王雪梅

摘 要：隨著政府和社會(huì)資本合作（PPP模式）在我國(guó)的大力推廣，政府和社會(huì)資本在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作成勢(shì)如破竹的趨勢(shì)，但在合作過程中各種問題不斷的顯現(xiàn)。政府和社會(huì)資本在合作期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)化分配是否到位，是否真正提高了效率、促進(jìn)了創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)，是否達(dá)到增加公共供給、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、惠民生的目的。政府和社會(huì)資本合作的效果，直接關(guān)系到公共服務(wù)項(xiàng)目給民眾帶來的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，也是整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域整體發(fā)展的最后效果關(guān)鍵因素之一。

關(guān)鍵詞：政府；社會(huì)資本；PPP模式

如何做好新形勢(shì)下政府和社會(huì)資本合作的研究發(fā)展工作，為公共服務(wù)項(xiàng)目注入社會(huì)資本，增加公共供給，有效落實(shí)政府采購(gòu)政策，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供有效保障，是現(xiàn)在政府和社會(huì)資本合作研究面臨的迫在眉睫、亟需解決的重要課題。

1 吸引社會(huì)資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域意義重大

社會(huì)資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，財(cái)政收入增速明顯下降，地方融資平臺(tái)規(guī)范轉(zhuǎn)型迫在眉睫。由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，能有效承接政府簡(jiǎn)政放權(quán)過程中被剝離的社會(huì)職能，使得政府真正轉(zhuǎn)變成為有限政府。社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域以市場(chǎng)契約和法律關(guān)系置換政治權(quán)力關(guān)系，有助于從法律層面上規(guī)范和約束政府的行為，促進(jìn)政府的契約精神和誠(chéng)信體系的建立。

社會(huì)資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域，有利于創(chuàng)新公共服務(wù)供給體制。近年來，國(guó)家針對(duì)引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》、《政府和社會(huì)資本合作操作指南》、《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，對(duì)創(chuàng)新公共服務(wù)供給體制起到重要的引導(dǎo)作用。在充分發(fā)揮政府主體作用的同時(shí)，引入市場(chǎng)化、社會(huì)化機(jī)制，通過政府購(gòu)買服務(wù)或提供政策優(yōu)惠的方式積極吸引社會(huì)資本參與公共服務(wù)的供給，能夠更好地滿足人民群眾多層次、多元化的公共服務(wù)需求。

2 政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式應(yīng)用中問題識(shí)別

2.1 政策法規(guī)體系不完善

不完善的政策法規(guī)體系是制約政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式健康發(fā)展的主要障礙。政府和社會(huì)資本合作雙方權(quán)利與義務(wù)如何界定，政府和社會(huì)資本合作雙方條款怎樣詳細(xì)訂立，政府和社會(huì)資本合作雙方經(jīng)濟(jì)測(cè)算如何規(guī)范等方面若不能借助地方人大審議通過等法律手段，將會(huì)增加政府和社會(huì)資本合作雙方違約的成本，為政府和社會(huì)資本合作雙方在履約過程中可能引發(fā)的爭(zhēng)議糾紛帶來隱憂。

2.2 配套機(jī)制不健全

配套機(jī)制有待健全是制約政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式健康發(fā)展的另一障礙。存在的問題主要表現(xiàn)在：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不成熟，有的地方出于吸引社會(huì)資本的目的，往往對(duì)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式項(xiàng)目給予過多承諾，甚至“兜底”一些市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；利益分配機(jī)制不健全等。篩選政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式項(xiàng)目時(shí)，僅采用常規(guī)的項(xiàng)目評(píng)估論證，沒有積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）的評(píng)價(jià)理念和方法，與傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式進(jìn)行比較，來判斷項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是否優(yōu)于傳統(tǒng)政府采購(gòu)方式，無法科學(xué)測(cè)算可否為政府等公共部門和社會(huì)公眾帶來明確的優(yōu)勢(shì)或利益。

2.3 指導(dǎo)服務(wù)力度不夠

上級(jí)財(cái)政部門要通過建立政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目庫(kù)為地方提供參考案例，這方面做得還很不夠。政府需要進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，建立各相關(guān)部門之間并聯(lián)式的項(xiàng)目管理模式，超前做好項(xiàng)目選址、投融資方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件等方面的工作，對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)起導(dǎo)向作用。

2.4 項(xiàng)目選擇不夠科學(xué)

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在應(yīng)用過程中，往往過多關(guān)注高回報(bào)、高效益的項(xiàng)目和比較容易實(shí)施的項(xiàng)目，往往忽略了一些真正需要實(shí)施的一些基礎(chǔ)性項(xiàng)目。為此，各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。

3 綜合施策做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式應(yīng)用的監(jiān)督管理

3.1 提高財(cái)政綜合管理能力

政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目一般建設(shè)周期比較長(zhǎng)、涉及領(lǐng)域比較廣、復(fù)雜程度比較高，不同行業(yè)之間的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求差異也比較大。各級(jí)財(cái)政部門需根據(jù)財(cái)稅體制改革總體方案的要求，按照公開、公平、公正的基本原則，探索項(xiàng)目采購(gòu)、預(yù)算管理、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整、績(jī)效考評(píng)等方面的有效管理方式，規(guī)范做好項(xiàng)目運(yùn)作，提升資金使用效益和公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼管理

對(duì)項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和收益，但社會(huì)整體效益較好的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門可考慮給予適當(dāng)補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為依據(jù)，統(tǒng)籌考慮建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素進(jìn)行合理確定。

3.3 完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控

各級(jí)財(cái)政部門需根據(jù)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出，對(duì)政府付費(fèi)或提供財(cái)政補(bǔ)貼等支持的項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力分析論證。在明確項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)如何進(jìn)行分擔(dān)時(shí)，需要綜合全面考慮政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意向和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等方面，量力而為，盡量減少政府不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)，防止背上過重的財(cái)政包袱。

3.4 抓好項(xiàng)目論證評(píng)估

各級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)與有關(guān)行業(yè)主管部門的溝通配合，切實(shí)開展好項(xiàng)目前期論證工作。除進(jìn)行傳統(tǒng)的項(xiàng)目評(píng)估論證外，還要積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評(píng)價(jià)理念和方法，對(duì)擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目進(jìn)行分析篩選論證，必要時(shí)可委托相關(guān)專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目評(píng)估論證。在進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估論證時(shí)，做好與傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式的比較分析，從項(xiàng)目全生命周期看，切實(shí)能夠保證采用政府和社會(huì)資本合作模式后能夠極大程度地提高整體運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量，或者大大降低項(xiàng)目成本。

4 結(jié)語

綜上所述，文章所提到的政府和社會(huì)資本合作的研究工作，希望可以對(duì)社會(huì)資本注入公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展提供參考價(jià)值。隨著政府和社會(huì)資本合作的不斷開展，對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域投資注入的研究工作也將成為政府和社會(huì)資本合作的重要工作。

參考文獻(xiàn)

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