李海丹（南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

江蘇農(nóng)村宅基地閑置程度量化及對策探討

李海丹
（南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

本文依托江蘇省7市21個縣63個鄉(xiāng)鎮(zhèn)126個村的1 529份典型調(diào)查數(shù)據(jù)，基于農(nóng)戶視角對江蘇省不同區(qū)域的宅基地閑置程度及對策開展研究。結(jié)果表明，江蘇不同地區(qū)宅基地的閑置程度不同，蘇南兩市地區(qū)農(nóng)戶宅基地閑置率為0.047 2，蘇中兩市地區(qū)農(nóng)戶宅基地閑置率為0.083 8，蘇北三市地區(qū)農(nóng)戶宅基地閑置率為0.145 0?？傮w可見，蘇北的宅基地閑置程度要高于蘇中，而蘇中又高于蘇南。閑置原因主要有村莊規(guī)劃管理滯后、經(jīng)濟發(fā)展水平差異、土地和房屋產(chǎn)權(quán)脫節(jié)和社會保障不健全等。基于此，應(yīng)從城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化、產(chǎn)權(quán)制度改革、完善社會保障、建立宅基地退出與市場流轉(zhuǎn)機制方面進行改革。

農(nóng)村宅基地；閑置程度；量化；對策；江蘇

文獻著錄格式：李海丹.江蘇農(nóng)村宅基地閑置程度量化及對策探討［J］.浙江農(nóng)業(yè)科學，2016，57（1）：144-147.

農(nóng)村閑置宅基地是指農(nóng)村宅基地中未正常使用的宅基地，不能充分發(fā)揮宅基地滿足居民居住、生活的基本需要，有廣義和狹義之分。狹義的宅基地閑置是指宅基地空置，未做任何用途；廣義的閑置不僅包括宅基地廢棄和空置，還包括由于宅基地上的建筑物空置而造成的宅基地閑置。宅基地閑置是近年來農(nóng)村土地利用中的常見問題，其本質(zhì)被認為是城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型過程中鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)演化的一種不良過程［1］。農(nóng)村人口非農(nóng)化引起的“人走屋空”，以及農(nóng)村住宅的“建新不拆舊”等都是造成農(nóng)村宅基地閑置的重要影響因素［2］。農(nóng)村宅基地的閑置不僅影響村容村貌和農(nóng)村的發(fā)展，而且造成了嚴重的土地浪費。尤其是在中國土地供需矛盾尖銳的背景下，宅基地閑置造成的大量農(nóng)村土地的閑置和村莊周圍耕地的不斷流失，使中國已經(jīng)十分嚴峻的耕地保護雪上加霜［3-4］。因此，農(nóng)村宅基地的閑置研究顯得尤為重要。

近年來，農(nóng)村宅基地閑置引起政府和學術(shù)界的廣泛關(guān)注。劉勇等［5-6］從宏觀角度，基于歷史淵源、城鎮(zhèn)化進程、法律制度構(gòu)建、行政管理執(zhí)行力度等層面，對宅基地閑置原因分別進行定性討論；李華宇等［7-8］基于實證研究，運用二項1ogit模型、描述性統(tǒng)計等方法對宅基地閑置的影響因素進行定量分析，繼而提出宅基地改革對策；許樹輝等［9-10］對宅基地閑置現(xiàn)狀進行了研究。已有研究極大地推動了農(nóng)村宅基地閑置問題的深入探討，為農(nóng)村宅基地閑置整治奠定良好的理論基礎(chǔ)和技術(shù)條件，但對宅基地閑置程度的量化研究卻較少。

江蘇省位于我國大陸東部沿海中心，東瀕黃海，西連安徽，北接山東，東南與浙江和上海毗鄰，自然條件優(yōu)越，土地開發(fā)程度較高，總面積10.26萬km2，經(jīng)濟實力雄厚，是我國經(jīng)濟增長最快、最具活力的地區(qū)之一。近年來，隨著江蘇省經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化的快速推進，一方面廣大富裕起來的農(nóng)民形成建房熱，村莊規(guī)模迅速擴張；另一方面務(wù)工人員的大量進城使得宅基地閑置情況嚴重，呈現(xiàn)出農(nóng)戶宅基地占地規(guī)模大、布局分散、利用效率低下等特點，引起廣泛關(guān)注。江蘇省也成為研究居民點整理［11-12］、宅基地流轉(zhuǎn)［13-14］、土地集約利用［15-16］的重點區(qū)域，而對宅基地閑置程度的研究還較少，特別是從大尺度上量化研究宅基地閑置程度較少。本文選取江蘇省蘇州、鎮(zhèn)江、揚州、南通、鹽城、宿遷、徐州7市有代表性的21個縣（市、區(qū)）63個鄉(xiāng)鎮(zhèn)126個村就農(nóng)村宅基地閑置程度及對策開展研究，以期明晰不同典型區(qū)域村莊宅基地閑置的整治潛力，為江蘇省提出宅基地閑置整治和宅基地閑置整治規(guī)劃提供參考，并為我國宅基地閑置研究提供一定參考依據(jù)。

1 農(nóng)村閑置宅基地及研究方法

1.1 研究區(qū)概況

位于蘇南的鎮(zhèn)江、蘇州屬于長三角的核心區(qū)域，是以上海為龍頭的長三角城市群的核心組成部分，是江蘇經(jīng)濟最發(fā)達的區(qū)域，也是中國經(jīng)濟發(fā)展最快最發(fā)達的區(qū)域之一。蘇中的揚州、南通也是上海都市圈（長三角）的重要組成部分，有著承東啟西、溝通南北、通江達海、快捷方便的港口和交通的比較優(yōu)勢，將成為長江中、下游進出口貿(mào)易的門戶，也是中西部地區(qū)與東部聯(lián)系的交通走廊。而蘇北的鹽城、徐州、宿遷是長三角城市群成員及淮海經(jīng)濟圈、沿海經(jīng)濟帶、沿江經(jīng)濟帶的交叉輻射區(qū)，是中國沿海經(jīng)濟帶重要組成部分，在全省穩(wěn)增長、促發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

1.2 研究方法與數(shù)據(jù)來源

農(nóng)村閑置宅基地閑置率依據(jù)以下公式計算。

宅基地閑置數(shù)據(jù)來源于2014年江蘇省范圍內(nèi)的典型調(diào)查，調(diào)查區(qū)域包括江蘇省蘇州、鎮(zhèn)江、揚州、南通、鹽城、宿遷、徐州7市，每個市選取有代表性的3個縣（市、區(qū)），每個縣（市、區(qū)）選取有代表性的2個村開展調(diào)研，21個縣（市、區(qū)）63個鄉(xiāng)鎮(zhèn)126個村開展調(diào)研，調(diào)查樣本為1 890個農(nóng)戶，其中農(nóng)戶宅基地有效問卷1 529份，有效率為80.90%。

2 結(jié)果與分析

2.1 宅基地使用

在實地調(diào)查的21個區(qū)縣中（表1），蘇南宅基地總面積為 4.22萬 hm2，占建設(shè)用地面積的44.15%，農(nóng)村人口為 143.05萬，占總?cè)丝诘?9.24%。而蘇中宅基地總面積為3.82萬hm2，占建設(shè)用地總面積的43.35%，農(nóng)村人口有293.41萬，占總?cè)丝诘?6.00%。相比之下，蘇北宅基地用地面積為9.02萬 hm2，占總建設(shè)用地的37.81%，農(nóng)村人口為 529.11萬，占總?cè)丝诘?0.42%?？梢?，蘇南、蘇中、蘇北宅基地占建設(shè)用地總面積的比重都較大，且依次降低；而3個地區(qū)農(nóng)村人口占總?cè)丝诒戎貐s依次上升，一定程度上說明經(jīng)濟的富裕推動了宅基地的建造。同時，在能取得實際數(shù)據(jù)的地區(qū)，空關(guān)房（即房子空在哪兒既不居住也不賣）、偶住房（即農(nóng)民偶然會居住的房子）等長期閑置的宅基地面積也較大，土地浪費現(xiàn)象十分突出。

表1調(diào)查區(qū)域宅基地的使用情況

2.2 宅基地閑置程度

通過逐戶調(diào)查及計算，得到蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)1 529個農(nóng)戶宅基地的利用情況，計算每個農(nóng)戶宅基地的閑置程度。結(jié)果顯示，1 529個農(nóng)戶的宅基地均有不同程度的閑置。蘇南兩市地區(qū)農(nóng)戶宅基地閑置率為0.047 2，蘇中兩市地區(qū)農(nóng)戶宅基地閑置率 0.083 8，蘇北三市閑置程度最低，為0.145 0?？傮w可見，蘇北的宅基地閑置程度要高于蘇中，而蘇中又高于蘇南。

2.3 宅基地閑置原因

2.3.1 村鎮(zhèn)規(guī)劃管理滯后

在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方村鎮(zhèn)長期以來缺乏農(nóng)村居民點的整體規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃不完善、不科學造成農(nóng)村居民點布局散亂。絕大多數(shù)農(nóng)村居民的住房建房時間較早，存在房屋建筑老化、農(nóng)村居民宅基地用地結(jié)構(gòu)不合理、房型基本相似等問題，已不能適應(yīng)現(xiàn)代生活的需要。調(diào)查區(qū)域中，20.02%的農(nóng)民住房使用年限超過30年，18.67%的住房建于20世紀80年代，2000年以后建設(shè)的住房比例只有24.72%。調(diào)查農(nóng)戶中，33.21%的住房是平房，宅基地利用率低。分區(qū)域來看，蘇北平房比例最高，達到90.67%，明顯高于蘇中地區(qū)（34.15%）和蘇南地區(qū)（6.27%）。

2.3.2 經(jīng)濟發(fā)展水平差異

經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)，農(nóng)村宅基地閑置程度往往要低于經(jīng)濟水平相對低的區(qū)域。正如調(diào)查顯示，蘇北的農(nóng)戶宅基地閑置程度最高，蘇中次之，蘇南最低。究其原因，可能是因為這些地區(qū)經(jīng)濟落后，人們更多的選擇長期外出務(wù)工，從而使大量宅基地閑置。同時，逐漸富裕起來農(nóng)民有改善居住環(huán)境的愿望和能力，在宅基地無償使用的政策框架下，在擁有舊宅的同時，另辟新址成為其一種自然的行為選擇，舊宅從而被閑置。而對于經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，村集體有一定的財力對閑置宅基地進行整理，從而降低宅基地閑置率。

2.3.3 土地和房屋產(chǎn)權(quán)脫節(jié)

農(nóng)村宅基地為集體所有，個人只擁有其使用權(quán)，不擁有其所有權(quán)，但卻擁有房屋的所有權(quán)。一旦個人離開該集體，本應(yīng)由集體收回的宅基地卻因房屋的存在而無法收回。我國現(xiàn)行的土地制度使農(nóng)民的房屋買賣缺乏可能性，導(dǎo)致遷移城市的原農(nóng)村居民在農(nóng)村的房屋大量閑置，浪費了土地資源。

2.3.4 社會保障不健全

宅基地最基本的功能之一就是保障農(nóng)民最基本的生存和發(fā)展權(quán)，而目前農(nóng)村社會保障的標準和制度完善程度都遠落后于城市社會保障發(fā)展水平。因此，農(nóng)民常以保有宅基地為最后保障，且當這種保有成本極低或較低時，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象就會大量出現(xiàn)。

3 對策探討

3.1 城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化

根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載力、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和工業(yè)化城鎮(zhèn)化的差異性，因地制宜促進蘇南城鄉(xiāng)一體、沿海陸海統(tǒng)籌、蘇中蘇北以城帶鄉(xiāng)重點發(fā)展中心鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化新格局。在江蘇省國土空間格局優(yōu)化的前提下，積極調(diào)整村莊結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，提高農(nóng)村宅基地的利用效率。在村莊規(guī)劃中，實行嚴格的“一戶一宅”和限制人均宅基地面積的制度，以及超占的宅基地執(zhí)行有償使用的制度。

3.2 產(chǎn)權(quán)制度改革

明確宅基地產(chǎn)權(quán)，規(guī)范產(chǎn)權(quán)人行為，為農(nóng)村宅基地的順利流轉(zhuǎn)提供制度保障。弱化土地所有權(quán)，強化土地使用權(quán)，讓擁有宅基地使用權(quán)的村民可享受除所有權(quán)外的其他所有權(quán)利，如占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。同時應(yīng)當出臺一系列限制產(chǎn)權(quán)人閑置宅基地等的措施，促進宅基地資源的合理配置。建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動產(chǎn)登記制度，明確宅基地的產(chǎn)權(quán)主體，建立規(guī)范的農(nóng)村宅基地市場，鼓勵合理流轉(zhuǎn)。

3.3 完善社會保障

當前總體說來，農(nóng)村居民所能選擇的養(yǎng)老保險保障層次較低，不能得到與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障，導(dǎo)致農(nóng)民不敢也不愿放棄宅基地。政府應(yīng)該更進一步完善農(nóng)村社會保障體系的建立，包括醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、最低生活保障等各種社會保障在內(nèi)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障，尤其是要提供多層次、參保范圍更廣的農(nóng)村養(yǎng)老保險，以此來剝離土地的生存保障功能，實現(xiàn)宅基地的解放而緩解宅基地閑置現(xiàn)象，從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂。

3.4 建立宅基地退出、市場流轉(zhuǎn)機制

建立政府管理下的農(nóng)村宅基地市場，允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，完善社會主義市場體系。通過置換城鎮(zhèn)（集中居住區(qū)）產(chǎn)權(quán)房或相應(yīng)的社會保障，建立宅基地的退出機制；出臺相關(guān)政策，鼓勵城鎮(zhèn)村規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的宅基地直接入市交易，增加鄉(xiāng)村自身發(fā)展的土地財政；探索人地掛鉤的農(nóng)民“帶地”進城機制，鼓勵農(nóng)民自行將宅基地復(fù)墾整治后形成的指標市場價格，折抵在城鎮(zhèn)購房的價款。

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（責任編輯：張瑞麟）

F 311

A

0528-9017（2016）01-0144-04

10.16178/j.issn.0528-9017.20160151

2015-11-31

李海丹（1992-），女，江蘇淮安人，本科生，土地資源管理專業(yè)，E-mai1：1 i ha i da n426@163.com。