張翔暉

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

城鎮(zhèn)化背景下土地增值收益分配機(jī)制的探討

張翔暉

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

通過(guò)對(duì)土地增值收益來(lái)源、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益損失進(jìn)行理論分析，結(jié)合江蘇省南京市和南通市的調(diào)查情況發(fā)現(xiàn)，土地增值收益主要來(lái)源于社會(huì)公共物品投入、土地稀缺性和土地價(jià)格扭曲，但由于土地征收強(qiáng)制性及相關(guān)政策制度不完善，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到損失。為了合理分配土地增值收益，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，應(yīng)當(dāng)從提高農(nóng)民增值收益分配比例、完善農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)、實(shí)行實(shí)物性補(bǔ)償?shù)确矫鏄?gòu)建土地增值收益分配機(jī)制。

土地增值；收益來(lái)源；權(quán)益損失；分配機(jī)制

文獻(xiàn)著錄格式：張翔暉.城鎮(zhèn)化背景下土地增值收益分配機(jī)制的探討［J］.浙江農(nóng)業(yè)科學(xué)，2016，57（1）：135-140.

城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化發(fā)展，人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)聚集，國(guó)民經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)從農(nóng)業(yè)向工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)規(guī)劃（2014-2020年）》，預(yù)計(jì)到2020年底，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋戎貙?014年的54.77%增至60%左右［1］。隨著人口遷移和各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，城鎮(zhèn)規(guī)模將會(huì)快速擴(kuò)張，建設(shè)用地需求不斷增加，將會(huì)引發(fā)大量的土地征收行為。我國(guó)長(zhǎng)期以被征收土地前3年年平均產(chǎn)值的倍數(shù)作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這種單一的補(bǔ)償方式已不能滿足客觀要求，不僅導(dǎo)致土地過(guò)度非農(nóng)化、建設(shè)用地配置低效和糧食安全等問(wèn)題，而且引發(fā)諸多尖銳的社會(huì)沖突，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民實(shí)現(xiàn)深度有序的城鎮(zhèn)化產(chǎn)生消極影響。2013年召開的十八屆三中全會(huì)明確指出“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”。因此分配好城鎮(zhèn)化過(guò)程中產(chǎn)生的土地增值收益成為土地征收制度改革的重點(diǎn)問(wèn)題。通過(guò)創(chuàng)新土地非農(nóng)化過(guò)程中土地增值收益分配機(jī)制，協(xié)調(diào)國(guó)家、集體、農(nóng)民之間的利益關(guān)系，遏制耕地資源過(guò)度非農(nóng)化，保障農(nóng)民獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地增值收益以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展［2］。本文從土地增值收益來(lái)源和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)損失兩方面入手，以江蘇省南京市和南通市為例，分析土地增值收益分配的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，提出進(jìn)一步改善土地增值收益分配機(jī)制的思路和措施，為合理分配土地增值收益提供理論支撐。

1 土地增值收益來(lái)源

1.1 公共物品投入

亨利·喬治提出轟動(dòng)歐美的亨利·喬治定理，即在最優(yōu)規(guī)模的城市中，總地租等于總公共物品投入，斯蒂格利茨證明亨利·喬治定理在更為廣泛的條件下成立［3］。公共物品的投入按照投入者的不同可分為農(nóng)民投入和政府投入。農(nóng)民對(duì)土地的投入主要集中在化肥、種子等生產(chǎn)資料及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的人力資本等方面，以改善耕作種植條件，提高單位面積產(chǎn)量，獲得更高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入。由于土地只有在轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用途后才會(huì)產(chǎn)生巨大的價(jià)值增值，雖然農(nóng)民投入了大量物質(zhì)成本和人力成本，但農(nóng)民的這種投入只能提高農(nóng)業(yè)用途的價(jià)值。根據(jù)對(duì)江蘇省南京市和南通市農(nóng)民的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民在水、電、道路等基礎(chǔ)設(shè)施方面幾乎沒有資金投入，只有少數(shù)村民以義務(wù)工的形式參與農(nóng)村路橋等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。而政府通過(guò)大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資，增加土地增值收益。一方面，政府通過(guò)“三通一平”“五通一平”“七通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施改造，直接改善土地在建設(shè)用途中的使用條件，增加土地獲得更高增值收益的可能性；另一方面，政府投資、建設(shè)、發(fā)展了大量的道路、橋梁、管線、學(xué)校、醫(yī)院、綠地、公園、治安等社會(huì)公共物品，不僅帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，刺激土地市場(chǎng)需求，而且通過(guò)外部性作用改善了土地利用條件和土地相對(duì)區(qū)位條件，提高土地投資價(jià)值，從而吸引更多投資活動(dòng)。由于政府投資公共物品的資金來(lái)源主要是來(lái)源于全社會(huì)的稅費(fèi)收入，因此由公共物品投資產(chǎn)生的土地增值收益應(yīng)由全社會(huì)共同分享。

1.2 土地稀缺性

土地稀缺性可從土地供給和需求兩方面來(lái)分析。從土地自然供給的角度來(lái)看，區(qū)域內(nèi)土地?cái)?shù)量是固定不變的，土地自然供給不以土地需求的變化而變化。在土地經(jīng)濟(jì)供給角度，土地的供給具有長(zhǎng)效性，不僅要滿足當(dāng)代人的需求也要保障后代人的需求。土地也不同于一般的商品，一方面為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支撐、倉(cāng)儲(chǔ)等功能性服務(wù)；另一方面在保障糧食安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。因此必須通過(guò)土地利用規(guī)劃和用途管制來(lái)保證土地資源合理、可持續(xù)利用，使土地的供給量與需求量不能完全匹配。由于土地本身具有位置不可移動(dòng)和不可再生等特點(diǎn)，土地利用和交易局限在一定區(qū)域內(nèi)，無(wú)法像其他商品在區(qū)域之間通過(guò)貿(mào)易實(shí)現(xiàn)供需平衡。由于符合規(guī)劃條件可被征收的土地大多集中在城市周邊，但這部分土地所有者只是所有農(nóng)民中的小部分，大部分農(nóng)民的土地由于區(qū)位及相關(guān)規(guī)劃和政策的限制，可能永遠(yuǎn)都不會(huì)被征收。如果因管制產(chǎn)生的稀缺性價(jià)值只由城市邊緣的農(nóng)民獲得顯然是極不公平的，因此這部分土地增值應(yīng)當(dāng)由全社會(huì)共同分享。

在土地需求方面，伴隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的是大量人口遷入城市工作生活，這使得城市土地在短期內(nèi)表現(xiàn)出明顯的稀缺性。斯蒂格利茨通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和數(shù)學(xué)模型分析得出，設(shè)N*為最優(yōu)人口規(guī)模，當(dāng)人口規(guī)模N＞N*時(shí)，P（提供公共物品所使用的資源成本）＜ALR（總地租）；當(dāng)N＜N*時(shí)，P＞ALR［2］。這反映出當(dāng)人口增加超過(guò)城市最優(yōu)規(guī)模時(shí)，人口集聚導(dǎo)致土地出現(xiàn)稀缺，使部分土地增值。以南京市為例，2006-2013年，南京市城鎮(zhèn)常住人口從549.22萬(wàn)人（占全市總?cè)丝?6.4%）增至659.12萬(wàn)人（占全市總?cè)丝?0.5%），已超出王小魯?shù)龋?］測(cè)算的100萬(wàn)～400萬(wàn)這一中國(guó)城市最佳規(guī)模人口數(shù)量。同樣在2006-2013年，南京市土地開發(fā)強(qiáng)度從24.29%增至27.81%，同江蘇省政府要求限制在30%之內(nèi)的界限已相差不遠(yuǎn)；商服類土地價(jià)格水平值從 13 419元·m-2增至18 285元·m-2，住宅類土地價(jià)格水平值從 7 082元·m-2增至9 422元·m-2，土地稀缺性表現(xiàn)明顯，土地價(jià)值也有明顯提高。因此由人口遷移產(chǎn)生的土地稀缺性所引起的土地增值同樣應(yīng)當(dāng)由全社會(huì)共同分享，并將這部分土地增值再次以公共物品的形式投入全社會(huì)，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)遷入居民有序城鎮(zhèn)化。

1.3 土地的價(jià)格扭曲

土地價(jià)格扭曲由市場(chǎng)失靈和政府失靈兩部分形成。在市場(chǎng)失靈部分，農(nóng)民作為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的主體，每年投入大量的人力物力修建農(nóng)田設(shè)施，耕作土地種植糧食。由于土地利用過(guò)程中存在外部性，農(nóng)民幾乎承擔(dān)了這個(gè)過(guò)程全部成本，但部分收益卻被他人獲得。這些外部性包括調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、綠化環(huán)境及凈化空氣等功能。以調(diào)節(jié)氣候和涵養(yǎng)水源為例，在南京和南通兩地廣泛種植的水稻發(fā)揮著人工濕地的作用，每萬(wàn)畝水稻田所發(fā)揮的降溫效果同120臺(tái)5匹空調(diào)的作用相當(dāng)，并且河水流過(guò)水稻田，在水稻一個(gè)生長(zhǎng)周期里可將水質(zhì)提高一個(gè)級(jí)別。在目前各項(xiàng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼中，只有極個(gè)別地方將土地農(nóng)用過(guò)程中所發(fā)揮的生態(tài)效益納入補(bǔ)貼范圍，土地交易過(guò)程中同樣忽視了農(nóng)民為正的外部性所付出的成本，農(nóng)民收益低于社會(huì)收益。因此這部分被扭曲的價(jià)值應(yīng)當(dāng)在修正后歸農(nóng)民所有。

2014年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的80.56%，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)投資的依賴程度較高，因而對(duì)土地的需求也十分旺盛。同時(shí)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和地方官員考核制度聯(lián)系，地方政府大力推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得地方財(cái)政支出不斷增加。1994年開始我國(guó)實(shí)施分稅制改革，中央和地方對(duì)全部稅種進(jìn)行劃分，確定了中央政府和地方政府財(cái)政收入的范圍，由于財(cái)政收入劃分不合理，國(guó)家擁有高度的地方稅管理權(quán)限，導(dǎo)致基層地方政府財(cái)政收入較少且來(lái)源不穩(wěn)定［5-6］。根據(jù)《土地管理法》，我國(guó)實(shí)行土地社會(huì)主義公有制，土地由國(guó)家和集體共同所有，集體所有的土地必須先從集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有后才可以出讓成為建設(shè)用地。這使得地方政府依法擁有強(qiáng)大的土地征收權(quán)利，成為唯一可將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和在土地一級(jí)市場(chǎng)中出讓土地的主體，有著絕對(duì)的議價(jià)權(quán)，這使得地方政府為了增加地方財(cái)政收入而對(duì)土地出讓有著極大的熱情。表1為2008-2012年南京市和南通市國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入情況，盡管近兩年受到土地供給計(jì)劃加強(qiáng)、建設(shè)投資減少和房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷的影響，但土地出讓金收入仍然占地方財(cái)政收入極高的比例。由于地方政府征地權(quán)的強(qiáng)勢(shì)地位和集體土地所有權(quán)主體的缺失［6-7］，使得在土地征收環(huán)節(jié)，集體沒有同政府議價(jià)的權(quán)利，只能被迫接受政府提供的價(jià)格，政府給予農(nóng)民的補(bǔ)償價(jià)格與土地市場(chǎng)價(jià)格不符。在建設(shè)用地供應(yīng)環(huán)節(jié)中，商服用地按照招拍掛方式出讓基本能夠?qū)崿F(xiàn)土地價(jià)格市場(chǎng)化；對(duì)于工業(yè)用地，盡管國(guó)家規(guī)定經(jīng)營(yíng)性用地以招拍掛的方式出讓，但地方政府為了吸引企業(yè)在本地投資建廠，往往會(huì)以土地最低價(jià)格出讓，或通過(guò)減免稅收的方式抵消土地價(jià)格；有的地區(qū)甚至出現(xiàn)“零地價(jià)”或“負(fù)地價(jià)”的情況，使得土地市場(chǎng)價(jià)值難以顯化。價(jià)格扭曲部分的土地增值本質(zhì)是政府失靈產(chǎn)生的，因此應(yīng)將土地征收和出讓過(guò)程中被扭曲的價(jià)格修復(fù)到市場(chǎng)價(jià)格，并將這一部分土地增值歸還給農(nóng)民和全社會(huì)。

表1 南京市和南通市國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入情況

2 農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益損失

2.1 土地征收強(qiáng)制性帶來(lái)的損失

根據(jù)《土地管理法》，國(guó)家出于公共利益需要，可依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并進(jìn)行補(bǔ)償。這就允許政府可強(qiáng)制性征收農(nóng)民土地，這種強(qiáng)制性發(fā)生時(shí)間不確定、發(fā)生地點(diǎn)不確定、忽視被征地農(nóng)民之間的差異性。農(nóng)民會(huì)因土地強(qiáng)制性征收而喪失從過(guò)去長(zhǎng)期持續(xù)投入中繼續(xù)獲得收益的可能性，失去土地這一持久穩(wěn)定的生活保障和自愿選擇在合適時(shí)機(jī)遷入城市生活的權(quán)利等。

土地對(duì)于農(nóng)民是一種可以長(zhǎng)期獲得收益的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體，在土地利用過(guò)程中長(zhǎng)期持續(xù)投入人力和物力資本，包括修建田坎溝渠等農(nóng)田水利設(shè)施，翻耕土地保持耕作效率，以及施撒肥料提高土地產(chǎn)出等方面。農(nóng)民的這些投入不僅保障自身在當(dāng)年獲得收益，還使得得到持續(xù)投入的土地獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值的提升，農(nóng)民可依靠過(guò)去長(zhǎng)期的投入在未來(lái)繼續(xù)獲得較好的收入［8］。土地征收強(qiáng)制性實(shí)質(zhì)上剝奪了農(nóng)民未來(lái)憑借過(guò)去投入獲得收益的可能性，并且未對(duì)這一損失進(jìn)行任何補(bǔ)償。

土地不僅發(fā)揮著生產(chǎn)資料的作用，還發(fā)揮著社會(huì)保障的作用。盡管當(dāng)前有大量農(nóng)民進(jìn)城打工，使得農(nóng)業(yè)收入在總收入中的比重不斷下降。但現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村農(nóng)民文化水平普遍較低，只有少數(shù)農(nóng)民接受過(guò)較為系統(tǒng)的技術(shù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)。根據(jù)對(duì)南京市和南通市農(nóng)民外出務(wù)工情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，61.64%的農(nóng)民在外打工沒有簽訂任何合同，80.85%的農(nóng)民從事的是以體力勞動(dòng)為主的工作，82.19%的農(nóng)民為高中以下文化程度（不含高中），63.01%的農(nóng)民沒有任何職業(yè)技能。這反映出大多數(shù)農(nóng)民在外所從事的工作不穩(wěn)定，不具有城鎮(zhèn)長(zhǎng)期生活的能力。當(dāng)前社會(huì)科學(xué)技術(shù)發(fā)展迅猛，機(jī)械代替人工的趨勢(shì)已不可逆轉(zhuǎn)，伴隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，大量勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)開始轉(zhuǎn)移，未來(lái)以體力為主的工作會(huì)越來(lái)越少，這使得文化程度較低，缺乏職業(yè)技能的農(nóng)民在未來(lái)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利位置，并且由于我國(guó)社會(huì)保障資金缺口較大，短期內(nèi)建立一體化的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系較為困難，土地依然發(fā)揮著較強(qiáng)的社會(huì)保障作用。以大量農(nóng)民從事的建筑業(yè)為例，越來(lái)越多的建筑材料和建筑部件開始采用工廠標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，未來(lái)耗用大量勞動(dòng)力進(jìn)行修建的項(xiàng)目也將逐步減少，這反映出大多數(shù)農(nóng)民工將會(huì)面臨個(gè)體短板和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式變化帶來(lái)的雙重就業(yè)限制。根據(jù)對(duì)南京和南通兩地農(nóng)民的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民年農(nóng)業(yè)收入減去年消費(fèi)額的差值平均數(shù)為-9 291.8元，中位數(shù)為-5 400元；農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入減去年食品消費(fèi)額的差值平均數(shù)為1 246.5元，中位數(shù)為1 900元。雖然農(nóng)民僅僅依靠土地不能達(dá)到較高的生活水平，但可以保證溫飽的生活，此時(shí)農(nóng)民再外出打工對(duì)生活質(zhì)量有著較為明顯的提高。

以南京市和南通市調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)已被征地或即將被征地農(nóng)民自愿遷入城市的意愿與其性別、年齡、受教育程度、職業(yè)技能、就業(yè)崗位、簽訂合同年限、家庭年收入、年均消費(fèi)、承包土地面積及農(nóng)業(yè)收入等11個(gè)因素進(jìn)行Pearson相關(guān)分析，獲得年齡、教育程度、職業(yè)技能、就業(yè)崗位、年消費(fèi)5個(gè)顯著性因素。相關(guān)分析結(jié)果顯示，年齡同自愿遷入城市意愿呈負(fù)相關(guān)。究其主要原因，一是隨著年齡的增大，安土重遷的觀念加深，城市生活對(duì)其吸引力下降；二是農(nóng)民工大多從事以體力勞動(dòng)為主的工作，這些工作對(duì)年齡和身體條件要求較高，使得年齡與就業(yè)難度成正比關(guān)系。其余四項(xiàng)因素同自愿遷入城市意愿呈正相關(guān)。家庭年均消費(fèi)反映了農(nóng)民的消費(fèi)需求和消費(fèi)能力。農(nóng)民家庭年均消費(fèi)水平較低可能因?yàn)槌鞘猩畹奈Σ粡?qiáng)，也可能因?yàn)樽陨斫?jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，總體上不具備到城市生活的個(gè)人需求和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，理性的農(nóng)民不會(huì)選擇在這種情況下自發(fā)的遷入城市居住。教育程度、職業(yè)技能及就業(yè)崗位反映出農(nóng)民遷入城市后的就業(yè)崗位層次、長(zhǎng)期生活穩(wěn)定性及社會(huì)文化適應(yīng)程度等。

英國(guó)學(xué)者帕喬內(nèi)將城市化分為3個(gè)維度，人口城市化，即城市人口占總?cè)丝诒戎氐脑黾?；城市增長(zhǎng)，即城鎮(zhèn)數(shù)量和建設(shè)面積的增加；城市生活方式，即城市生活的社會(huì)和行為在全社會(huì)的拓展［9-10］。在無(wú)外界干涉的條件下，農(nóng)民可根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力及需求選擇在合適的時(shí)機(jī)遷入城市工作生活，意味著農(nóng)民對(duì)自身?xiàng)l件和進(jìn)入城市生活的要求有著明確的了解和判斷，自發(fā)遷入城市居住的農(nóng)民具有較高的順利實(shí)現(xiàn)未來(lái)長(zhǎng)期在城市生活目標(biāo)的可能性。土地征收則是城市增長(zhǎng)的重要表現(xiàn)之一，在忽視農(nóng)民遷移意愿情況下將其強(qiáng)制遷移至城鎮(zhèn)，會(huì)導(dǎo)致許多農(nóng)民因年齡、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、工作技能等方面不符合遷入城市生活標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化要求，在未來(lái)城鎮(zhèn)生活中將面臨無(wú)城市工作的技能、無(wú)城市生活的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、無(wú)城市生活的適應(yīng)能力等諸多問(wèn)題。隨著土地征收的推進(jìn)，這一部分群體數(shù)量的增加極有可能產(chǎn)生一系列社會(huì)問(wèn)題。

2.2 農(nóng)民長(zhǎng)期承擔(dān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本

我國(guó)自新中國(guó)成立以來(lái)長(zhǎng)期存在“工農(nóng)剪刀差”。有學(xué)者估算，1979-2001年，國(guó)家通過(guò)“工農(nóng)剪刀差”從農(nóng)民手中剝奪的利益超過(guò)2萬(wàn)億元［11-12］，這說(shuō)明在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)農(nóng)民的利益受到侵犯?！肮まr(nóng)剪刀差”主要包括工農(nóng)商品比價(jià)剪刀差、農(nóng)民收支比價(jià)剪刀差及工農(nóng)收入剪刀差3方面［13］。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)，分別計(jì)算出這3類剪刀差的指數(shù)。其中，工農(nóng)商品比價(jià)剪刀差=農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料指數(shù)/農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)。當(dāng)計(jì)算結(jié)果＜100時(shí)，說(shuō)明農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格漲幅大于農(nóng)村工業(yè)品零售價(jià)格漲幅，此時(shí)剪刀差縮小，貿(mào)易條件有利于農(nóng)民；當(dāng)＞100時(shí)，情況與之相反。

農(nóng)民收支比價(jià)指數(shù)=農(nóng)民支出價(jià)格指數(shù)/農(nóng)民收入價(jià)格指數(shù)。一般將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)看作農(nóng)民收入價(jià)格指數(shù)，當(dāng)計(jì)算結(jié)果＜100時(shí)，說(shuō)明農(nóng)民收入漲幅大于農(nóng)民支出漲幅，此時(shí)剪刀差縮小，反映全部貿(mào)易條件得到改善；當(dāng)＞100時(shí)，情況與之相反。

工農(nóng)收入增長(zhǎng)速度比較指數(shù)=城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)指數(shù)/農(nóng)民收入增長(zhǎng)指數(shù)。當(dāng)計(jì)算結(jié)果＜100時(shí)，說(shuō)明城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)幅度小于農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)幅度，剪刀差縮?。划?dāng)＞100時(shí)，情況與之相反。

從表2可知，2002年前，3個(gè)“工農(nóng)剪刀差”均處于較高水平，2002年之后總體呈下降趨勢(shì)，這主要由于近十幾年來(lái)我國(guó)逐步放開糧食、棉花、菜籽等農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)市場(chǎng)和價(jià)格，使得“工農(nóng)剪刀差”開始逐步縮小。但在市場(chǎng)開放之前，國(guó)家通過(guò)“工農(nóng)剪刀差”剝奪農(nóng)民收益，并將其用于全社會(huì)發(fā)展，使農(nóng)民承擔(dān)了部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民過(guò)去受到的損失給予一定的補(bǔ)償。

3 農(nóng)地非農(nóng)化征收后土地增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新

綜合上述分析，雖然土地增值收益主要來(lái)源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和一系列政府行為，但由于土地征收及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)相關(guān)制度和政策存在明顯缺陷，并且土地本身兼具經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重價(jià)值，因而農(nóng)民應(yīng)當(dāng)與政府共同分享土地增值收益，并適度提高農(nóng)民土地增值收益分享比例。由于農(nóng)民個(gè)體在遷移意愿及其影響因素上存在一定的差異，應(yīng)當(dāng)建立多元化的土地增值收益分享機(jī)制，賦予農(nóng)民更多地自主選擇權(quán)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民合理有序進(jìn)行城鎮(zhèn)化的目標(biāo)。

2013和2014年中央一號(hào)文件均明確指出，加快推進(jìn)征地制度改革，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。因此，在前文研究分析的基礎(chǔ)上，以公平、高效為原則，以保障農(nóng)民合法權(quán)益和有利農(nóng)民實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，提出以下幾方面農(nóng)地非農(nóng)化征收后土地增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新的建議。

3.1 結(jié)束單一國(guó)家征收農(nóng)地制度，規(guī)范并發(fā)展農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)

結(jié)束單一的國(guó)家土地征收制度，打破國(guó)家建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)壟斷供應(yīng)。加快發(fā)展農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)，允許集體土地在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下自發(fā)流轉(zhuǎn)，逐步建立農(nóng)用地和建設(shè)用地相銜接的地價(jià)體系，促進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化完全遵循市場(chǎng)的供需變化，將農(nóng)地非市場(chǎng)價(jià)值納入農(nóng)地價(jià)值核算，全面顯化農(nóng)地價(jià)格。最終實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地同地、同權(quán)、同價(jià)，讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地級(jí)差收益。

表2 1994-2013年我國(guó)工農(nóng)剪刀差指數(shù)

3.2 提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立多元化補(bǔ)償機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，難以保障征地后農(nóng)民的正常生活，也與土地增值和市場(chǎng)供應(yīng)價(jià)格偏差較大，導(dǎo)致既難促進(jìn)失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，也為地方政府攫取土地增值收益余留空間，因此必須提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)合理的補(bǔ)償機(jī)制也發(fā)揮著重要的作用，征地補(bǔ)償主要以貨幣形式體現(xiàn)，但這種方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民長(zhǎng)期持續(xù)分享土地增值收益的目標(biāo)。因此應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民實(shí)際需求的差異建立多元化的土地征收補(bǔ)償機(jī)制。在采用貨幣補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，推廣留地、替地［14-15］等補(bǔ)償形式，實(shí)施財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償機(jī)制。在征地補(bǔ)償時(shí)提供多種等價(jià)補(bǔ)償方案，賦予農(nóng)民更多自主選擇權(quán)，促進(jìn)具有不同個(gè)體特征的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，保證農(nóng)民未來(lái)生產(chǎn)生活的穩(wěn)定發(fā)展。

3.3 規(guī)范土地出讓收益的使用，完善土地收益管理制度

將土地出讓收入和成本支出全部納入財(cái)政專戶，實(shí)行“收支兩條線”的管理方式［16］，保障征地補(bǔ)償資金能夠全額到位，并由政府機(jī)構(gòu)直接向被征地農(nóng)戶支付征地補(bǔ)償費(fèi)；明確土地出讓純收益用于失地農(nóng)民社會(huì)保障、土地收購(gòu)儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的具體標(biāo)準(zhǔn)和比例，保障土地出讓收益的規(guī)范使用。建立中央、省和地方3級(jí)國(guó)有土地收益基金，實(shí)行分賬核算，保證城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)地征收資金的來(lái)源，遏制地方政府片面追求土地收益的短視行為。

［1］《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》［EB/OA］.（2014-03-16）http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm，2014-3-16.

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（責(zé)任編輯：張瑞麟）

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0528-9017（2016）01-0135-05

10.16178/j.issn.0528-9017.20160149

2015-11-05

張翔暉（1994-），男，甘肅平?jīng)鋈?，土地資源管理專業(yè)本科生，E-mai1：20212312@njau.edu.cn。