新常態(tài)下促進(jìn)資源型城市供給側(cè)改革的稅收政策研究
——以陜西省府谷縣為例

文/申銀軍 王謙平 張建平 張海東 米侖

新常態(tài)下促進(jìn)資源型城市供給側(cè)改革的稅收政策研究
——以陜西省府谷縣為例

文/申銀軍 王謙平 張建平 張海東 米侖

本文以典型的煤炭資源型城市府谷作為案例進(jìn)行分析，首先從府谷發(fā)展面臨的問(wèn)題入手，重點(diǎn)研究當(dāng)前府谷縣在改革轉(zhuǎn)型中稅收政策效應(yīng)，分析稅收政策積極作用，梳理現(xiàn)行稅收政策不足與弊端。將資源型城市改革轉(zhuǎn)型的理論和方法與府谷的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況進(jìn)行結(jié)合，研究當(dāng)前資源型城市改革轉(zhuǎn)型中稅收政策存在的不足，進(jìn)而為我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下促進(jìn)資源型城市供給側(cè)改革稅收政策提出更加科學(xué)且具有可操作性的完善意見(jiàn)。

資源型城市；供給側(cè)改革；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；稅收政策

一、研究背景

2015年11月10日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次的會(huì)議上，習(xí)總書(shū)記首次提出了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”重要講話(huà)。隨后，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中指出，在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，要加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在穩(wěn)增長(zhǎng)的同時(shí)，需要著力解決結(jié)構(gòu)平衡問(wèn)題。資源型城市是一種特別的城市類(lèi)型，其特種主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一和對(duì)自然資源的高度依賴(lài)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞、城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、下崗人員較多等問(wèn)題嚴(yán)重的制約城市發(fā)展。對(duì)此，如何加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)資源型城市可持續(xù)發(fā)展成為了眾多學(xué)者所研究的問(wèn)題。

當(dāng)前，我國(guó)資源型城市大都處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，其中府谷縣是陜西省范圍內(nèi)典型的資源型城市之一，以煤炭資源為主的一系列產(chǎn)業(yè)是府谷縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量。目前府谷縣正處于機(jī)遇最為集中的時(shí)期，也是創(chuàng)造新的供給的重要時(shí)期。如何能抓住這個(gè)寶貴機(jī)遇，有效解決企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，化解產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過(guò)剩，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力不足等突出問(wèn)題，為創(chuàng)造新供給新需求轉(zhuǎn)換打開(kāi)通道并開(kāi)辟空間。今年以來(lái)，國(guó)家從稅收體制和政策上進(jìn)行了重大變革，目的是調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，助力供給側(cè)改革，雖然達(dá)到了一定成效，但對(duì)城市改革進(jìn)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題引導(dǎo)和助力作用過(guò)低，實(shí)際效果不太明顯。在資源型城市推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程中，科學(xué)完善的稅收政策不僅可以起到推進(jìn)助力作用。而且能積極發(fā)揮其主導(dǎo)作用。

二、資源型城市——府谷縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)資源型城市界定標(biāo)準(zhǔn)得知，府谷為典型的資源型城市，縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為單一，主以煤炭開(kāi)采，輔以其延伸產(chǎn)業(yè)。以資源類(lèi)為主的第二產(chǎn)業(yè)的財(cái)政收入支撐府谷縣的社會(huì)發(fā)展，2015年全年府谷縣地區(qū)生產(chǎn)總值383.76億元，增長(zhǎng)5.7％。相較去年下降3個(gè)百分點(diǎn)，其中：第一產(chǎn)業(yè)增加值5.84億元，增長(zhǎng)3.9％；第二產(chǎn)業(yè)增加值277.37億元，增長(zhǎng)6.8％；第三產(chǎn)業(yè)增加值100.55億元，增長(zhǎng)1.2％，全年實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值560億元，下降13.85％，其中：規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值553.6億元，下降13.4％。全縣工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值275.23億元，增長(zhǎng)7.0％，其中：規(guī)模以上工業(yè)增加值272.11億元，增長(zhǎng)7.0％。全年非公有制經(jīng)濟(jì)增加值238.67億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重62.19％，比上年減少1.65個(gè)百分點(diǎn)。

可以看出，府谷縣的非公有制工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)活躍，已然成為府谷縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量。而府谷的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)興起最早要追溯到1990年，那時(shí)候的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速較慢，下游企業(yè)的需求不足導(dǎo)致民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，所以沒(méi)有形成規(guī)?；某僧a(chǎn)體系。

基金項(xiàng)目：榆林市國(guó)家稅務(wù)局課題組。

隨著我國(guó)2001年加入WTO組織，帶動(dòng)了整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。形成了巨大的資源需求市場(chǎng)，譽(yù)為工業(yè)食糧的煤炭，其市場(chǎng)需求更為巨大。因此造成了民間資本紛紛涌入，加之國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)，以煤炭為主的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展壯大，推動(dòng)著府谷經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。但是，隨著近幾年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，中國(guó)原材料市場(chǎng)黯淡一片，以煤炭為主，附屬工業(yè)產(chǎn)品需求不足。這與當(dāng)前國(guó)內(nèi)煤炭供需失衡，環(huán)保力度加大減少工業(yè)產(chǎn)品的需求有著直接聯(lián)系，特別是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩與產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過(guò)剩的現(xiàn)況緊密相關(guān)。

三、新常態(tài)下府谷縣供給側(cè)改革分析

（一）資源型城市存在的問(wèn)題

我國(guó)大部分資源型城市都是依靠資源開(kāi)發(fā)推動(dòng)城市發(fā)展，府谷縣也不例外，但是大多數(shù)的資源都是一次性、不可再生的。這也就意味著資源型城市只是簡(jiǎn)單依靠開(kāi)發(fā)資源來(lái)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)的增長(zhǎng)，因此長(zhǎng)期如此發(fā)展將必然陷入發(fā)展的死循環(huán)。當(dāng)前資源型城市發(fā)展中所面臨的突出問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，縣域社會(huì)發(fā)展面臨困難

自我國(guó)改革開(kāi)放30年后，府谷縣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依靠資源開(kāi)發(fā)為主。由于府谷縣得天獨(dú)厚的煤炭資源，加之過(guò)去中國(guó)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁增長(zhǎng)推動(dòng)大量原材料的消耗，其中包括煤炭，使得府谷縣的煤炭開(kāi)采行業(yè)在前期積累了豐富的資金。從而確定了府谷以煤炭開(kāi)采為主，衍生出各種依附于煤炭產(chǎn)業(yè)的各類(lèi)初加工產(chǎn)業(yè)的布局。府谷縣的資源產(chǎn)業(yè)中產(chǎn)業(yè)鏈較短，專(zhuān)業(yè)分工較強(qiáng)。

從府谷經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀可以看出，第二產(chǎn)業(yè)占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位，占比達(dá)72.3％，而第一和第三產(chǎn)業(yè)分別占到生產(chǎn)總值的1.5％和26.2％，，對(duì)比全國(guó)同時(shí)期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)平均值分析看，府谷縣經(jīng)濟(jì)第一和第三產(chǎn)業(yè)所占到的比重遠(yuǎn)低于全國(guó)的平均水平，這其中的府谷第一產(chǎn)業(yè)多以農(nóng)業(yè)種植為主，受到自然環(huán)境約束，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，一直沒(méi)有形成規(guī)模以上生產(chǎn)體系。而第三產(chǎn)業(yè)主要以居民生活服務(wù)類(lèi)為主，如零售和餐飲行業(yè)，行業(yè)層次較低，整體發(fā)展水平不高。由此可見(jiàn)，府谷縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展處于嚴(yán)重不平衡狀態(tài)。現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)主要依靠煤炭資源，而高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)基本為零，產(chǎn)業(yè)和技術(shù)基礎(chǔ)較為薄弱。

由于府谷縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中主要依附于煤炭資源的第二產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總額的72.3％，遠(yuǎn)超于全縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的50％，處于絕對(duì)主導(dǎo)地位。造成了府谷縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一家獨(dú)大結(jié)構(gòu)單一的經(jīng)濟(jì)形式。而在目前市場(chǎng)整體低迷的情況下，下游需求疲軟造成府谷縣第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難，財(cái)稅收入減少，使得城市建設(shè)發(fā)展受到了極大考驗(yàn)。在未來(lái)沒(méi)有形成替代產(chǎn)業(yè)的情況下，府谷縣的發(fā)展在一定程度上受到了抑制。

2.行業(yè)無(wú)序發(fā)展，環(huán)境日益惡化

過(guò)去的府谷縣發(fā)展得益于第二產(chǎn)業(yè)的興起，在以煤炭開(kāi)采和加工產(chǎn)業(yè)為主帶動(dòng)第二產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的同時(shí)，也給環(huán)境帶來(lái)了負(fù)面影響。府谷縣在過(guò)去大力發(fā)展煤炭行業(yè)時(shí)，行業(yè)的發(fā)展缺乏管理，產(chǎn)生了大量的無(wú)序發(fā)展。同時(shí)對(duì)于加工期間產(chǎn)生的各類(lèi)污染物沒(méi)有進(jìn)行具體的規(guī)劃，在煤炭開(kāi)采和加工期間，產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣，都對(duì)環(huán)境造成了直接的污染。廢水、廢氣的大量排放嚴(yán)重污染了空氣的質(zhì)量，加劇空氣質(zhì)量變差，致使霧霾天氣增加。若是這些廢棄物的處理操作不當(dāng)還會(huì)造成水資源污染。若是廢水滲入地底影響地下水質(zhì)，將會(huì)造成地底結(jié)構(gòu)腐蝕，進(jìn)而引起地質(zhì)開(kāi)裂、變形、塌陷。在府谷縣產(chǎn)煤集中區(qū)，如老高川、大昌汗、新民鎮(zhèn)，開(kāi)采塌陷面積已經(jīng)達(dá)到87.5平方公里，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到產(chǎn)煤區(qū)企業(yè)和居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。企業(yè)之所以對(duì)排污問(wèn)題漠不關(guān)心，這與當(dāng)前我國(guó)所實(shí)施的排污費(fèi)征收制度不合理有著直接關(guān)系，目前我國(guó)針對(duì)企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)排放污染物的主要約束手段是向其征收排污費(fèi)，現(xiàn)行的排污費(fèi)所征收依據(jù)是排放的污染物超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)低于或者等于排污標(biāo)準(zhǔn)的不征收排污費(fèi)，假設(shè)企業(yè)排污超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)繳納排污費(fèi)，但是對(duì)于企業(yè)整體的利益來(lái)講可以說(shuō)是微乎其微。另外，目前排污費(fèi)的主要實(shí)施部門(mén)是由地方環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)的，在環(huán)保部門(mén)的具體執(zhí)行當(dāng)中，往往缺乏高效的監(jiān)管手段，加之執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)管難，阻力大，操作不規(guī)范等等，也是造成企業(yè)不重視環(huán)保問(wèn)題的主要因素。

3.支柱產(chǎn)業(yè)衰退，下崗人員再就業(yè)問(wèn)題突出

府谷縣的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多以煤炭開(kāi)采和加工業(yè)為主，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，造成就業(yè)崗位需求下降，大量的人員下崗失業(yè)，這其中下崗人員問(wèn)題尤為突出，在就業(yè)過(guò)程中，下崗失業(yè)人員的技能普遍單一，綜合素質(zhì)較低。再次就業(yè)的難度較大，從府谷縣產(chǎn)業(yè)分布情況來(lái)看，第一和第二產(chǎn)業(yè)的吸收就業(yè)能力較弱，而大型國(guó)有企業(yè)的要求門(mén)檻過(guò)高，能夠提供有效的工作崗位少之又少，再加上目前地方政府沒(méi)有相關(guān)下崗人員再就業(yè)方面的救助和保障機(jī)制，使得減少了失業(yè)人員再就業(yè)的可能性。

（二）府谷縣供給側(cè)改革的意義

過(guò)去的府谷經(jīng)濟(jì)依靠粗狂式發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以犧牲環(huán)境資源為代價(jià)，隨著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期，舊的發(fā)展模式已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)特征嚴(yán)重不符，當(dāng)府谷縣真正意識(shí)到其所面臨問(wèn)題的嚴(yán)重性時(shí)，政府想以強(qiáng)制手段“消除困境”，單純性的依靠政府財(cái)政性的補(bǔ)貼、強(qiáng)制貸款、增加產(chǎn)能和地方保護(hù)政策刺激企業(yè)發(fā)展，雖然短期內(nèi)“效果明顯”，但是長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，非但沒(méi)有起到”助力”作用，反而適得其反，浪費(fèi)了社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源，破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，要想府谷經(jīng)濟(jì)真正的實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須進(jìn)行一系列產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，從供給端源頭進(jìn)行改革，消除落后產(chǎn)能，從以往的資源驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。相對(duì)于資源型城市而言，新常態(tài)下的供給側(cè)改革更具有優(yōu)勢(shì)，以府谷縣為例，準(zhǔn)確進(jìn)行定位后，依靠得天獨(dú)厚的自然資源和前期積累的工業(yè)基礎(chǔ)，一邊發(fā)展新型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，另一邊對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，建立屬于府谷的特色經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，依托府谷縣便利的交通，向周邊區(qū)域進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)輸出，從而形成地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心。

（三）促進(jìn)資源型城市供給側(cè)改革稅收政策的約束與缺陷

1.現(xiàn)行的稅收計(jì)劃管理的約束

稅收計(jì)劃管理手段落后，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)稅收形勢(shì)發(fā)展的需要?，F(xiàn)行的稅收計(jì)劃制定辦法與稅源地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況脫軌，缺乏科學(xué)有效性，而且落后的考核辦法也是抑制稅源地的因素之一，高層過(guò)于要求對(duì)稅收的增長(zhǎng)，以每年度的工作考核情況為例，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的年度考核主要以當(dāng)年度的稅收計(jì)劃執(zhí)行完成度為主，稅務(wù)部門(mén)作為稅收計(jì)劃制定的主體，主觀意識(shí)強(qiáng)烈，沒(méi)有切實(shí)的根據(jù)實(shí)際地域經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行統(tǒng)籌計(jì)劃，在制定每年的稅收計(jì)劃時(shí)，往往是在以上年度稅收完成基數(shù)上增加一定的比例，而下級(jí)機(jī)關(guān)又對(duì)執(zhí)行部門(mén)又在之前基礎(chǔ)又加以定量，最后到稅源地，當(dāng)?shù)卣鲇趯?duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況的綜合考量，又以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)為名，追加對(duì)稅務(wù)部門(mén)的稅收計(jì)劃。最終，經(jīng)過(guò)層層部門(mén)的“加壓”，落實(shí)到基層部門(mén)“頭上”的任務(wù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了稅源地的承受最大值，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)作為稅收?qǐng)?zhí)行部門(mén)不得不通過(guò)各種“手段”來(lái)滿(mǎn)足稅收計(jì)劃，年到關(guān)頭，一年的稅收考核工作開(kāi)始，稅收計(jì)劃還相差甚遠(yuǎn)，壓力之下，部分稅務(wù)部門(mén)“鋌而走險(xiǎn)”，打著“任務(wù)緊張”為名，不惜違背稅收法律法規(guī)，以收“預(yù)繳”稅款的“過(guò)頭稅”，更為嚴(yán)重的甚至動(dòng)用“執(zhí)法”強(qiáng)制手段不允許企業(yè)進(jìn)項(xiàng)抵扣，以此來(lái)增加應(yīng)納稅額。企業(yè)迫于稅務(wù)部門(mén)“壓力”只能“舉債繳稅”，“殺雞取卵”式的舉措在稅務(wù)部門(mén)看來(lái)并無(wú)不妥，反而以此為榮在部門(mén)大會(huì)上進(jìn)行先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)推廣，任務(wù)的超收造成最直接后果就是增加了企業(yè)稅負(fù)，占用了企業(yè)資金，嚴(yán)重的阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，造成稅源枯竭，尤其是在資源型城市經(jīng)濟(jì)升級(jí)轉(zhuǎn)型的緊要關(guān)頭。

2.當(dāng)前稅收計(jì)劃管理體制存在的弊端

現(xiàn)行稅收計(jì)劃的制定與客觀經(jīng)濟(jì)稅源的相關(guān)性較差，主觀意志濃厚現(xiàn)行稅收計(jì)劃的編制缺乏科學(xué)有效的分配方法，長(zhǎng)期以來(lái)均是采取由上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)以上期稅收入庫(kù)數(shù)為基數(shù)，確定一定的增長(zhǎng)比例，再加上特殊增收因素來(lái)制定當(dāng)期稅收計(jì)劃。這種以基數(shù)法為內(nèi)涵的計(jì)劃編制方法對(duì)以往促進(jìn)稅收征管工作，保持財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)起到積極作用，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，這種計(jì)劃分配方法的缺陷愈加明顯。

（1）缺乏對(duì)基數(shù)的科學(xué)認(rèn)識(shí)，基數(shù)對(duì)計(jì)劃的影響程度較大

上期的實(shí)際稅收完成數(shù)具有很大的不可比因素，如以前期大型施工工程產(chǎn)生的當(dāng)期建筑營(yíng)業(yè)稅等一次性稅收收入就不可能再構(gòu)成以后稅收計(jì)劃期的收入因素，以此為基數(shù)計(jì)算計(jì)劃數(shù)勢(shì)必影響計(jì)劃的準(zhǔn)確性?；谑杖朐胶?，計(jì)劃期計(jì)劃越多，鞭打快牛；基期收入越少，計(jì)劃期計(jì)劃越少，使一些稅務(wù)部門(mén)完成了任務(wù)不超收。這樣在日常的稅收征管中勢(shì)必違反稅收征管宗旨，阻礙依法治稅進(jìn)程。

（2）增長(zhǎng)系數(shù)的人為操作性較大

編制稅收計(jì)劃沒(méi)有充分考慮客觀的增長(zhǎng)因素，可依據(jù)性相對(duì)較差，容易導(dǎo)致稅收計(jì)劃增長(zhǎng)偏離實(shí)際經(jīng)濟(jì)稅源，在某種程度上割裂了稅收與經(jīng)濟(jì)的相關(guān)性，影響稅收計(jì)劃的準(zhǔn)確性。

（3）對(duì)計(jì)劃期的特殊因素不能全面考慮

如稅收政策調(diào)整中減免稅政策的出臺(tái)對(duì)減收的影響、由市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)和經(jīng)濟(jì)成分的增減變動(dòng)對(duì)稅基的影響等，該考慮的因素不能充分考慮，直接影響到計(jì)劃的可靠性。

3.利于環(huán)境保護(hù)稅收政策的缺乏和不足

我國(guó)目前只是通過(guò)收取排污費(fèi)來(lái)約束企業(yè)排放污染物，但是現(xiàn)行的排污費(fèi)存在種種弊端，根本無(wú)法有效的引起企業(yè)對(duì)環(huán)保問(wèn)題的重視。資源型城市的環(huán)境污染問(wèn)題一直備受關(guān)注，而環(huán)境的保護(hù)和治理也是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又復(fù)雜的工程，需要國(guó)家相關(guān)政策的支持與配合。目前的現(xiàn)行稅制并沒(méi)有單獨(dú)的環(huán)境保護(hù)稅種，企業(yè)制造污染物的成本偏低，排污費(fèi)的制度無(wú)法從根本引起企業(yè)的重視。現(xiàn)行稅制主要采取的手段是對(duì)符合條件標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)實(shí)施企業(yè)所得稅的減免抵，但是也相對(duì)來(lái)說(shuō)存在一定的不足，甚至部分規(guī)定模糊，沒(méi)有切實(shí)考慮到企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)情況，對(duì)環(huán)境保護(hù)起到的作用微乎其微。就比如現(xiàn)在大部分的資源綜合利用企業(yè)利用自身生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢氣、渣、水進(jìn)行生產(chǎn)的，而據(jù)最新修訂的《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》（財(cái)稅［2015］78號(hào)），企業(yè)生產(chǎn)的國(guó)家非禁止并符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品收入是可以享受稅收優(yōu)惠，但是企業(yè)將原有的生產(chǎn)技術(shù)加以改造，形成生產(chǎn)新工藝，不直接將資源綜合利用的產(chǎn)品在生產(chǎn)中體現(xiàn)出來(lái)，而是直接生產(chǎn)出來(lái)，那么按照現(xiàn)有稅法規(guī)定是不可以享受稅收優(yōu)惠的，換言之，現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策非但沒(méi)有起到創(chuàng)新技術(shù)的鼓勵(lì)作用，反而成為了創(chuàng)新生產(chǎn)技術(shù)的“擋路石”。另外，現(xiàn)有的資源綜合利用產(chǎn)品目錄存在不符內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)缺失，也是造成阻礙生產(chǎn)進(jìn)步的不利因素。

4.企業(yè)綜合稅收負(fù)擔(dān)的約束

根據(jù)稅收合理和公平原則，在滿(mǎn)足國(guó)家財(cái)政資金的需求之外，還要考慮企業(yè)的實(shí)際承受能力，合理的稅收負(fù)擔(dān)也是衡量國(guó)家和納稅人之間分配關(guān)系的重要標(biāo)準(zhǔn)。

從全國(guó)資源型城市的平均稅負(fù)水平來(lái)看，總體稅收負(fù)擔(dān)過(guò)重，部分行業(yè)甚至超出了自身承受能力，過(guò)重的稅負(fù)嚴(yán)重?cái)D占經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，其中以煤炭開(kāi)采行業(yè)最具代表典型，我國(guó)將資源型行業(yè)和加工行業(yè)確定為第二產(chǎn)業(yè)，設(shè)立的增值稅率為17％，由于行業(yè)的特性決定了取得可抵扣進(jìn)項(xiàng)范圍較少，因此加重了增值稅稅負(fù)，與此同時(shí)，我國(guó)對(duì)煤炭附加征收煤炭資源稅和其他相關(guān)的費(fèi)，日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中所涉及的各項(xiàng)稅費(fèi)多達(dá)17種，及其稅收負(fù)擔(dān)數(shù)倍于其他行業(yè)；而其他煤炭制品初加工企業(yè)稅負(fù)也遠(yuǎn)超過(guò)合理稅收負(fù)擔(dān)水平，從理論上來(lái)講增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅分別占到稅收負(fù)擔(dān)的47％，12％，6％。依據(jù)最新規(guī)定，除資源稅全部歸納地方財(cái)政收入外，增值稅和企業(yè)所得稅的地方留成比例僅為50％和25％，資源型城市的稅收絕大部分都上繳國(guó)家，地方政府可支配比例較少，加劇了地方財(cái)政收入緊張。稅收負(fù)擔(dān)的過(guò)重和資源型城市地方政府稅收留成比例偏低嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和改革。

5.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的稅收體系政策缺失

資源型城市的經(jīng)濟(jì)調(diào)整轉(zhuǎn)型離不開(kāi)稅收政策的支持，但是目前我國(guó)所實(shí)行稅收政策中，明確針對(duì)資源型城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型的稅收政策，只是局限在增值稅和企業(yè)所得稅得獨(dú)立稅種當(dāng)中，沒(méi)有形成體系支持政策，單獨(dú)分散難以形成合力，在沒(méi)有形成相對(duì)完整的稅收支持體系前，現(xiàn)行的支持政策在資源型城市改革當(dāng)中起到的作用也相當(dāng)有限，極大削弱了稅收作為國(guó)家調(diào)控手段的作用。

四、新常態(tài)下府谷縣供給側(cè)的稅收政策完善建議

（一）稅收政策的作用

在國(guó)外，不少?lài)?guó)家供給端出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候幾乎都采納供給學(xué)派的主張，既結(jié)構(gòu)性減稅和增加投入生產(chǎn)，以當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)，供給學(xué)派主張的減稅方法是具有可行性的，過(guò)去的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要受到了凱恩斯學(xué)派和貨幣政策影響，其主張?jiān)谛枨蠖税l(fā)力，通過(guò)刺激總需求來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，雖然短期效果明顯，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看無(wú)疑是治標(biāo)不治本，而供給側(cè)改革強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)結(jié)構(gòu)性減稅，提高勞動(dòng)使得企業(yè)減輕稅收負(fù)擔(dān)，間接的增加企業(yè)和居民收入，讓企業(yè)有更多的資金創(chuàng)造供給。供給側(cè)端改革核心是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，換取創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，自去年伊始，中國(guó)出臺(tái)了不少的減稅降費(fèi)政策，但這并不是大水漫灌，而是以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向精準(zhǔn)滴灌，目的是激活市場(chǎng)新活力，最終的稅收政策是將發(fā)揮其引導(dǎo)作用調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（二）新常態(tài)下府谷縣供給側(cè)稅收政策的優(yōu)化建議

1.優(yōu)化并完善現(xiàn)有資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策

對(duì)現(xiàn)行資源綜合利用企業(yè)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行強(qiáng)化，適當(dāng)?shù)恼{(diào)整下調(diào)享受資源綜合利用優(yōu)惠政策的門(mén)檻，優(yōu)化并完善資源綜合利用產(chǎn)業(yè)目錄?？刹痪窒抻谫Y源綜合利用產(chǎn)業(yè)的范圍，條件成熟后適實(shí)推廣其他行業(yè)，在下步政策完善時(shí)，對(duì)現(xiàn)有資源綜合利用企業(yè)的優(yōu)惠政策進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明，企業(yè)對(duì)原生產(chǎn)技術(shù)工藝進(jìn)行改造的，生產(chǎn)過(guò)程中不直接體現(xiàn)資源利用產(chǎn)品的不僅可以享受原優(yōu)惠政策，而且可以設(shè)定更高的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)。此外，對(duì)現(xiàn)有的資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄進(jìn)行完善改進(jìn)，目前的目錄中缺少生產(chǎn)工藝和對(duì)享受稅收優(yōu)惠的時(shí)間范圍要求，不能充分的對(duì)企業(yè)的創(chuàng)新技術(shù)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)起到促進(jìn)作用，可以根據(jù)資源綜合利用企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)工藝，在有更先進(jìn)更利于節(jié)能減排的生產(chǎn)技術(shù)出現(xiàn)后，對(duì)原有的老舊工藝生產(chǎn)技術(shù)實(shí)行稅收優(yōu)惠時(shí)間的限定，暫時(shí)沒(méi)有新的生產(chǎn)技術(shù)出現(xiàn)前，可以不予設(shè)定優(yōu)惠時(shí)限。加強(qiáng)和相關(guān)部門(mén)的信息實(shí)時(shí)傳輸共享，對(duì)新出現(xiàn)的先進(jìn)工藝進(jìn)行認(rèn)定錄入，實(shí)時(shí)修改，定期發(fā)布，此舉不僅可以促使資源綜合利用學(xué)習(xí)研究先進(jìn)的生產(chǎn)工藝技術(shù)，還能更好的體現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策的導(dǎo)向作用。

2.適時(shí)開(kāi)征污染稅

過(guò)去的以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取GDP的增速，現(xiàn)在早已不可取，也不符合新常態(tài)下供給側(cè)改革要義，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境惡化之間看似存在著必然聯(lián)系，但是我們可以通過(guò)倆者之間的內(nèi)在關(guān)系，尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)的同時(shí)，還要減少環(huán)境污染。所以適時(shí)研究開(kāi)征環(huán)境稅已經(jīng)是迫在眉睫，以稅替費(fèi)，將現(xiàn)有的排污費(fèi)改變?yōu)榕盼圪M(fèi)或者污染稅，通過(guò)立法，確定稅法的合法權(quán)威性，以銷(xiāo)售收入或者投入生產(chǎn)比為計(jì)稅依據(jù)，以辟谷稅為理論依據(jù)，利用征收污染稅做出對(duì)環(huán)境和第三方的補(bǔ)償，消除不平衡關(guān)系，實(shí)現(xiàn)帕托累最優(yōu)。因?yàn)槲廴驹诘胤?，所以建議排污稅的留成比例多傾向于地方政府。

3.優(yōu)化現(xiàn)行稅收計(jì)劃體制

對(duì)目前稅收計(jì)劃體制存在的問(wèn)題，首先應(yīng)該從改革現(xiàn)有稅務(wù)考核機(jī)制入手，減輕稅收完成數(shù)在整體考核工作中的比重，應(yīng)側(cè)重稅收完成質(zhì)量，嚴(yán)格執(zhí)行稅收計(jì)劃下達(dá)任務(wù)，通過(guò)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)予以權(quán)限規(guī)范，對(duì)下達(dá)基層的稅收任務(wù)，各級(jí)稅務(wù)部門(mén)和地方政府不得偏離地方實(shí)際經(jīng)濟(jì)水平追加，其次建立稅源長(zhǎng)期跟蹤管理機(jī)制，對(duì)確實(shí)難以完成的稅收任務(wù)，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行核減，對(duì)超收的部分稅收加強(qiáng)市縣兩層稅收計(jì)劃人員的素質(zhì)培訓(xùn)工作，提高專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，采用科學(xué)的技術(shù)手段，在年度稅收任務(wù)計(jì)劃的采集工作上，應(yīng)從地方的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政策變化出發(fā)，通過(guò)對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大數(shù)據(jù)的詳細(xì)分析，充分考慮每年的地方國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值變動(dòng)對(duì)稅收計(jì)劃完成的影響，建立科學(xué)的稅收預(yù)測(cè)體系，以此為基礎(chǔ)來(lái)開(kāi)展對(duì)本區(qū)域的稅收收入預(yù)測(cè)工作。

4.完善現(xiàn)有支持和促進(jìn)就業(yè)的稅收政策

現(xiàn)有的支持和促進(jìn)再就業(yè)的稅收政策，存在適用面狹窄和優(yōu)惠力度偏低等問(wèn)題。其中適用范圍內(nèi)就不包括資源型城市因經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中出現(xiàn)的下崗人員，這極大地打擊了這部分下崗人員的自主就業(yè)和再就業(yè)的積極性。如何利用稅收優(yōu)惠政策積極引導(dǎo)自主創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)渠道，建議應(yīng)將現(xiàn)有政策適用范圍面適當(dāng)進(jìn)行拓寬，有針對(duì)性的將資源型城市下崗人員納入享受人員范圍。具體來(lái)講的話(huà)，對(duì)自主創(chuàng)業(yè)人員可以設(shè)定享受優(yōu)惠的標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間，采用累進(jìn)稅收優(yōu)惠制度，以5年為時(shí)間期限，從辦理稅務(wù)登記時(shí)開(kāi)始計(jì)算，每年以一定額度抵減應(yīng)納增值稅、個(gè)人所得稅及其他相關(guān)稅費(fèi)，往后年度可以在此基礎(chǔ)上以15％比例增加。

調(diào)動(dòng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)下崗人員提供在就業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)方面的積極性，鼓勵(lì)企業(yè)增加下崗人員的工作崗位，對(duì)于第三方就業(yè)機(jī)構(gòu)和吸收就業(yè)的企業(yè)，采用抵、免、減的鼓勵(lì)手段，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)取得的相關(guān)收入，增值稅給予一次性減免，企業(yè)所得稅按照發(fā)生額減計(jì)收入，對(duì)于吸納下崗人員的企業(yè)，可以借鑒福利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，定以標(biāo)準(zhǔn)，增值稅實(shí)行先征后退或者減半征收的辦法，企業(yè)所得稅可以對(duì)就業(yè)人數(shù)超過(guò)一定比例，按照實(shí)際發(fā)放的工資，繳納的社會(huì)各項(xiàng)保險(xiǎn)，在所得稅前加計(jì)扣除，同時(shí)將職工教育經(jīng)費(fèi)的扣除比例提高。

上述提出的抵免減稅款，可以讓中央和地方政府共同承擔(dān)，此外，為了防止不法分子鉆優(yōu)惠政策漏洞而出現(xiàn)的惡性騙稅案件，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)后續(xù)工作的監(jiān)督，出臺(tái)管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)不符合享受條件的納稅人及時(shí)予以取消，真正讓稅收優(yōu)惠落地發(fā)芽生根，有力的維護(hù)城市安定團(tuán)結(jié)。

［1］遲福林.走向服務(wù)業(yè)大國(guó)——2020:中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的大趨勢(shì)［J］.中國(guó)井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（06）.

［2］王亞利.供給側(cè)改革背景下對(duì)“供給創(chuàng)造需求”的深解讀［J］.商場(chǎng)現(xiàn)代化，2016（09）.

［3］李揚(yáng)，張曉晶.“新常態(tài)”:經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯與前景［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2015（05）.

［4］彭向升.“新常態(tài)”下的中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)——學(xué)習(xí)習(xí)近平同志關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的重要論述［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2015（04）.

［5］劉偉，蘇劍.“新常態(tài)”下的中國(guó)宏觀調(diào)控［J］.經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2014（04）.

［6］賈康，蘇京春.探析“供給側(cè)”經(jīng)濟(jì)學(xué)派所經(jīng)歷的兩輪“否定之否定”——對(duì)“供給側(cè)”學(xué)派的評(píng)價(jià)、學(xué)理啟示及立足于中國(guó)的研討展望［J］.財(cái)政研究，2014（08）.

（作者單位：榆林市國(guó)家稅務(wù)局）