于上

近十年來，各地土地出讓金在地方財政收中的比重不斷提升，2009年達(dá)到1.5萬億元，相當(dāng)于同期全國土地財政總收入的46%。2010年全國土地財政收入2.9萬億元，土地市場火爆，高價地頻出，地價不斷被推高，大量的農(nóng)村土地被地方政府征用，已逼近18億畝耕地的紅線，農(nóng)村的土地出讓制度成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

1 農(nóng)地被征用的現(xiàn)狀

中國近些年在現(xiàn)代化的建設(shè)過程中，耕地面積銳減，目前全國的耕地面積已減至18.26億畝。在過去的11年中，耕地減少1.25億畝，平均每年減少1000多萬畝。由于征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)普遍偏低，農(nóng)民從征地中得到的利益較為微薄。土地增值的收益大部分被政府和開發(fā)商獲得。據(jù)估算，在近20年問，國家從農(nóng)村那里獲得土地資產(chǎn)收益高達(dá)2萬億元以上。

在農(nóng)地的征用過程中，征用土地的主體五花八門，有些屬于國家征用，有的則為地方政府征用，有些農(nóng)地是由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織征用，有些農(nóng)地是由企業(yè)或開發(fā)商征用，有的土地則為農(nóng)民內(nèi)部自己占用。不同的征用者由于其法律地位以及與農(nóng)民的關(guān)系不同，因而他們征地的利益追求也存在較大差別，從而造成征地后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致失地農(nóng)民的權(quán)益難以得到有效的保障。從現(xiàn)有的征地手段來看，征地的手段也是各種各樣，有通過先建后批的方式征用，有的是以租代征的方式來“迂回”征地，有的則是通過土地作價入股再通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式來征地。這些征地方式，規(guī)避了法律和土地管理制度，大大降低了征用的難度，而且，征地單位或個人在規(guī)避法律和政策規(guī)定的同時，實(shí)際上給被征地農(nóng)民帶來了巨大的法律風(fēng)險，使被征地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到法律保障。

2 農(nóng)村土地制度存在的問題

農(nóng)村土地制度本身不完善，存在的問題較多。農(nóng)村土地制度變遷的歷史表明，農(nóng)村集體土地是社會政治變革直接分配土地的結(jié)果，而非通過市場交易取得的土地所有權(quán)，后來的土地變動情況說明，通過政治運(yùn)動獲得了土地產(chǎn)權(quán)，同樣也可以通過政治運(yùn)動來改變土地產(chǎn)權(quán)。西方資本主義國家多征用私人所有的土地，土地征用的基礎(chǔ)是私人所有的土地，土地的私人所有制約著土地征用行為。我國集體所有的土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰，主體不明，農(nóng)民集體所有權(quán)是一種受限制的產(chǎn)權(quán)，而國家是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際控制者和潛在所有者，由此產(chǎn)生了征地過程中缺乏限制濫用征地權(quán)的硬性約束，頻繁發(fā)生侵權(quán)行為，農(nóng)民在國家、集體的利益強(qiáng)勢下，始終是產(chǎn)權(quán)的弱者。農(nóng)民對土地沒有處置權(quán)，使農(nóng)民在征地過程中無權(quán)行使自己的權(quán)利，農(nóng)民對土地只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，因而農(nóng)民對于自己承包或使用的土地被征用提出完全補(bǔ)償?shù)囊笕狈Ψ梢罁?jù)。

3 農(nóng)村集體土地制度缺陷的原因分析

農(nóng)村土地被大量占用的現(xiàn)象之所以較多地發(fā)生，其癥結(jié)就在于農(nóng)村土地集體所有制與新的經(jīng)濟(jì)體制之間的背離。農(nóng)村土地所有權(quán)主體——集體其實(shí)不再是獨(dú)立的利益主體，而是由個體和某些集團(tuán)利益混合而成的所有權(quán)，而土地真正的受益主體——農(nóng)民的地權(quán)在集體所有權(quán)結(jié)構(gòu)中沒有充分體現(xiàn)和保護(hù)。所有權(quán)主體和利益的分離不可避免會引起土地資源在市場經(jīng)濟(jì)中的重新配置而產(chǎn)生的增值，不是由土地的利益主體所獲得，而是被模糊的集體所有權(quán)主體和復(fù)雜的個人和集團(tuán)所獲得。與此同時，由于所有權(quán)主體不是直接的利益主體，也就是說雖然農(nóng)地是集體所有，但農(nóng)地轉(zhuǎn)讓并不使集體利益受損，因?yàn)榧w利益在新形勢下本身就是一種虛擬的利益，所以，代表集體行使土地所有權(quán)的個人和集團(tuán)會愿意以較低的價格轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地，從而導(dǎo)致多種多樣的建設(shè)和開發(fā)能夠輕易地以低廉的價格從農(nóng)民手中獲取土地，而農(nóng)民則難以從中討價還價，獲得合理的價格補(bǔ)償。農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體與土地使用權(quán)主體——農(nóng)民之間權(quán)利集合的嚴(yán)重不對稱，造成了真正耕作土地的人對土地失去了必要的控制權(quán)。

土地的征收引發(fā)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題，較長時間以來成為了各界關(guān)注的熱點(diǎn)論題，解決農(nóng)地征用問題，不僅需要進(jìn)一步的理論探索，觀念更新，更重要的是制度變更和政策供給。對農(nóng)村土地集體所有制的改革。并不等于實(shí)行土地私有。改革集體所有制的關(guān)鍵是如何使農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)更加明確、更加細(xì)化。而目前集體所有制的界定模糊，因此只有依賴法制，征地拆遷中的正義才會回歸到常識，只有法律有足夠的尊嚴(yán)，地方官員及地方政府才不會在征地拆遷中肆無忌憚，任意踐踏法律，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。