiàng)目：國(guó)家科技支撐計(jì)劃（編號(hào)：2013BAJ13B06）。

作者簡(jiǎn)介：鄭沃林（1992—），男，碩士研究生，主要從事土地經(jīng)濟(jì)與土地規(guī)劃研究。E-mail：787307526@qq.com。

通信作者：謝昊，碩士，主要從事土地資源管理與房地產(chǎn)市場(chǎng)分析。E-mail：787307526@qq.com。我國(guó)處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，主要表現(xiàn)為資源利益的突出及人地矛盾的加劇。一方面，我國(guó)耕地保護(hù)的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，提升耕地利用和管護(hù)水平是協(xié)調(diào)耕地與建設(shè)用地矛盾、保障國(guó)家糧食安全的必然選擇；另一方面，由于20世紀(jì)末我國(guó)經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，村鎮(zhèn)地區(qū)土地利用總體粗放浪費(fèi)，土地利用率不高，難以滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和維持可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。在這一背景下，我國(guó)珠三角和長(zhǎng)三角等發(fā)達(dá)地區(qū)普遍開(kāi)展“三舊改造”“騰籠換鳥(niǎo)”等土地再開(kāi)發(fā)活動(dòng)，為我國(guó)土地利用效率的提升創(chuàng)出一條新路子[1-4]。伴隨著更多城市步入快速城市化及工業(yè)化進(jìn)程，如何保障其他城市也能夠借助“騰龍換鳥(niǎo)”“三舊改造”等運(yùn)動(dòng)推動(dòng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型及提高土地資源綜合效益？其關(guān)鍵在于加強(qiáng)對(duì)我國(guó)沿海地區(qū)尤其是珠三角和長(zhǎng)三角等發(fā)達(dá)地區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分析與研究。然而，從現(xiàn)有研究來(lái)看，圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)用地優(yōu)化配置及置換等均有一定的研究[5-12]。但是，相關(guān)的理論體系探討相對(duì)較少，實(shí)證分析也不多。因此，本研究立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、土地發(fā)展模式優(yōu)化及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，研究深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、珠海橫琴新區(qū)及南京紫金科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的政策及策略，旨在為其他地區(qū)政府制定村鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型政策提供理論借鑒與方法支持。

1村鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的政策及策略實(shí)證分析

1.1深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)

1.1.1概述深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)（簡(jiǎn)稱前海）位于珠江口東岸，蛇口半島西側(cè)，土地面積14.92 km2，共有三大片區(qū)，即桂灣片區(qū)、前灣片區(qū)和媽灣片區(qū)，規(guī)劃就業(yè)崗位65萬(wàn)個(gè)、居住人口15萬(wàn)人，建筑面積2 600萬(wàn)～3 000萬(wàn)m2。2010年8月26日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，將前海戰(zhàn)略定位為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展集聚區(qū)、香港與內(nèi)地緊密合作的先導(dǎo)區(qū)、珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的引領(lǐng)區(qū)。

1.1.2政策分析第一，以建設(shè)金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放試驗(yàn)示范窗口為目標(biāo)，重點(diǎn)展開(kāi)人民幣跨境貸款、股權(quán)投資母基金、企業(yè)赴港發(fā)債等工作。其中包括：（1）正式開(kāi)展人民幣跨境貸款業(yè)務(wù)，并實(shí)行入?yún)^(qū)企業(yè)與香港融資機(jī)構(gòu)直接對(duì)接，由雙方市場(chǎng)主體自行簽訂利率，從而降低入?yún)^(qū)企業(yè)的融資成本。不同于上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)將貸款資金局限于自貿(mào)區(qū)內(nèi)使用的做法，前海的貸款制度將會(huì)面向全國(guó)甚至全球，自從跨境貸款政策實(shí)施1年來(lái)，離岸人民幣資金規(guī)模從6 200億元增加到 8 200 億元，增值幅度遠(yuǎn)超過(guò)預(yù)期。（2）開(kāi)展外商投資股權(quán)投資試點(diǎn)工作，已有6批37家企業(yè)獲得試點(diǎn)資格。第二，借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，以差別化土地供應(yīng)制度為核心，制定前海土地管理改革創(chuàng)新政策。其中包括：（1）針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)，采取不同供地方式。除了規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)申請(qǐng)外，對(duì)于具有產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)性強(qiáng)、項(xiàng)目輻射面廣、事關(guān)前海發(fā)展全局的特別重大高端項(xiàng)目用地推行公告出讓的土地供應(yīng)制度。同時(shí)，為了防止惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致高地價(jià)、高樓價(jià)、高租金的情況，有針對(duì)性地為目標(biāo)企業(yè)量身定一系列準(zhǔn)入條件。例如，前海目前的騰訊項(xiàng)目和弘毅資本項(xiàng)目就是通過(guò)公告出讓的方式競(jìng)得土地。為提高土地利用效益，實(shí)行有條件的“帶設(shè)計(jì)方案”出讓；創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地用房管理，實(shí)行“帶管理方案”出讓等多種創(chuàng)新出讓方式。（2）采取彈性年期，打破單一采用法定最高年限出讓土地的限制。以往商業(yè)性質(zhì)的土地出讓年限法定為40年，前海實(shí)現(xiàn)了土地的分階段出讓和分批次出讓，開(kāi)創(chuàng)較短年限出讓的方式，比如以10、20年為期出讓土地，這種做法有利于打擊企業(yè)囤地行為，加快土地開(kāi)發(fā)利用。（3）土地的1.5級(jí)開(kāi)發(fā)。采用BOT模式，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)暫時(shí)流轉(zhuǎn)給企業(yè)，在一段時(shí)期內(nèi)由企業(yè)獲得收益，過(guò)了約定期限之后深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局（簡(jiǎn)稱前海管理局）將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)連同土地的上蓋物業(yè)一并收回。比如目前的萬(wàn)科企業(yè)股份有限公司（簡(jiǎn)稱萬(wàn)科）前海企業(yè)公館項(xiàng)目，即采用這種土地1.5級(jí)開(kāi)發(fā)模式，萬(wàn)科計(jì)劃投入7.7億元打造企業(yè)夢(mèng)工廠，在8年時(shí)間內(nèi)，萬(wàn)科通過(guò)出租的方式獲得盈利；8年后，前海管理局將會(huì)把土地連同物業(yè)一并收回。采用這種開(kāi)發(fā)模式的目的不在于獲取土地出讓金的直接收益，而是針對(duì)前海開(kāi)發(fā)初期階段入?yún)^(qū)注冊(cè)企業(yè)缺乏辦公場(chǎng)地的現(xiàn)實(shí)需要，通過(guò)企業(yè)帶資開(kāi)展1.5級(jí)開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)，盡快形成區(qū)域熱點(diǎn)，打造良好的營(yíng)商和就業(yè)環(huán)境，迅速滿足企業(yè)對(duì)臨時(shí)性辦公空間的需求。（4）以15%～20%的土地出讓金獎(jiǎng)勵(lì)“綠色”項(xiàng)目。為了鼓勵(lì)節(jié)約用地，前海管理局將土地使用權(quán)出讓收入（扣除政策性剛性支出后）的15%～20%劃入前海深港合作區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。以“綠色”“低碳”為特色的建設(shè)項(xiàng)目可申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)基金，前海將綜合考慮經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、節(jié)約環(huán)保等因素予以獎(jiǎng)勵(lì)。第三，設(shè)立深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、招商引資、制度創(chuàng)新、綜合協(xié)調(diào)等事務(wù)的有效管理。同時(shí)，規(guī)定深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局是不以營(yíng)利為目的的行政管理和公共服務(wù)職責(zé)的法定機(jī)構(gòu)，除了局長(zhǎng)保留公務(wù)員身份以外，其余工作人員均采用聘任制，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和退出機(jī)制，每隔一段時(shí)間，便有5%的工作人員會(huì)被淘汰，從而充分調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。

1.1.3策略分析深圳市經(jīng)過(guò)1992年和2004年2次大規(guī)模的城市化土地統(tǒng)征（轉(zhuǎn)），實(shí)現(xiàn)全市域土地全部國(guó)有化，但是在土地征（轉(zhuǎn)）過(guò)程中存在許多歷史問(wèn)題。一方面表現(xiàn)為征地歷史遺留問(wèn)題，即部分土地已經(jīng)實(shí)施征地補(bǔ)償，但政府尚未全部納入儲(chǔ)備和管理；部分政府已征土地尚沒(méi)有完善征地補(bǔ)償手續(xù)；仍存在一定數(shù)量的政府應(yīng)予返還和安置，但尚未安排的用地；仍有一定數(shù)量的土地沒(méi)有按照國(guó)有建設(shè)用地規(guī)范化管理，僅停留在用地批文狀態(tài)。另一方面表現(xiàn)為轉(zhuǎn)地歷史遺留問(wèn)題，即仍有部分土地沒(méi)有完善轉(zhuǎn)地補(bǔ)償手續(xù)，補(bǔ)償工作不徹底；規(guī)定交由相關(guān)部門管理的土地，仍沒(méi)有清晰移交等；原農(nóng)村土地的權(quán)益內(nèi)涵不清晰。

為了解決土地歷史遺留問(wèn)題，深圳市推出以土地確權(quán)為核心，推行土地歷史遺留問(wèn)題的解決策略，即把看起來(lái)是違法、不合法的土地，通過(guò)政策手段逐步合法化。深圳市的主要思路是在原先“一戶一棟”政策的基礎(chǔ)上加以解決。按照《深圳市原村民非商品住宅建設(shè)暫行辦法》（深府〔2006〕105號(hào)）的規(guī)定，村民房屋建筑面積在480 m2范圍之內(nèi)，可以對(duì)其進(jìn)行確權(quán)；如果超出2棟，村民則須交一定的罰金和用地補(bǔ)償金；村集體的工商用地也采用類似的方法，符合規(guī)定的部分可以進(jìn)行確權(quán)，超過(guò)規(guī)定部分用幾種方式進(jìn)行補(bǔ)償。除了原居民住宅和村集體工商用地以外，其他土地歷史遺留問(wèn)題不適用此方法。

1.2珠海市橫琴新區(qū)

1.2.1概述橫琴新區(qū)（簡(jiǎn)稱新區(qū)）位于廣東省珠海市橫琴島，處于“一國(guó)兩制”的交匯點(diǎn)和“內(nèi)外輻射”的結(jié)合部，處于廣珠高速和江珠高速的交匯點(diǎn)，具有十分優(yōu)越的區(qū)位條件，是促進(jìn)粵港澳合作交流的重要紐帶。

1.2.2政策分析第一，立足于歷次開(kāi)發(fā)定位變化遺留的不少問(wèn)題，制定歷史用地整合的政策。其中包括：（1）已出讓用地面積5萬(wàn)m2以上且可建建筑面積超過(guò)14萬(wàn)m2，受讓方服從新區(qū)規(guī)劃并愿意接受位置調(diào)整的，可以在調(diào)整后整合區(qū)域內(nèi)的新地塊進(jìn)行開(kāi)發(fā)，新批可建建筑面積按原批準(zhǔn)建筑面積70%計(jì)算，受讓方也可以申請(qǐng)政府回購(gòu)。（2）用地面積 1萬(wàn)～5萬(wàn)m2，受讓方自愿協(xié)商整合后總用地面積超過(guò) 5萬(wàn)m2，且總建筑面積超過(guò)14萬(wàn)m2，各受讓方可以聯(lián)合在調(diào)整后整合區(qū)域內(nèi)的新地塊進(jìn)行開(kāi)發(fā)并統(tǒng)一設(shè)定新的出讓年限，新批可建建筑面積按原批準(zhǔn)建筑面積70%計(jì)算，各受讓方也可以申請(qǐng)政府回購(gòu)。（3）出讓用地面積1萬(wàn)m2以下，政府統(tǒng)一以現(xiàn)金補(bǔ)償方式回收，根據(jù)原批準(zhǔn)可建建筑面積的補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)評(píng)估價(jià)實(shí)行“一刀切”補(bǔ)償，其中住宅用途 3 699元/m2，商業(yè)用途 4 624元/m2，辦公用途1 387元/m2。以貨幣補(bǔ)償?shù)?，可以適當(dāng)免除營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅。第二，通過(guò)“土地整合”保障“三片、十區(qū)”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃逐步落實(shí)，具體產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目通過(guò)政府和民間2種途徑引進(jìn)安排，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地合理、高效利用。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地須經(jīng)過(guò)政府部門組織的評(píng)判審核，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，同時(shí)要符合粵澳合作框架協(xié)議要求，方可安排供地。為促進(jìn)澳門特別行政區(qū)（簡(jiǎn)稱澳門）產(chǎn)業(yè)適度多元化發(fā)展的要求，橫琴新區(qū)管理委員會(huì)與澳門政府通過(guò)政府途徑引進(jìn)澳門中小企業(yè)到橫琴新區(qū)發(fā)展，由澳門貿(mào)易投資促進(jìn)局組織專家評(píng)審，推薦在澳門注冊(cè)成立2年以上、具有一定知名度、代表性的中小企業(yè)，在橫琴新區(qū)指定的5 km2粵澳合作產(chǎn)業(yè)用地區(qū)范圍內(nèi)，通過(guò)適當(dāng)設(shè)置條件，以定向掛牌公開(kāi)出讓方式取得用地。目前按照粵澳合作框架協(xié)議以掛牌方式取得用地的項(xiàng)目有6個(gè)，正在掛牌的有4個(gè)，已簽訂意向協(xié)議的有4個(gè)。對(duì)于民間引進(jìn)的項(xiàng)目，要求企業(yè)在澳門注冊(cè)且具有一定代表性。第三，制訂了項(xiàng)目準(zhǔn)入和地價(jià)管理的相應(yīng)規(guī)定，促進(jìn)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2011年，出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)《橫琴新區(qū)項(xiàng)目供地準(zhǔn)入條件審查制度》的通知》（珠橫新規(guī)土通知〔2011〕145號(hào)），規(guī)定相應(yīng)部門對(duì)引進(jìn)項(xiàng)目資金、行業(yè)類別、項(xiàng)目用地規(guī)劃條件等進(jìn)項(xiàng)核實(shí)，確保引進(jìn)項(xiàng)目的資質(zhì)和發(fā)展?jié)摿Γ?013年，頒布《關(guān)于印發(fā)《橫琴新區(qū)國(guó)有土地價(jià)格管理規(guī)定》的通知》（珠橫新規(guī)土通知〔2013〕47號(hào)），對(duì)區(qū)內(nèi)國(guó)有土地的出讓價(jià)格和有償劃撥價(jià)格作出規(guī)定，對(duì)符合條件的部分產(chǎn)業(yè)用地可享受優(yōu)惠，以此促進(jìn)橫琴新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.2.3策略分析第一，鋪設(shè)綜合管溝，助力“生態(tài)島”建設(shè)。本著生態(tài)優(yōu)先的綠色市政建設(shè)理念，橫琴島建設(shè)了綜合管溝，綜合納入電力、通信、給水、中水、供冷、供熱及垃圾真空系統(tǒng)等7種不同類型的管線。橫琴島所有電線電纜、供水供氣、排污排廢、送冷送暖、光纖通訊以及管網(wǎng)維護(hù)等全都集中于地下綜合管溝。隨著綜合管溝的建成，城市防災(zāi)抗災(zāi)能力、地下空間開(kāi)發(fā)與土地價(jià)值得以提升，為未來(lái)打造橫琴“生態(tài)島”奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了沿橫琴城市主干道的“日字形”布局，并涵蓋十字門中央商務(wù)區(qū)和長(zhǎng)隆海洋度假區(qū)，成為橫琴大開(kāi)發(fā)的重要基礎(chǔ)工程。第二，全島分線管理，促進(jìn)粵港澳合作。橫琴島全島按照“一線放寬，二線管住，人貨分離，分類管理”的原則實(shí)施分線管理。橫琴與澳門之間口岸設(shè)定為“一線管理”，對(duì)與生產(chǎn)有關(guān)的入境貨物實(shí)行備案管理并予保稅或免稅。橫琴與內(nèi)地之間設(shè)定為“二線管理”，承擔(dān)貨物監(jiān)管、征稅和檢驗(yàn)檢疫等職能。與生產(chǎn)有關(guān)的內(nèi)地貨物進(jìn)入橫琴視同出口，按規(guī)定實(shí)行退稅。貨物從橫琴進(jìn)入內(nèi)地按規(guī)定辦理進(jìn)口報(bào)關(guān)手續(xù)，按實(shí)際報(bào)驗(yàn)狀態(tài)征稅。分線管理為澳門居民進(jìn)入橫琴工作生活并與內(nèi)地居民更緊密交流創(chuàng)造了有利條件，也為橫琴的土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)揮更大效用注入了強(qiáng)心針，是粵港澳合作新的管理模式。第三，建設(shè)海洋度假區(qū)，打造生態(tài)旅游名片。橫琴新區(qū)在南部休閑旅游片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的長(zhǎng)隆國(guó)際海洋度假區(qū)，利用便捷交通及優(yōu)勢(shì)區(qū)位，通過(guò)香港、澳門發(fā)揮對(duì)國(guó)際高端游客的吸引力，打造橫琴生態(tài)旅游名片。該項(xiàng)目重點(diǎn)發(fā)展高品質(zhì)休閑度假項(xiàng)目，建設(shè)高檔度假酒店、療養(yǎng)中心、直升機(jī)俱樂(lè)部、游艇俱樂(lè)部、濱海游樂(lè)、濕地公園等海島特色旅游精品，建立“海、陸、空”一體、合理完善的旅游產(chǎn)業(yè)鏈，是與港澳配套的國(guó)際知名休閑旅游勝地。該項(xiàng)目總投資超過(guò)500億元，實(shí)際投資已超過(guò)150億元，自2014年4月開(kāi)放近半年來(lái)，已吸引500多萬(wàn)人次參觀，通過(guò)大項(xiàng)目在短時(shí)間內(nèi)迅速帶旺周邊餐飲、住宿、觀光、交通、購(gòu)物服務(wù)，增加了社會(huì)公眾對(duì)橫琴新區(qū)的認(rèn)識(shí)，為提升橫琴島整體土地價(jià)值發(fā)揮了積極作用。第四，適度填海造地，擴(kuò)展持續(xù)發(fā)展空間。隨著優(yōu)質(zhì)企業(yè)、大型重點(diǎn)項(xiàng)目的不斷進(jìn)駐，受限于橫琴島28 km2的建設(shè)用地規(guī)模，橫琴新區(qū)開(kāi)始考慮填海造地。橫琴新區(qū)南部面向南中國(guó)海，受自然河流沉積影響較小，海水自凈能力較強(qiáng)，原已有幾個(gè)零星小島，為填海造地提供了較好的基礎(chǔ)條件。目前，填海造地框架方案已經(jīng)獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)，于橫琴南部建設(shè)填海區(qū) 27.9 km2，未來(lái)將持續(xù)支持生態(tài)旅游發(fā)展。第五，利用金融手段，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。橫琴新區(qū)按照新規(guī)劃的地塊用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。在合理評(píng)估測(cè)算基礎(chǔ)上，橫琴新區(qū)采用BT（Build-Transfer）模式引入央企中國(guó)冶金科工集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱中冶科工集團(tuán)），由企業(yè)籌融資近100多億元，5年內(nèi)集中建設(shè)全島主干路網(wǎng)、橋隧、人工島等基礎(chǔ)設(shè)施。因此，珠海市成立國(guó)有獨(dú)資的珠海大橫琴投資有限公司作為橫琴新區(qū)基建項(xiàng)目的發(fā)起人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)并完成項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究、報(bào)批等前期工作，之后將項(xiàng)目融資和建設(shè)特許權(quán)轉(zhuǎn)讓給中冶科工集團(tuán)、中國(guó)交通建設(shè)股份有限公司（簡(jiǎn)稱中交集團(tuán)）等具備較強(qiáng)實(shí)力的投資方。投資方負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)，并在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)完成項(xiàng)目后交給大橫琴投資有限公司，大橫琴投資有限公司根據(jù)回購(gòu)協(xié)議分5年支付項(xiàng)目總投資額和確定的回報(bào)。第六，完善配套產(chǎn)業(yè)政策和支持政策。為支持和促進(jìn)澳門產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國(guó)家、省及橫琴新區(qū)先后出臺(tái)多份文件，包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于橫琴開(kāi)發(fā)有關(guān)政策的批復(fù)》（國(guó)函〔2011〕85號(hào)）、《國(guó)家發(fā)改和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)橫琴新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄的通知》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2013〕206號(hào)）、《廣東省關(guān)于加快橫琴開(kāi)發(fā)建設(shè)的若干意見(jiàn)》（粵府〔2012〕30號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)《橫琴新區(qū)支持澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的十一條措施》的通知》（珠橫新辦〔2014〕28號(hào)）等，合理定位產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展。橫琴新區(qū)在企業(yè)稅收、個(gè)人所得稅以及金融等方面都有優(yōu)惠政策出臺(tái)，先后頒發(fā)《關(guān)于印發(fā)《珠海市橫琴新區(qū)鼓勵(lì)股權(quán)投資基金企業(yè)及股權(quán)投資基金管理企業(yè)發(fā)展的試行辦法》的通知》（珠橫新管〔2012〕21號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)《珠海緊急特區(qū)橫琴新區(qū)人才開(kāi)發(fā)目錄（2013—2015）》、《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)特殊人才獎(jiǎng)勵(lì)辦法》的通知》（珠橫新辦〔2013〕107號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)《橫琴新區(qū)促進(jìn)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦法》的通知》（珠橫新辦〔2014〕33號(hào)）等，以吸引更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)、人才入駐橫琴新區(qū)。

1.3南京市紫金科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)

1.3.1概述南京市2011年9月正式啟動(dòng)紫金科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)（簡(jiǎn)稱紫金特區(qū)）建設(shè)，到2012年4月，在全市共規(guī)劃建設(shè)了20個(gè)紫金科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)，已經(jīng)取得明顯成效。其中，建成一批功能化、專業(yè)化、高端化的創(chuàng)業(yè)載體和配套服務(wù)設(shè)施，形成“孵化器+加速器+中試用房+人才公寓+總部基地+產(chǎn)業(yè)化基地+配套設(shè)施”的科技產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展格局；成功集聚各類“321”人才、培育高新技術(shù)企業(yè)及創(chuàng)新型企業(yè)等。

1.3.2政策分析第一，明確用地標(biāo)準(zhǔn)和基準(zhǔn)地價(jià)。其中包括：（1）根據(jù)規(guī)劃用地類型分為科研設(shè)計(jì)用地（C65）和生產(chǎn)研發(fā)用地（Mx）兩大地類，土地登記用途相應(yīng)為科教用地（科研設(shè)計(jì)）和科教用地（生產(chǎn)研發(fā)）。（2）根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)的尺度劃分6個(gè)級(jí)別，每個(gè)級(jí)別以容積率1.5和容積率4.0為修正臨界，制定相應(yīng)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。并結(jié)合園區(qū)產(chǎn)業(yè)類型、園區(qū)級(jí)別及區(qū)位條件，制定針對(duì)每個(gè)園區(qū)內(nèi)的科技研發(fā)用地基準(zhǔn)地價(jià)，按照不同容積率進(jìn)行修正擬定地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，園區(qū)內(nèi)地價(jià)比一般區(qū)域同類用途地價(jià)略低，基準(zhǔn)地價(jià)上調(diào)時(shí)，調(diào)整科研用地地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)調(diào)增50%，其他地區(qū)調(diào)增100%。同時(shí)，根據(jù)園區(qū)建成后分割銷售或轉(zhuǎn)讓與否，制定自用型和可銷售型2種基準(zhǔn)地價(jià)。第二，明確自持與分割銷售比例?？萍佳邪l(fā)用地及地上房屋分割轉(zhuǎn)讓、銷售的面積不得超過(guò)總建筑面積的50%，且需經(jīng)開(kāi)發(fā)園區(qū)、紫金特區(qū)、功能板塊管理單位同意；分割轉(zhuǎn)讓、銷售對(duì)象須為符合開(kāi)發(fā)園區(qū)、紫金特區(qū)、功能板塊管理單位規(guī)定條件的科技研發(fā)企業(yè)或機(jī)構(gòu)，不得轉(zhuǎn)讓、銷售給個(gè)人。在紫金特區(qū)內(nèi)進(jìn)一步明確規(guī)定，孵化器項(xiàng)目用地不得轉(zhuǎn)讓，所建房屋不得轉(zhuǎn)讓、銷售；加速器、中試用房等其他科技研發(fā)用地用房，受讓人為紫金特別社區(qū)管理單位（國(guó)有控股），分割轉(zhuǎn)讓、銷售比例不得超過(guò)50%；針對(duì)特定企業(yè)公開(kāi)出讓（民營(yíng)）的科技研發(fā)用地及所建房產(chǎn)允許分割轉(zhuǎn)讓、銷售和分割抵押的比例不超過(guò)30%。第三，允許存量工業(yè)用地以協(xié)議出讓方式建設(shè)科技研發(fā)項(xiàng)目。符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和規(guī)劃要求等一定條件的企業(yè)，可以利用自有存量工業(yè)用地，通過(guò)補(bǔ)交土地出讓金的方式（協(xié)議出讓），將土地用途調(diào)整為科技研發(fā)用地，鼓勵(lì)自有存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型升級(jí)，積極向科技研發(fā)用地轉(zhuǎn)化。第四，實(shí)施土地混合利用和按用途分類供后監(jiān)管。土地按混合用途出讓時(shí)，規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)明確列出各種土地用途及建筑面積比例（實(shí)際操作中商業(yè)配套一般不超過(guò)總建筑面積的10%），暫不明確分?jǐn)偼恋孛娣e，待項(xiàng)目建成后根據(jù)實(shí)際建筑面積分?jǐn)偢饔猛就恋孛娣e并換發(fā)國(guó)土證。紫金特區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)業(yè)孵化器、創(chuàng)業(yè)企業(yè)加速器和中試用房用地，按科技研發(fā)用途管理；人才公寓用地按保障性住房用地管理，如需上市銷售或是社會(huì)資金建設(shè)的配套住宅，經(jīng)批準(zhǔn)可按限價(jià)房的方式掛牌出讓，銷售對(duì)象限定為紫金特區(qū)內(nèi)科研單位，且所購(gòu)房屋不得再次轉(zhuǎn)讓，如因遷出或確需轉(zhuǎn)讓的，由特別社區(qū)管理單位按成本價(jià)回購(gòu)；科技創(chuàng)業(yè)總部基地按商務(wù)辦公用地管理；其他配套設(shè)施根據(jù)具體規(guī)劃用途確定。第五，探索先租后讓的出讓管理方式。鼓勵(lì)各開(kāi)發(fā)園區(qū)實(shí)施科研用地先租后讓等供應(yīng)方式，確定租賃期（5年）、建設(shè)周期、出讓年限（科研不超過(guò)45年）、租金標(biāo)準(zhǔn)、出讓起始價(jià)，以及轉(zhuǎn)為出讓土地的相關(guān)條件。

1.3.3策略分析第一，根據(jù)各紫金特區(qū)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和建設(shè)條件，聚焦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，明確各紫金特區(qū)重點(diǎn)發(fā)展1～2個(gè)特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而覆蓋南京市重點(diǎn)發(fā)展的六大類11個(gè)方向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。同時(shí)通過(guò)完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，形成結(jié)構(gòu)合理、錯(cuò)位發(fā)展、協(xié)同成長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)布局。第二，做強(qiáng)綜合公共服務(wù)平臺(tái)，從過(guò)去單一的樓宇服務(wù)向法律、金融、市場(chǎng)、技術(shù)等領(lǐng)域深化，部分紫金特區(qū)還設(shè)有工商、稅務(wù)等政府服務(wù)窗口。延伸科技金融服務(wù)，針對(duì)初創(chuàng)期科技企業(yè)融資難點(diǎn)，紫金特區(qū)通過(guò)對(duì)接科技銀行、成立創(chuàng)投服務(wù)中心、設(shè)立創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金等方式，打造“創(chuàng)有所扶、長(zhǎng)有所促、成有所勵(lì)”的科技金融服務(wù)鏈條。每年設(shè)立2億元建設(shè)與發(fā)展專項(xiàng)資金用于創(chuàng)業(yè)企業(yè)租金補(bǔ)貼、平臺(tái)載體服務(wù)費(fèi)用和建設(shè)貸款貼息補(bǔ)助等3個(gè)方面，近3年累計(jì)投入近6億元。第三，與重點(diǎn)院校、科研院所聯(lián)合共建技術(shù)中心、實(shí)驗(yàn)室，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新資源有效整合和研發(fā)需求有機(jī)鏈接。充分發(fā)揮“321”人才計(jì)劃、“科技九條”“創(chuàng)業(yè)七策”等政策措施疊加效應(yīng)。通過(guò)高端技術(shù)和人才入駐，吸引其上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)及關(guān)聯(lián)人才團(tuán)隊(duì)相繼入駐，進(jìn)一步促成相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展，如紫金（方山）科技人才創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)匯聚180家生命科學(xué)企業(yè)，基本形成了較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈，為實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。第四，編制《南京市科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2013年—2015年）》，陸續(xù)密集出臺(tái)了《南京市科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)建設(shè)與發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》《南京市科技公共平臺(tái)建設(shè)專項(xiàng)資金管理辦法》《科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)共建計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》《高端研發(fā)機(jī)構(gòu)集聚（世界500強(qiáng)和中國(guó)500強(qiáng)企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)引進(jìn)）計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》等系列文件，特別是2014年出臺(tái)了《南京市紫金科技創(chuàng)業(yè)人才特別社區(qū)條例》，這是全國(guó)第一部促進(jìn)科技人才創(chuàng)業(yè)和科技創(chuàng)業(yè)園區(qū)發(fā)展的地方法規(guī)，為紫金特區(qū)建設(shè)提供了法律保障。

2經(jīng)驗(yàn)與啟示

通過(guò)我國(guó)沿海地區(qū)3地案例的分析可以看出，部分省市村鎮(zhèn)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)已經(jīng)取得了顯著發(fā)展。它們的共同特點(diǎn)包括，村鎮(zhèn)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)；形成以“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的運(yùn)營(yíng)模式；落實(shí)政策的保障作用；配合有針對(duì)性的策略。其他地區(qū)在進(jìn)行村鎮(zhèn)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的情況，適當(dāng)?shù)亟梃b3地經(jīng)驗(yàn)。

其中，深圳前海值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)與啟示主要分為以下兩方面：一方面是其在土地管理改革創(chuàng)新做法，建立差別化土地供應(yīng)制度，以服務(wù)企業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)為核心，進(jìn)一步完善土地出讓政策。差別化供地制度以引入符合要求的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為導(dǎo)向出讓土地，有利于扶持實(shí)業(yè)發(fā)展，吸引有實(shí)力的企業(yè)入駐，可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)用地的需求特征、單元開(kāi)發(fā)的客觀要求以及調(diào)控市場(chǎng)的階段任務(wù)，選擇合適的出讓方式，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的高地價(jià)、高樓價(jià)、高租金對(duì)實(shí)業(yè)項(xiàng)目的擠壓；另一方面是以土地確權(quán)解決歷史遺留用地問(wèn)題的處理思路，我國(guó)大部分地區(qū)與深圳市同樣在快速城市化進(jìn)程中遺留了大量手續(xù)不完善的歷史用地，應(yīng)對(duì)思路大致可分三類，一是視而不見(jiàn)、避而不談、怠慢拖延；二是剛性處理、嚴(yán)格執(zhí)法、強(qiáng)制拆除；三是守住底線、積極探索、逐步化解。深圳市大體采取的是第3種思路。其他地區(qū)也可參考和借鑒，采取有效技術(shù)手段，快速全區(qū)域覆蓋地對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查和固化，逐步分類制訂政策措施予以化解處理，通過(guò)存量用地挖潛改造為城市發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)空間。

珠海橫琴新區(qū)值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)與啟示主要包括：一是在處理歷史用地問(wèn)題及優(yōu)化土地整合的措施，和珠海橫琴新區(qū)一樣，其他地區(qū)也受歷史原因影響，存在多宗閑置或低效的歷史出讓用地，很大程度上限制了區(qū)域發(fā)展。在新增建設(shè)用地規(guī)模有限的情況下，橫琴新區(qū)通過(guò)存量土地整合，在厘清土地權(quán)屬關(guān)系基礎(chǔ)上，分類型、分級(jí)別實(shí)現(xiàn)各類用地整合，為新的規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局提供了優(yōu)質(zhì)空間。二是其充分利用BT模式，快速完善了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式。不論是橫琴新區(qū)或者其他區(qū)域，發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的前提是優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。橫琴新區(qū)在財(cái)力空白、產(chǎn)業(yè)缺乏的條件下，借助BT模式創(chuàng)新融資，通過(guò)下屬國(guó)資控股的基礎(chǔ)設(shè)施管理公司和企業(yè)化運(yùn)作的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司2級(jí)模式實(shí)現(xiàn)BT運(yùn)作，不但推進(jìn)了市政基礎(chǔ)設(shè)施的高速建設(shè)，同時(shí)也使政府實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，合理有效利用資金完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展。基礎(chǔ)設(shè)施管理公司回購(gòu)已建項(xiàng)目，為后期資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)維護(hù)提供了清晰產(chǎn)權(quán)和合理定價(jià)基礎(chǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司在建設(shè)過(guò)程中則可以借助自身實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)，并利用項(xiàng)目回購(gòu)收益權(quán)質(zhì)押實(shí)現(xiàn)融資開(kāi)發(fā)。橫琴新區(qū)的做法對(duì)于拓展政府投融資渠道、增加政府建設(shè)資金來(lái)源等方面探索了操作性強(qiáng)的實(shí)施路徑，其2級(jí)企業(yè)BT模式，既減少了政府性債務(wù)，又充分利用了社會(huì)資金，對(duì)于未來(lái)其他地區(qū)新區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有益借鑒。

南京紫金科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)的快速發(fā)展有其特殊性，但是值得借鑒的有以下兩方面：一方面是南京市以延續(xù)性的產(chǎn)業(yè)及空間戰(zhàn)略規(guī)劃為引導(dǎo)，分階段、分園區(qū)、有重點(diǎn)、系統(tǒng)性地推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施，取得了很好的成效。其他沿海城市可以借鑒這方面的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導(dǎo)能力，逐步將發(fā)展路徑由項(xiàng)目導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱a(chǎn)業(yè)導(dǎo)向+項(xiàng)目實(shí)施”型，將宏觀謀劃與具體實(shí)施相結(jié)合，促進(jìn)戰(zhàn)略平臺(tái)實(shí)施與發(fā)展。另一方面是建議根據(jù)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求及企業(yè)發(fā)展規(guī)律，出臺(tái)相應(yīng)用地保障政策，即明確地價(jià)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、允許一定比例的產(chǎn)業(yè)用地、用房分割銷售與轉(zhuǎn)讓、允許土地混合利用、制定供后監(jiān)管措施及分割銷售、轉(zhuǎn)讓限制性條款、將創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展與存量用地再開(kāi)發(fā)相結(jié)合、土地受讓主體允許各類資本進(jìn)入創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。

參考文獻(xiàn)：

[1]賴壽華，吳軍. 速度與效益：新型城市化背景下廣州“三舊”改造政策探討[J]. 規(guī)劃師，2013（5）：36-41.

[2]趙艷莉. 公共選擇理論視角下的廣州市“三舊”改造解析[J]. 城

市規(guī)劃，2012（6）：61-65.

[3]楊震寧，范黎波，李東紅. 是“騰籠換鳥(niǎo)”還是做“隱形冠軍”——加工貿(mào)易企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑多案例研究[J]. 經(jīng)濟(jì)管理，2014（11）：68-80.

[4]岳雋. 深圳原農(nóng)村土地二次開(kāi)發(fā)模式統(tǒng)籌研究——基于土地增值收益合理分配的視角[J]. 地域研究與開(kāi)發(fā)，2015，34（5）：153-156，176.

[5]Graham S，Marvin S.Telecommunications and the city：electronic spaces，urban places[M]. London：Routledge，1996.

[6]葉玉瑤，張虹鷗，吳旗韜，等. 珠江三角洲村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地整合的策略、模式與案例分析[J]. 人文地理，2014（2）：96-100.

[7]劉彥隨，倪紹祥. 城市土地優(yōu)化配置的模式、目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)途徑探討[J]. 經(jīng)濟(jì)地理，1996（4）：41-45.

[8]王青，陳志剛，葉依廣，等. 中國(guó)土地市場(chǎng)化進(jìn)程的時(shí)空特征分析[J]. 資源科學(xué)，2007（1）：43-47.

[9]鄭沃林，黎彥君. 廣州市農(nóng)村低效用地二次開(kāi)發(fā)策略研究[J]. 城市，2014（2）：55-60.

[10]鄭沃林，周為吉. 集體低效建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)策略——以天河區(qū)、白云區(qū)為例[J]. 廣東土地科學(xué)，2014（3）：42-48.

[11]顧湘，曲福田，付光輝. 中國(guó)土地利用比較優(yōu)勢(shì)與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整[J]. 中國(guó)土地科學(xué)，2009（7）：61-65.

[12]Wilson R D，Krizek K J，Handy S L.Trends in out-of-home and athome activities：evidence from repeat cross-sectional surveys[J]. Transportation Research Record，2007（2014）：76-84.