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      “看?!焙螘r(shí)休

      2016-08-11 19:27:39賀濤白兆東何光偉王慶凱
      財(cái)經(jīng) 2016年20期
      關(guān)鍵詞:洪水武漢

      賀濤++白兆東++何光偉++王慶凱++金攀

      自今年6月入汛以來(lái),江淮、江南、華南、西南等地區(qū)進(jìn)入不停歇的暴雨、特大暴雨“車輪戰(zhàn)”模式。至7月中旬,華北、東北、黃淮、江漢等地又紛紛告急。

      國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室公布的數(shù)據(jù)稱,截至7月13日,全國(guó)有28省(區(qū)、市)1508縣遭受洪澇災(zāi)害,因?yàn)?zāi)死亡237人、失蹤93人,直接經(jīng)濟(jì)損失約1469.80億元。

      廣州、深圳、南寧、武漢、南京等南方城市被水淹城,太原、邢臺(tái)、北京等北方城市的居民也陸續(xù)在城區(qū)“看?!薄:闈碁?zāi)害,殃及大半個(gè)中國(guó)。

      現(xiàn)階段,城市內(nèi)澇所面臨的壓力甚至大于抗擊洪水,而2016年最艱難的時(shí)期尚未過(guò)去,“七下八上”始終是中國(guó)的防汛關(guān)鍵期,形勢(shì)可能更為嚴(yán)峻。

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      堤壩大考

      什么時(shí)候才能回家?這個(gè)問(wèn)題對(duì)劉文武等已經(jīng)在武漢市漢陽(yáng)四中教室里住了16天的村民們來(lái)說(shuō),依然是個(gè)未知數(shù)。

      2016年7月5日,武漢市蔡甸區(qū)消泗鄉(xiāng)的南邊湖垸,在長(zhǎng)時(shí)間大雨浸泡和水流下泄沖擊下,多處民堤發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情,早上8時(shí)開(kāi)始漫潰。下午和夜晚,蔡甸區(qū)防汛指揮部調(diào)集170臺(tái)中巴車和200臺(tái)公交車,將消泗鄉(xiāng)的劉文武和他的鄰居們轉(zhuǎn)移到安全的地方,共4951戶19138名戶籍人口。

      作為挖溝村的村干部,家中被淹的劉文武憂心忡忡,卻表現(xiàn)得識(shí)大體,“為了保武漢嘛。舍小家,保大家”。

      武漢市區(qū)的居民日子也不好過(guò),7月6日一早,武漢市民發(fā)現(xiàn)很多道路變成了“河道”,交通癱瘓,不少城市建筑因被水隔離,形似一座座孤島。

      1998年那次大洪水來(lái)臨之際,為減輕長(zhǎng)江大堤的壓力,政府曾啟用杜家臺(tái)分蓄洪區(qū),主動(dòng)開(kāi)閘放水。此后十幾年間,堤壩建設(shè)不斷加強(qiáng),且有宏偉的三峽大壩建成,為何劉文武等村民的家園再次被淹?為何武漢市一夕成澤鄉(xiāng)?這是縈繞在人們心中的問(wèn)題。

      尚未形成流域性大洪水

      對(duì)于今年入汛的洪澇災(zāi)害,氣象專家早在2015年底就提出警告,起因是2014年9月以來(lái)的超強(qiáng)厄爾尼諾事件。當(dāng)發(fā)生厄爾尼諾事件時(shí),由于熱帶海洋溫度偏高,海洋和大氣相互作用,正常的大氣環(huán)流被改變,就會(huì)導(dǎo)致全球氣候異常。

      中國(guó)氣候明顯受之影響。1951年以來(lái),共發(fā)生三次超強(qiáng)厄爾尼諾事件,另兩次分別起始于1982年和1997年。相應(yīng)的,1983年夏季長(zhǎng)江中下游發(fā)生嚴(yán)重洪澇;1998年夏季長(zhǎng)江流域和松花江、嫩江流域發(fā)生特大洪澇災(zāi)害。

      而起始于2014年的這次厄爾尼諾事件,持續(xù)21個(gè)月,峰值強(qiáng)度超高,為有完整氣象觀測(cè)記錄以來(lái)之最。

      氣象專家的預(yù)警受到國(guó)家防總的重視。2016年3月底,國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室(下稱國(guó)家防總)就預(yù)判,長(zhǎng)江流域汛期發(fā)生大洪水的可能性很大。一些防汛部門的人士強(qiáng)調(diào),今年的防汛工作要按照防御1998年大洪水的要求來(lái)進(jìn)行。武漢市水務(wù)局污水管理處處長(zhǎng)王赤兵告訴《財(cái)經(jīng)》記者,年初,武漢市已經(jīng)做好打大仗的準(zhǔn)備。

      “狼終于來(lái)了?!蓖醭啾f(shuō)。從6月30日20時(shí)至7月6日10時(shí),武漢國(guó)家氣象站記錄本輪強(qiáng)降雨累計(jì)達(dá)到560.5毫米,這突破了武漢自有氣象記錄以來(lái)周持續(xù)性降水量的最大值。比1998年該市的最高值538.5毫米還高。

      1998年長(zhǎng)江大洪水給國(guó)人留下深刻的記憶,那一年全國(guó)共有29個(gè)?。▍^(qū)、市)遭受不同程度的洪澇災(zāi)害,因?yàn)?zāi)死亡3004人。今年的洪水災(zāi)害是否會(huì)達(dá)到如此程度?

      目前尚不能定論。

      中國(guó)氣象局局長(zhǎng)鄭國(guó)光表示,今年夏季洪澇災(zāi)害較常年明顯偏重,但其程度弱于1998年。與1998年相比,中高緯的環(huán)流形勢(shì)存在明顯不同,冷空氣勢(shì)力明顯偏弱。

      1998年的洪澇災(zāi)害是從閩江開(kāi)始,到珠江水系的西江洪水,然后是長(zhǎng)江,到北方的嫩江松花江,系全流域大洪水。

      中國(guó)水利水電科學(xué)研究院副總工程師、國(guó)家減災(zāi)委專家委員會(huì)委員程曉陶告訴《財(cái)經(jīng)》記者,目前看,今年尚未形成流域性大洪水。

      從降雨特點(diǎn)看,今年和1998年的降雨特點(diǎn)也有不同。1998年是集中在某些流域中,持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng),今年則較為分散。氣象數(shù)據(jù)顯示,1998年6月12日至27日的一場(chǎng)暴雨天氣過(guò)程持續(xù)了16天,今年到目前為止最長(zhǎng)一場(chǎng)暴雨持續(xù)時(shí)間為7天。

      2016年7月20日,北京特大暴雨。持續(xù)了一天的暴雨后,北京西客站隧道等路段積水嚴(yán)重

      不過(guò),至6月29日,已經(jīng)造成全國(guó)222條河流發(fā)生超警洪水,為近五年同期最多,主要江河共出現(xiàn)23次洪水過(guò)程,洪水總量較常年偏多34%。

      原國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)副主任委員陸佑楣院士告訴《財(cái)經(jīng)》記者,目前暴雨主要集中在三峽下游,三峽上游還沒(méi)有到達(dá)1998年的降水水平,與三峽往年平均來(lái)水量差不多。

      武漢漢口江灘的防波堤堤身有三級(jí)親水平臺(tái),高程分別為20米、25米和28.8米。在枯水季,江水瘦身后會(huì)留出大片灘地,使蘆葦恣意生長(zhǎng)。7月15日,放眼望江面,只有二級(jí)平臺(tái)上種植的柳樹(shù)和路燈桿,在江面上露出一截“腦袋”。

      一位當(dāng)?shù)氐拈L(zhǎng)者告訴《財(cái)經(jīng)》記者,“像這樣水大的年份比較少,大概10年來(lái)一次?!?/p>

      截至目前,今年汛期武漢關(guān)的最高水位是28.37米,為武漢關(guān)歷史第五高水位。所幸的是,比1998年大洪水中29.43米的最高水位,還差了近1米。

      陸佑楣分析,長(zhǎng)江流域的主汛期是在7月下旬至8月上旬,到時(shí)會(huì)有多大降水量,仍無(wú)法預(yù)判。

      未來(lái)一個(gè)月,中國(guó)北方的主汛期也來(lái)了,將與長(zhǎng)江流域雨情疊加,全國(guó)洪水形勢(shì)有很大的不確定性。

      民堤的潰敗

      7月13日,在武漢市的沿江大道上,沿線設(shè)有多個(gè)防汛值守點(diǎn)。一個(gè)值守點(diǎn)上醒目地立有一塊牌子,“人在堤在,誓與大堤共存亡”。如果1998年規(guī)模的洪水再來(lái),情況會(huì)同樣糟糕嗎??jī)H以數(shù)據(jù)解讀,答案是,不會(huì)。

      在1998年特大洪水以后,中國(guó)加大了水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入,1998年至2002年,中央水利基建投資規(guī)模達(dá)1786億元,比1949年到1999年這50年的投資總和還要高兩三倍,其中防洪工程建設(shè)投資占總投資的比例為70.4%。

      對(duì)于武漢、南京諸城而言,還有一個(gè)重要的保障,就是2003年6月1日長(zhǎng)江三峽大壩建成,并開(kāi)始蓄水。三峽水庫(kù)正常蓄水位175米以下,總庫(kù)容393億立方米,其中防洪庫(kù)容221.5億立方米。其防洪功用非常明確,就是保障把下游河段“十年一遇”的防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到百年;在配合分洪措施的情況下,可以抵御“千年一遇”的特大洪水。

      長(zhǎng)江委一位工作人員曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露,在長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃及三峽論證階段即有結(jié)論:未建三峽工程時(shí),由于上游洪水的組成與水庫(kù)的分布不協(xié)調(diào),統(tǒng)一運(yùn)行調(diào)度較困難,上游干支流的水庫(kù)對(duì)長(zhǎng)江洪水削峰作用不大;三峽工程建成后,由于有了一個(gè)總的控制樞紐,上游干支流控制性水庫(kù)如果與三峽水庫(kù)聯(lián)合調(diào)度,就可能有效發(fā)揮攔蓄長(zhǎng)江上游洪水的作用。

      陸佑楣介紹,“目前水庫(kù)的防洪庫(kù)容還沒(méi)怎么用到。如果上游來(lái)大水,還有200億立方米左右的庫(kù)容量?!?/p>

      截至7月22日,三峽入庫(kù)流量最大是5萬(wàn)立方米每秒,這離三峽大壩抵御“千年一遇”洪水的防洪設(shè)計(jì)還有很大余量——按照洪峰值大小,“千年一遇”洪水系達(dá)到9.88萬(wàn)立方米每秒;“百年一遇”洪水為8.37萬(wàn)立方米每秒。1998年大洪水中最大的是第六次洪峰,在宜昌的流量為6.36萬(wàn)立方米每秒,當(dāng)時(shí)如果有三峽大壩發(fā)揮調(diào)蓄作用,中下游的情勢(shì)將不致那么危急。

      劉文武和龔躍躍(化名)等挖溝村的村民,是1998年大洪水的親歷者,他們回憶稱,1998年的情況和現(xiàn)在也差不多。那么,三峽大壩是否起到了防護(hù)作用?

      “長(zhǎng)江防洪是一個(gè)完整的體系,不能僅僅依靠三峽工程?!标懹娱拐f(shuō),長(zhǎng)江防汛體系除三峽大壩外,還包括干流和支流水庫(kù)群和分蓄洪區(qū)等。而三峽的主要目標(biāo)是控制大江大河的超標(biāo)準(zhǔn)流量。

      挖溝村所處的杜家臺(tái)分蓄洪區(qū),是長(zhǎng)江與漢江之間的一片低洼地帶,歷史上是長(zhǎng)江的天然洪泛區(qū)。20世紀(jì)50年代以來(lái),長(zhǎng)江中下游地區(qū)共規(guī)劃出44處分蓄洪區(qū)。

      所謂分蓄洪區(qū),一般指沿江湖泊、洼地。在不調(diào)蓄洪水的時(shí)候,較高土地用于墾殖,蓄洪年份則要犧牲一季農(nóng)作物。

      杜家臺(tái)分蓄洪區(qū)由杜家臺(tái)分洪閘和黃陵磯閘控制運(yùn)用,自1956年建成以來(lái)共分洪21次,為確保漢江下游和武漢市的防洪安全發(fā)揮了巨大作用。因?yàn)閷覍冶谎?,不僅挖溝村村民,整個(gè)消泗鄉(xiāng)的農(nóng)民說(shuō)起洪水都神情平淡。

      挖溝村村民印象最深的,是1983年、1991年和1998年三次大洪水。劉文武回憶,1983年他20多歲,為保武漢,炸堤分洪,全村的房子都被淹了,村民們?cè)诖髩紊洗钆镒幼?,“很困難,沒(méi)水喝沒(méi)飯吃”,政府發(fā)的救濟(jì)糧不夠吃,偶爾發(fā)一次包子或油條。

      杜家臺(tái)分蓄洪區(qū)總面積614平方公里,由大小民垸21處、自然洼地和分洪道組成。沿江、濱湖低地的四周居民多修堤攔水,圍湖造田,此類區(qū)域統(tǒng)稱為“圩垸”。實(shí)際上,一旦大洪水來(lái)臨,最大的生死威脅就發(fā)生在圩垸區(qū)域。潰壩決堤的險(xiǎn)情常在圩垸一帶,這往往是抗洪的薄弱環(huán)節(jié)。

      龔躍躍說(shuō),南邊湖這個(gè)地名是本地圍垸的統(tǒng)稱,里面既有湖泊濕地,還有挖溝村、九溝村等村落的農(nóng)田和堤壩。每一條堤壩就是一條路,農(nóng)民的房屋大多都建在堤壩上的路邊。

      一位水利業(yè)內(nèi)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者,圩垸的堤防都不是國(guó)家出錢,多數(shù)靠當(dāng)?shù)鼐用褡越?,一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至村委會(huì)管理?!斑@個(gè)管理體系做得不太好,以前村里的人還會(huì)出一下義務(wù)工之類的,現(xiàn)在農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力都出去打工了,沒(méi)人去做這個(gè)事,民堤年久失修?!?/p>

      據(jù)了解,長(zhǎng)江干堤的建設(shè)資金,大部分由中央政府財(cái)政承擔(dān),建成后,日常的維護(hù)管理由地方負(fù)責(zé),資金由所涉市縣單獨(dú)安排預(yù)算,因而水利系統(tǒng)對(duì)干堤的安全性相對(duì)篤定。

      還湖于未來(lái)

      近年,由于一些蓄滯洪區(qū)長(zhǎng)期不使用,地方政府對(duì)這些地塊蠢蠢欲動(dòng),設(shè)法啟用,因而出現(xiàn)退垸還湖的行動(dòng)。

      “有些地區(qū)認(rèn)為這些蓄滯洪區(qū)已經(jīng)10年或者20年沒(méi)用過(guò),就想轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,這是極為危險(xiǎn)的。”中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院資源能源所所長(zhǎng)王家卓說(shuō),歷史上劃定的蓄滯洪區(qū)要嚴(yán)格管理,不能輕易調(diào)整。城市河湖水系、濕地等更要嚴(yán)格管理,不得隨意侵占。雨水是不可壓縮的,不給雨水提供足夠的存儲(chǔ)空間和排放通道,雨水只能留在街道甚至小區(qū),這就會(huì)導(dǎo)致城市內(nèi)澇。

      圩垸過(guò)度發(fā)展,就會(huì)導(dǎo)致湖區(qū)面積縮小,湖泊對(duì)洪水的調(diào)節(jié)作用下降,水道被逐步堵塞。中國(guó)歷史上,多個(gè)朝代均多次禁筑并廢毀不合理的圩垸,但圩垸仍有增無(wú)減。

      據(jù)中國(guó)水利部官網(wǎng)顯示,明代洞庭湖區(qū)有圩垸一二百處,民國(guó)時(shí)期增加到1000多處。相應(yīng)的,自1894年至1949年,洞庭湖水面從5400平方公里縮小至4300平方公里。除自然淤積外,人為促淤圍墾建設(shè)圩垸是重要原因。

      國(guó)務(wù)院2015年批復(fù)的《長(zhǎng)江防御洪水方案》提出,要逐步利用洲灘民垸行洪、運(yùn)用蓄滯洪區(qū)分蓄超額洪量。對(duì)影響行洪的洲灘民垸,則采用既退人又退耕的“雙退”方式,對(duì)其他民垸采用退人不退耕的“單退”方式,即平時(shí)處于空垸待蓄狀態(tài),一般洪水年份仍可進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),較大洪水年份,則滯蓄洪水。

      依據(jù)以上方案,7月14日,國(guó)家防總、水利部督促地方抓好中小河流和洲灘圩垸等低標(biāo)準(zhǔn)堤段的巡查,提前進(jìn)行轉(zhuǎn)移準(zhǔn)備,避免潰口、漫堤造成人員傷亡。當(dāng)日,湖北省第二大湖泊梁子湖的牛山湖破垸分洪,堤壩被炸開(kāi),以擴(kuò)大湖泊面積,降低水位,共涉及武漢市、鄂州市1500多人。梁子湖面積就此將增加100余平方公里(1萬(wàn)余公頃),達(dá)到370平方公里。

      湖北省政府稱,此舉是“還湖于民、還湖于史、還湖于未來(lái)”。

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      城市還賬歷史

      2016年7月5日夜,整個(gè)武漢水務(wù)局辦公樓燈火通明。該局污水管理處處長(zhǎng)王赤兵整宿沒(méi)睡,樓內(nèi)的防汛指揮部里擠滿了市委、防委的指揮人員。

      剛開(kāi)始,從當(dāng)天的氣象雷達(dá)圖看,大家覺(jué)得問(wèn)題不大。然而,午夜一過(guò),雨水紛至,幾乎一個(gè)小時(shí)來(lái)一陣大暴雨,氣象圖上霎時(shí)變成一片警示強(qiáng)對(duì)流天氣的紅色。

      凌晨2點(diǎn),指揮部里已經(jīng)沒(méi)有人坐著,人們緊張地盯著顯示水務(wù)局信息綜合管理平臺(tái)的大屏幕,不斷調(diào)看市內(nèi)各地的攝像頭,先盯著容易積水的地方,一看有積水了;然后再看不易積水的地方,一看也有積水了,王赤兵心里暗叫,“完了”。

      到凌晨4點(diǎn)鐘,武漢全市幾乎都淹水了。路面交通已不能保,只好調(diào)動(dòng)所有部門想盡一切辦法保地鐵。

      一個(gè)現(xiàn)代大城市,就這樣“淪陷”了。

      規(guī)劃落后于城市發(fā)展

      距武漢500公里外,7月13日,南京城上空逐漸暗了下來(lái),烏云伴隨著電閃雷鳴,瞬間席卷整個(gè)城市,可視度不足百米。南京南火車站的旅客們快速奔走,沒(méi)等進(jìn)站就被淋得透濕,車站巨大的頂棚完全失去了作用。數(shù)分鐘后,道路已無(wú),但見(jiàn)滾滾流水。之前,南京才剛經(jīng)歷過(guò)一次嚴(yán)重內(nèi)澇。

      南京內(nèi)澇最嚴(yán)重的區(qū)域,在秦淮河以西,其中建鄴區(qū)多個(gè)居民小區(qū)被淹,街道最高水深達(dá)1米以上,鳳臺(tái)路沿街店鋪的門口樹(shù)干上,都綁著一兩個(gè)汽油桶。鳳臺(tái)路的一位店主告訴《財(cái)經(jīng)》記者,這是備用的逃生神器。

      地處長(zhǎng)江三角洲的古都南京,是長(zhǎng)江流域的四大中心城市之一。這座城市1992年公布《南京市城市總體規(guī)劃(1991-2010)》,將河西地區(qū)(秦淮河以西地區(qū),也稱江東地區(qū))定位為南京的副中心。這意味著城市總體規(guī)劃將向地勢(shì)低洼處發(fā)展。

      河西地區(qū)原為長(zhǎng)江河岸的緩沖地帶,每逢大水之年都與長(zhǎng)江混為一體,起到汛期蓄水的作用,其地勢(shì)低于汛期的秦淮河和長(zhǎng)江水位。南京以低山、丘陵為骨架,是一個(gè)低山丘陵、崗地和平原、洲地交錯(cuò)分布的地貌綜合體。在這種地貌背景下,南京境內(nèi)地勢(shì)起伏不平,相對(duì)高差最高可達(dá)440米左右。城內(nèi)地勢(shì)中部海拔大部分在100米至200米之間,向南北兩側(cè)漸減,到秦淮河河谷和金川河河谷平原海拔不到10米。

      一位李姓居民告訴《財(cái)經(jīng)》記者,以前河西地區(qū)屬于城鄉(xiāng)接合部,有大片農(nóng)田和湖泊,未開(kāi)發(fā)之前低洼處是蘆葦蕩,每逢大雨內(nèi)澇并不嚴(yán)重。

      2002年南京奧林匹克體育中心項(xiàng)目實(shí)施,河西新城也進(jìn)入快速發(fā)展期,尤其是中央商務(wù)區(qū)(CBD),入駐各類金融機(jī)構(gòu)300余家,金融法人總部和外資機(jī)構(gòu)數(shù)量占到全市三分之二。如今,河西地區(qū)高樓林立,發(fā)展成以商務(wù)、商貿(mào)、文體三大功能為主的南京副中心。

      新城房?jī)r(jià)一路飆升,均價(jià)在4萬(wàn)元/平方米左右,為南京房?jī)r(jià)最前列,這也使房地產(chǎn)項(xiàng)目不斷向沿河岸地帶推進(jìn)。

      然而,由于河西地勢(shì)低洼,每當(dāng)秦淮河上漲,城內(nèi)雨水無(wú)法自排,常常要通過(guò)管道收集后,由水泵抽排出去。

      暴雨來(lái)時(shí),水流向秦淮河河谷和金川河河谷匯集,兩河谷平原海拔均低于長(zhǎng)江下關(guān)汛期水位,這使雨水不能自流排江,需靠關(guān)閘開(kāi)泵機(jī)排,當(dāng)降雨強(qiáng)度超過(guò)機(jī)排能力時(shí),自然發(fā)生內(nèi)澇災(zāi)害。

      南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院副教授張興奇說(shuō),南京在城市總體規(guī)劃時(shí),市區(qū)向地勢(shì)低洼處發(fā)展,使得排澇規(guī)劃被動(dòng)適應(yīng)總體規(guī)劃所產(chǎn)生的城市空間形態(tài)。

      南京的規(guī)劃建設(shè)存在的問(wèn)題,在其他城市中都或多或少存在,也是中國(guó)城市內(nèi)澇問(wèn)題的源頭——在城市規(guī)劃中,忽視了雨洪。

      中國(guó)原有的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)理論中,沒(méi)有包含城市內(nèi)澇災(zāi)害防治的內(nèi)容。1998年出臺(tái)的《防洪法》,立法目的指向防洪,但適用的重點(diǎn)領(lǐng)域是江河湖海。對(duì)于城市而言,國(guó)家規(guī)范體系中只承認(rèn)城市防洪和城市排水,缺乏城市排澇的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。直到2014年1月1日,《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》正式施行,城鎮(zhèn)排水與污水處理及其內(nèi)澇防治才有法可依。

      此前已經(jīng)高度發(fā)展的很多城市,難逃為當(dāng)初城市規(guī)劃欠賬買單的宿命,頻繁“看?!保a(bǔ)上這一課,將付出更大的代價(jià)。

      江湖關(guān)系難以割舍

      對(duì)于武漢來(lái)說(shuō),它的尷尬在于,水無(wú)處可去。整個(gè)武漢現(xiàn)有能蓄水的湖泊、蓄水池都滿了。

      家住武漢市江岸區(qū)黃家墩社區(qū)的汪琳琳(化名),在7月6日清早5點(diǎn)多回到一樓家中時(shí),“一開(kāi)門,屋里漂的全都是臟東西”,水不僅從臨街的門涌進(jìn)屋內(nèi),后面的下水道也返上來(lái)了。直到中午12點(diǎn)多,屋里的水才被路邊的抽水泵抽退下去,而外面的路面上仍是一片汪洋。

      從武漢水務(wù)局辦公樓上就能望到的長(zhǎng)江,水位已經(jīng)突破28米。武漢市地處江漢平原,漢口地勢(shì)平坦,武昌、漢陽(yáng)地勢(shì)起伏,一般地面標(biāo)高在20米至24米,也就是說(shuō),此時(shí)長(zhǎng)江已成懸河,無(wú)法接納武漢市內(nèi)排出的水。

      “當(dāng)時(shí)再來(lái)雷雨,我們一點(diǎn)辦法都沒(méi)有,能力都已經(jīng)用光了?!蓖醭啾f(shuō)。武漢所有的泵站都在滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn),將雨水抽送到長(zhǎng)江里去。中心城區(qū)泵站加上四處輔助排水泵站,總抽水能力達(dá)到每秒1000多立方米,可以在兩秒鐘內(nèi)抽干一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)游泳池的水。但在巨量雨水面前,仍無(wú)法阻止大水的攻勢(shì)。

      武漢的這場(chǎng)內(nèi)澇,是中國(guó)城市內(nèi)澇問(wèn)題的一個(gè)突出樣本。目前,中國(guó)有641座建制城市面臨洪澇災(zāi)害威脅,每年有百余座城市不同程度發(fā)生暴雨洪澇災(zāi)害。

      曾有“百湖之城”美譽(yù)的武漢,在城市建設(shè)過(guò)程中,將湖泊、坑塘、濕地等填埋、硬化成城市建設(shè)用地。武漢城區(qū)湖泊現(xiàn)有40個(gè),建國(guó)初期,這一數(shù)字是127個(gè),60年來(lái)三分之二的湖泊被“消失”了。

      華中科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授萬(wàn)艷華對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō),武漢一些湖泊在城外,水系連通工程讓武漢城內(nèi)的湖泊與城外湖泊相連,就能充分發(fā)揮湖泊的調(diào)蓄能力。

      上世紀(jì)五六十年代,老百姓吃飽肚子是首要問(wèn)題,全國(guó)范圍都有圍墾造田的運(yùn)動(dòng)。武漢東西湖附近原來(lái)有很多小湖泊,在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中基本消失,變成了農(nóng)場(chǎng)。王赤兵說(shuō):“絕大多數(shù)湖泊都是在那時(shí)圍墾造田沒(méi)有的?!?

      上世紀(jì)90年代,武漢的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)熱潮開(kāi)始侵蝕城內(nèi)湖泊。只有1996年發(fā)生一個(gè)變化,武漢湖泊總面積大幅回升達(dá)到755.34平方千米,原因是當(dāng)年大澇。

      武漢水務(wù)局方面的說(shuō)法是,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)湖泊的侵蝕“是個(gè)位數(shù)量級(jí)的,并且是很小的湖泊”,且自2001年11月《武漢市湖泊保護(hù)條例》(下稱《條例》)頒布后,沒(méi)有一個(gè)湖泊減少。

      不過(guò),當(dāng)時(shí)的《條例》規(guī)定并不細(xì)致,比如湖泊會(huì)有小枝杈、邊邊角角的地方,并沒(méi)有明確定義,所以有道路、橋梁等市政基礎(chǔ)設(shè)施以及圍著湖邊造房子的情況發(fā)生。“這些在當(dāng)時(shí)并不違反規(guī)定”,王赤兵估計(jì),“這塊造成的湖泊面積萎縮不到1%。”

      依據(jù)《條例》,武漢所有湖泊全部列入保護(hù)名錄,嚴(yán)禁圍湖建設(shè)、填湖開(kāi)發(fā)等行為。但《條例》也規(guī)定,“除國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目外,禁止占用(城市湖泊)”,“因特殊原因確需占用湖泊的,應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位報(bào)市水行政主管部門審核并報(bào)市人民政府同意后,按規(guī)定的審批權(quán)限報(bào)批”。

      武漢民間環(huán)保組織“綠色江城”負(fù)責(zé)人柯志強(qiáng)告訴《財(cái)經(jīng)》記者,雖然有重點(diǎn)項(xiàng)目或特殊原因需要占用湖泊,但根據(jù)規(guī)定占多少補(bǔ)多少,所以武漢市近幾年填湖的情況相比《條例》未出臺(tái)前確實(shí)好了很多。

      湖泊和河流等水系消失,帶來(lái)的副產(chǎn)品之一就是地面硬化,大量被使用的水泥、柏油、混凝土等材料并不透水,這也是國(guó)內(nèi)大部分城市的通病。當(dāng)這些被硬化地塊,還是農(nóng)田、濕地、水體時(shí),雨降下來(lái),可以滲入其中,不會(huì)很快形成地表徑流;而硬化后,地表不透水,降雨后很快形成徑流。

      隨著城市“攤大餅”式的發(fā)展,原有透水、蓄水區(qū)域不斷減少,暴雨徑流量大幅提高,洪澇災(zāi)害的威脅就不斷累積。

      武漢水務(wù)局排水管理處處長(zhǎng)項(xiàng)久華在接受央視采訪時(shí)表示,目前武漢容易漬水的區(qū)域,很多大項(xiàng)目在建設(shè)期,新的排水設(shè)施系統(tǒng)還沒(méi)有完善,老的低水平的設(shè)施在施工過(guò)程中也受到了損壞。

      在城區(qū)內(nèi)退地還湖不太可能。美國(guó)不少地區(qū)的解決方式是,要求小區(qū)開(kāi)發(fā)前后水文特性不能產(chǎn)生明顯變化,上世紀(jì)美國(guó)推廣BMPs(最佳管理實(shí)踐)的時(shí)候,修建小區(qū)雨水調(diào)蓄池是最常見(jiàn)的方式之一。

      中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院資源能源所所長(zhǎng)王家卓就建議,要逐步建立區(qū)域雨水排放管理制度。也就是在給定的降雨下,如“20年一遇”的24小時(shí)降雨,一個(gè)小區(qū)允許的峰值排水流量是多少,應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)管理。

      下水道是一個(gè)城市的良心

      中國(guó)的城鎮(zhèn)化擴(kuò)張有個(gè)突出特點(diǎn),就是“先地上、后地下”,本應(yīng)先行的城市防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉步維艱,可以說(shuō)是一邊發(fā)展,一邊在給自己挖坑兒,所以,想改變“逢雨必澇”的尷尬,還得回頭去把坑兒填上。

      7月19日起,北方地區(qū)迎來(lái)強(qiáng)降雨,有的城市暴雨持續(xù)數(shù)個(gè)小時(shí),太原、北京等城多個(gè)路段積水。一位姓馬的太原市民告訴《財(cái)經(jīng)》記者,在太原東環(huán)路建設(shè)橋下積水漫過(guò)了車頂,很多位于低洼地帶小區(qū)居民被困,結(jié)果是消防官兵啟動(dòng)了皮艇進(jìn)行救援。

      據(jù)《山西晚報(bào)》報(bào)道,2014年太原北中環(huán)橋竣工投入使用后,東匝道橋下路段成為太原城北最嚴(yán)重的內(nèi)澇積水點(diǎn),積水最深時(shí)可達(dá)50厘米。原因是此路段周圍的雨水井蓋比積水路面還要高,污水井自身泄水能力不足,甚至存在雨水倒灌的問(wèn)題。每次暴雨出現(xiàn),市政人員都要帶著臨時(shí)水泵上陣,將積水先排向花池,以解燃眉之急。

      號(hào)稱國(guó)際大都市的北京,也有同一幕上演,下水井蓋高于路面處處可見(jiàn)。在北京朝陽(yáng)區(qū)東大橋一處地下通道,一位環(huán)衛(wèi)工人指著一處滲水井告訴《財(cái)經(jīng)》記者,井的邊緣高出地面約1厘米,水哪里流得進(jìn)去?補(bǔ)救措施就是天晴后,環(huán)衛(wèi)工人用大掃帚把積水不斷推進(jìn)下水井。

      四年前北京“7·21”暴雨,導(dǎo)致交通大規(guī)模癱瘓,經(jīng)過(guò)四年治理,在今年7月20日的暴雨中,北京再次失陷。

      工程建設(shè)的最大特點(diǎn)是它所涉及的技術(shù)除了綜合性,還有很強(qiáng)的個(gè)性——與地域、環(huán)境有非常密切的聯(lián)系。

      一位土工工程師給《財(cái)經(jīng)》記者講述上海首次修地鐵時(shí),一期工程由德國(guó)工程師設(shè)計(jì),在人民廣場(chǎng)站出入口處設(shè)計(jì)比地面高5厘米左右,旅客進(jìn)出稍微有點(diǎn)絆腳。在二期設(shè)計(jì)中,國(guó)內(nèi)將入口臺(tái)階與地面做平。投入使用后發(fā)現(xiàn),一到梅雨季節(jié),大量雨水就會(huì)順著臺(tái)階往地鐵里灌,而一期工程的地鐵高出地面的臺(tái)階則有效地阻擋了雨水。

      像北京、南京、太原這樣的省會(huì)城市,其早期建設(shè)的地下排水系統(tǒng)都存在標(biāo)準(zhǔn)較低、排設(shè)不合理的情況,多數(shù)是管網(wǎng)、箱涵等排水系統(tǒng)的口徑偏小。

      歷史上,中國(guó)城市的排水系統(tǒng)多為明渠和暗溝。新中國(guó)剛成立時(shí),這套排水系統(tǒng)大多年久失修。于是,缺乏經(jīng)驗(yàn)的城市管理者們?nèi)P照搬了前蘇聯(lián)的“地下管網(wǎng)式”排水設(shè)施,采用小口徑排水管。另外,受經(jīng)濟(jì)條件所限,當(dāng)時(shí)全國(guó)很多城市甚至還按半年一遇的雨量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì),允許適當(dāng)積水。

      近些年,城市化速度很快。按照2014年之前的城鎮(zhèn)排水設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求,城市一般地區(qū)排水設(shè)施的設(shè)計(jì)暴雨重現(xiàn)期為0.5年-3年,即可抵御0.5年-3年一遇的暴雨;重要地區(qū)是3年-5年。到2014年該標(biāo)準(zhǔn)修訂為最小為2年。

      到2011年,全國(guó)城市排水及污水管道總長(zhǎng)度為57.4萬(wàn)公里。這些管道在城區(qū)主干道基本可防一年一遇的雨情,一些舊城區(qū)還不到一年。而歐美、日本等國(guó)城市排水設(shè)施通常為五年或十年。

      不僅標(biāo)準(zhǔn)較低,而且大量舊城區(qū)管道連低標(biāo)準(zhǔn)也不達(dá)標(biāo)。在實(shí)施過(guò)程中,大部分城市普遍采取的是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的下限。

      2013年3月水利部防洪抗旱減災(zāi)研究中心發(fā)布的《城市防洪工作現(xiàn)狀、問(wèn)題及其對(duì)策》報(bào)告顯示,即使以歷史形成的較低標(biāo)準(zhǔn)衡量,目前全國(guó)城市的53%、340座城市都沒(méi)有達(dá)到防洪標(biāo)準(zhǔn)。34座特大城市中,僅有7座達(dá)到防洪標(biāo)準(zhǔn)。

      據(jù)中國(guó)水利水電科學(xué)研究院副總工程師程曉陶調(diào)查,至今70%以上的城市排水系統(tǒng)排水能力不足“一年一遇”,90%老城區(qū)的排澇能力甚至比規(guī)范規(guī)定的下限還要低。武漢堪稱典型,其中心城區(qū)相當(dāng)一部分區(qū)域管線系統(tǒng)排水標(biāo)準(zhǔn)僅為0.33年-0.5年一遇。

      舊管線改造在北京也是牽一發(fā)動(dòng)全身,城區(qū)尚存明清時(shí)期的舊溝174公里。老城區(qū)胡同里的管網(wǎng)鋪不進(jìn)去,管網(wǎng)上蓋起新的建筑群又無(wú)法拆遷,只能“老舊管網(wǎng)打補(bǔ)丁,發(fā)現(xiàn)一處補(bǔ)一處”。北京雨水管網(wǎng)的面積率僅為50%,屬較低水平。

      首都、省會(huì)城市尚如此,其他眾多二三線城市的情況更不樂(lè)觀。

      比鄰日本,在城市化最為迅猛的階段,也經(jīng)歷過(guò)“先地上、后地下”的發(fā)展模式,至洪澇襲來(lái),幾乎想盡了一切辦法,大阪、東京仍然難以解決其內(nèi)澇問(wèn)題,在雨洪分滯、蓄留、滲透等招數(shù)用盡之后,還得補(bǔ)上排水干管建設(shè)這一課。

      此外,全國(guó)大多數(shù)城市的排水系統(tǒng),仍在采用或部分采用雨污合流制,即雨水、污水共用一套排水管網(wǎng),混合排向江、湖。污水不僅占用管道資源,還容易造成管道淤積、堵塞,使得暴雨來(lái)臨時(shí)雨水排放不暢,導(dǎo)致內(nèi)澇。

      補(bǔ)課并不容易

      對(duì)于城市排水系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)低的問(wèn)題,國(guó)務(wù)院辦公廳在2013年4月曾專門下發(fā)通知,用十年左右時(shí)間,建成較為完善的城市排水防澇工程體系,力爭(zhēng)五年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造。

      據(jù)此,武漢2013年宣布啟動(dòng)《武漢市中心城區(qū)排水設(shè)施建設(shè)三年攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃》,擬投資129.85億元改造、完善市內(nèi)排水系統(tǒng)。這個(gè)三年攻堅(jiān)計(jì)劃的目標(biāo)是到2015年,武漢要達(dá)到日降雨200毫米(即“十年一遇”)以內(nèi),小時(shí)降雨量50毫米以內(nèi),中心城區(qū)城市功能基本不受漬水影響的目標(biāo)。

      此次武漢大水淹城事件發(fā)生后,質(zhì)疑“三年攻堅(jiān)計(jì)劃”的聲音四起。負(fù)責(zé)該計(jì)劃執(zhí)行工作的武漢市水務(wù)局回應(yīng)稱,因?yàn)榻ㄔO(shè)過(guò)程中情況復(fù)雜,還有一大部分項(xiàng)目滯后。今明兩年是建設(shè)的高峰期,到后年70%以上的項(xiàng)目建成,可發(fā)揮作用。

      武漢市水務(wù)局副局長(zhǎng)張斐在今年6月接受央視采訪時(shí)表示,在“三年攻堅(jiān)計(jì)劃”211個(gè)項(xiàng)目中,有171個(gè)項(xiàng)目完工,達(dá)到81%,但是投資總量只完成了40多億元,只有34%。

      對(duì)于計(jì)劃執(zhí)行拖延的情況,武漢市水務(wù)局排水管理處處長(zhǎng)項(xiàng)久華解釋稱,每一個(gè)項(xiàng)目都涉及到征地拆遷,要做很多細(xì)致的工作。另外,從立項(xiàng)、科研到施工圖設(shè)計(jì)等整個(gè)前期工作需要很長(zhǎng)時(shí)間,影響進(jìn)度。他承認(rèn),“原來(lái)目標(biāo)設(shè)定過(guò)于樂(lè)觀?!?/p>

      由于城市地下空間已經(jīng)高度開(kāi)發(fā)利用,日本大阪直徑10米的排水管道要建在地下27米以下,東京的甚至要建到地下50米-60米,以避開(kāi)多層開(kāi)發(fā)的地鐵系統(tǒng)。國(guó)內(nèi)城市在改造排水系統(tǒng)時(shí),也會(huì)遇到同樣的問(wèn)題。

      以武漢為例,目前武漢市中心城區(qū)地下管線種類繁多,包括給水、排水、燃?xì)狻崃?、工業(yè)、電力、通訊等共計(jì)七大類17種,分屬不同的機(jī)構(gòu)和單位,并且管線不斷增多延伸,地下管網(wǎng)權(quán)屬的復(fù)雜性大大增加了下水道的改造難度,幾乎每一項(xiàng)改造都涉及多個(gè)職能部門。

      一位接近武漢水務(wù)局的人士說(shuō),真正動(dòng)起來(lái),要涉及到自來(lái)水、電力、燃?xì)獾榷嗖块T,方方面面的協(xié)調(diào)比較麻煩。

      如今,武漢也在效仿日本經(jīng)驗(yàn),建設(shè)地下深隧。2015年底,《大東湖核心區(qū)污水傳輸系統(tǒng)工程環(huán)境影響報(bào)告書》(下稱《報(bào)告書》)獲批。這一工程實(shí)質(zhì)上就是深隧工程,主要包括直徑3米-3.4米,總長(zhǎng)約17.6公里的污水主隧工程,兩根直徑1.5米、長(zhǎng)度約1.7公里的支隧工程。

      一般城市在地下8米以內(nèi)是管網(wǎng)層,包括自來(lái)水管網(wǎng)、交通網(wǎng)、信息網(wǎng)等,8米-40米是地鐵的通道,而武漢準(zhǔn)備在45米以下建設(shè)深隧,對(duì)超標(biāo)溢流的河流污水以及澇水進(jìn)行儲(chǔ)存,錯(cuò)過(guò)內(nèi)澇的高峰期、洪峰期后,再排出來(lái)。

      上述接近武漢水務(wù)局的人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者,工程技術(shù)本身的難度都不大,難度有兩塊,一是征地拆遷,二是資金。

      依照1989年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市防洪工作意見(jiàn)的通知》,城市防洪工程建設(shè)、維修和管理所需經(jīng)費(fèi),主要應(yīng)由地方自籌解決,中央適當(dāng)補(bǔ)助。

      1998年以前,中央每年固定用于全國(guó)重點(diǎn)防洪城市防洪工程建設(shè)的資金為3000萬(wàn)元,這一數(shù)字在1998年洪災(zāi)后,上升為16億元。但1998年的《防洪法》改變了規(guī)則,規(guī)定城市防洪投資,由城市人民政府承擔(dān)。中央不再對(duì)城市防洪進(jìn)行專門投入。

      防澇工程改造涉及的資金龐大?!敦?cái)經(jīng)》記者了解到,北京城區(qū)僅立交橋改造一項(xiàng),84座橋改造就需投入84億元,全部來(lái)自市財(cái)政投入。多數(shù)城市難以效仿。

      國(guó)務(wù)院與住建部提出,各地可提高城市建設(shè)維護(hù)資金、土地出讓收益、城市防洪經(jīng)費(fèi)等用于城市防澇改造、建設(shè)和維護(hù)資金的比例,以及“多渠道籌措資金”。

      即便財(cái)力雄厚的北京市,也寄望于地產(chǎn)商能在新建建筑時(shí)就考慮到相關(guān)設(shè)施。2006年、2008年,北京市增加了一些強(qiáng)制性要求,如新建工程必須按照1萬(wàn)平方米硬化面積配建不小于500立方米的調(diào)蓄池,綠地中至少要有50%為可滯水的下凹式綠地,路面應(yīng)高于綠地5厘米-10厘米;公共停車場(chǎng)、人行道、步行街、自行車道和外部庭院,透水鋪裝率不得小于70%等。

      然而,開(kāi)發(fā)商和使用方都不愿意支付這筆費(fèi)用。

      一位跟蹤調(diào)研此類工程的專家說(shuō),“小區(qū)規(guī)劃報(bào)批時(shí)這些設(shè)施都存在,等到建設(shè)時(shí)就變樣了,蓄水池最后往往成了地下車庫(kù)?!?/p>

      除了行政和立法手段以外,其他國(guó)家在推行類似政策時(shí),還通過(guò)補(bǔ)貼促進(jìn)實(shí)施。比如,日本對(duì)于修建調(diào)蓄池的費(fèi)用補(bǔ)貼一半;美國(guó)芝加哥對(duì)“屋頂綠化”比例高于一半的建筑開(kāi)發(fā)商,提供“密度獎(jiǎng)金”,對(duì)安裝綠色屋頂?shù)纳逃谩⒚裼媒ㄖ?,按每?000美元額度提供政府補(bǔ)貼。

      北京也嘗試對(duì)建設(shè)雨洪利用設(shè)施的單位減免防洪費(fèi),以及按收集雨水容量給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼,但額度較低,對(duì)開(kāi)發(fā)商缺乏吸引力。

      武漢擬投的129.85億元改造資金籌措也有難處,上述接近武漢水務(wù)局的人士分析,資金現(xiàn)在都是銀行貸款,銀行貸款的前提是要有抵押,或者政府授信。但這種沒(méi)有收益的項(xiàng)目,只能靠政府給資源、給土地,現(xiàn)在土地財(cái)政本身又有問(wèn)題,形成連鎖反應(yīng)。

      一位排水專家提醒,城市排水系統(tǒng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要因地制宜,每個(gè)城市要結(jié)合自己的財(cái)力、客觀屬性、水文特點(diǎn)、地質(zhì)特點(diǎn)等綜合考慮。標(biāo)準(zhǔn)提高一點(diǎn),建設(shè)費(fèi)用就會(huì)增加幾倍,在高標(biāo)準(zhǔn)下建成的排水設(shè)施,實(shí)際上一年的大部分時(shí)間是閑置的。城市設(shè)防洪澇的標(biāo)準(zhǔn)并不是越高越好,而是綜合考慮適用和成本問(wèn)題。

      目前,國(guó)內(nèi)城市最迫切的問(wèn)題是排水防澇系統(tǒng)的升級(jí),這遠(yuǎn)比在空地上新建排水系統(tǒng)復(fù)雜得多,建設(shè)成本也高得多。王家卓告訴《財(cái)經(jīng)》記者,現(xiàn)在很多城市由于排水防澇水平還不夠,有些城市可能在面對(duì)2年一遇的降雨時(shí),就要依靠應(yīng)急管理。今后的目標(biāo)是逐步補(bǔ)上這些歷史欠賬,要靠一些綜合措施把排水防澇水平提上來(lái),把啟動(dòng)應(yīng)急管理的頻率降下來(lái)。

      地面的過(guò)度硬化、排水管網(wǎng)和泵站標(biāo)準(zhǔn)不高、調(diào)蓄設(shè)施缺乏、受納和調(diào)蓄水體不足,排水通道不夠,水體的水位控制管理和城市排水之間缺乏科學(xué)銜接,還有平時(shí)重視不夠、投入不足等問(wèn)題集中在一起,最終導(dǎo)致內(nèi)澇憂患集中爆發(fā)。

      王家卓說(shuō),城市排水防澇設(shè)施的建設(shè),需要持久投入,還清歷史欠賬,“但是這不會(huì)立竿見(jiàn)影,不要指望一兩年就把問(wèn)題解決了”。

      在目前洪澇災(zāi)害所造成的經(jīng)濟(jì)損失中,中國(guó)城市內(nèi)澇比重已占大頭。據(jù)城市防洪問(wèn)題與對(duì)策調(diào)研組統(tǒng)計(jì),2013年中國(guó)洪澇災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失為3168億元,其中城區(qū)直接經(jīng)濟(jì)損失、工業(yè)交通運(yùn)輸業(yè)損失、水毀基礎(chǔ)設(shè)施損失等達(dá)到58%。

      未雨綢繆是必須的,但短期內(nèi)根治城市洪澇,更接近幻想。政府與公眾都得適應(yīng)、克服,避免“過(guò)高的承諾”和“過(guò)高的期望”。

      另一個(gè)讓人不愉快的消息是,受全球氣候變暖的影響,國(guó)內(nèi)暴雨等極端天氣將趨于增加。

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