基于后續(xù)水源保障的引漢濟(jì)渭工程建設(shè)管理體制與機(jī)制初步研究

孫欣　彭向平（陜西省引漢濟(jì)渭工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室陜西西安710004）

基于后續(xù)水源保障的引漢濟(jì)渭工程建設(shè)管理體制與機(jī)制初步研究

孫欣彭向平
（陜西省引漢濟(jì)渭工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室陜西西安710004）

本文通過(guò)對(duì)基于后續(xù)水源保障的引漢濟(jì)渭工程的特性及陜西社會(huì)發(fā)展的要求出發(fā)，通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)跨流域調(diào)水工程的成功經(jīng)驗(yàn)，研究探索科學(xué)、合理的引漢濟(jì)渭工程管理體制與運(yùn)行機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)工程順利建設(shè)及長(zhǎng)期、規(guī)范和良性運(yùn)行，發(fā)揮調(diào)水綜合效益提供科學(xué)依據(jù)。

引漢濟(jì)渭工程；后續(xù)水源；建設(shè)管理；體制機(jī)制

1　概況

基于后續(xù)水源保障的引漢濟(jì)渭工程主要由調(diào)水工程、輸配水工程和后續(xù)水源工程三大部分組成。目前已批準(zhǔn)正在實(shí)施的調(diào)水工程包括漢江干流黃金峽水庫(kù)、三河口水庫(kù)和穿越秦嶺主脊段的輸水隧洞。輸配水工程正在加快籌劃建設(shè)。后續(xù)水源工程是指為保障2030年實(shí)現(xiàn)調(diào)水15億m3而實(shí)施的省內(nèi)引嘉（嘉陵江）入漢（漢江），該工程由低壩引水樞紐和引水隧洞組成，引水線(xiàn)路全長(zhǎng)31.5km，年平均向漢江上游補(bǔ)水10億m3左右。

2　工程復(fù)雜性分析

2.1工程建設(shè)管理存在的復(fù)雜性

基于后續(xù)水源保障的引漢濟(jì)渭工程具有點(diǎn)多、線(xiàn)長(zhǎng)、面廣，調(diào)（補(bǔ)）水工程控制性建筑物多、等級(jí)高的特點(diǎn)。調(diào)水工程要打通巍巍秦嶺山脈，隧洞從秦嶺底部穿越，存在超長(zhǎng)距離通風(fēng)和超埋深問(wèn)題，復(fù)雜地質(zhì)條件下隨時(shí)可能出現(xiàn)的涌水、巖爆和高溫地?zé)岬仁澜缧约夹g(shù)難題。輸配水工程輸水干線(xiàn)與大量河、溝、渠、公路、鐵路相交，工程保護(hù)、安全管理及水事糾紛復(fù)雜。同時(shí)，工程建設(shè)與管理涉及水利、環(huán)保、國(guó)有資產(chǎn)管理等多個(gè)行政主管部門(mén)和領(lǐng)域，在長(zhǎng)江與黃河流域的防洪調(diào)度、水資源配置，相關(guān)工程與河道管理、供水與工程沿線(xiàn)水環(huán)境、水生態(tài)保護(hù)與治理、水源涵養(yǎng)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國(guó)有資產(chǎn)管理等方面存在多種的交叉關(guān)系，需要妥善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方關(guān)系，既要確保工程管理體制產(chǎn)權(quán)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，又要兼顧各方的既得利益。任何因素或環(huán)節(jié)的處理失當(dāng)，都可能影響到工程的建設(shè)及運(yùn)行管理。

2.2水量調(diào)度和水價(jià)制定存在的復(fù)雜性

工程調(diào)水區(qū)與受水區(qū)分屬長(zhǎng)江流域和黃河流域，調(diào)水區(qū)與受水區(qū)的豐枯組合以及受水區(qū)年度需水預(yù)測(cè)都存在很大的不確定性，會(huì)很大程度上影響工程水量調(diào)度與供給，給工程的運(yùn)行管理和市場(chǎng)化運(yùn)作帶來(lái)較大影響。

水價(jià)的制定也會(huì)因?yàn)槭芩畢^(qū)各市縣區(qū)具有不同的戰(zhàn)略位置、水資源稟賦、市場(chǎng)發(fā)育程度和市場(chǎng)化融資潛力以及水價(jià)承受能力等方面存在差異，并會(huì)引起工程管理主體與用水主體在水價(jià)測(cè)算的依據(jù)、原則、方法以及其他因素方面可能會(huì)存在大量的分歧，存在外調(diào)水被大量閑置或棄用的風(fēng)險(xiǎn)，需要較大力度的行政協(xié)調(diào)。

3　構(gòu)建基于后續(xù)水源保障的引漢濟(jì)渭工程建設(shè)管理框架體系的總體設(shè)計(jì)

3.1工程建設(shè)期管理框架體系總體設(shè)計(jì)

按照“統(tǒng)一指揮、責(zé)權(quán)相符、精簡(jiǎn)效能”的原則，建立健全職責(zé)分明、協(xié)調(diào)高效的組織管理體系，是做好引漢濟(jì)渭工程建設(shè)管理工作的重要體制保障。

3.1.1組織機(jī)構(gòu)方面，構(gòu)建三個(gè)層次

圖4-1　陜西省引漢濟(jì)渭工程建設(shè)期組織框架

根據(jù)工程建設(shè)管理主體的機(jī)構(gòu)設(shè)置，其結(jié)構(gòu)可分為監(jiān)管層、咨詢(xún)層和建管層三個(gè)層次。三個(gè)層次分工合作，共同構(gòu)建為建設(shè)管理的總體框架（圖4－1）。

3.1.1.1行政監(jiān)管層面

監(jiān)管層主要包括由省政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)、省級(jí)各相關(guān)部門(mén)及工程沿線(xiàn)市縣及受水區(qū)政府有關(guān)負(fù)責(zé)同志為成員的陜西省重大水利工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組作為工程建設(shè)高層次的決策機(jī)構(gòu)，決定工程建設(shè)的重大方針、政策、措施和其他重大問(wèn)題。引漢濟(jì)渭工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（或引漢濟(jì)渭工程建設(shè)管理局）作為省重大水利工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)，對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行日常監(jiān)督管理。省水利廳和國(guó)資委分別負(fù)責(zé)干部管理和資產(chǎn)監(jiān)管。工程沿線(xiàn)各市縣成立工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，貫徹落實(shí)陜西省重大水利工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的決策、決定；負(fù)責(zé)組織征地搬遷、移民安置，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)施工環(huán)境保障及協(xié)調(diào)縣區(qū)內(nèi)因工程涉及事項(xiàng)的其他相關(guān)單位部門(mén)等。

3.1.1.2決策咨詢(xún)及技術(shù)支持層面

在引漢濟(jì)渭工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)中，成立多個(gè)咨詢(xún)、專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，對(duì)工程中遇到的重要、重大技術(shù)難題、問(wèn)題以及資金籌措、水資源聯(lián)合調(diào)度、移民安置、人力資源、信息化等各專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行決策咨詢(xún)和技術(shù)審查，同時(shí)負(fù)責(zé)指導(dǎo)并監(jiān)督工程進(jìn)展情況。

3.1.1.3工程建設(shè)管理層面

引漢濟(jì)渭工程建設(shè)有限公司作為項(xiàng)目法人，貫徹落實(shí)省委省政府和陜西省重大水利工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的決策、決定，執(zhí)行國(guó)家及陜西省地方有關(guān)工程建設(shè)管理的法律法規(guī)，負(fù)責(zé)工程的建設(shè)與管理以及籌融資和資產(chǎn)的保值增值等全過(guò)程負(fù)責(zé)，并承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.2行政監(jiān)管方面，建立九大體系

針對(duì)安全、質(zhì)量、進(jìn)度、成本、環(huán)境保護(hù)和文明施工“六大控制”指標(biāo)，建立完善引漢濟(jì)渭工程投資與建設(shè)進(jìn)度（合同）管理體系、質(zhì)量控制體系、安全生產(chǎn)監(jiān)管體系、信用準(zhǔn)入與招投標(biāo)管理體系、工程技術(shù)支撐體系、環(huán)保監(jiān)管體系、決策支持體系、文化建設(shè)體系及內(nèi)控管理體系。

3.2工程運(yùn)行期管理框架體系總體設(shè)計(jì)

由于公益性目標(biāo)在一定程度上對(duì)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)具有剛性約束，因此引漢濟(jì)渭工程運(yùn)行期管理的基本思路是“政府宏觀調(diào)控、企業(yè)化管理，股份制運(yùn)作、用水戶(hù)參與”。

3.2.1成立全省統(tǒng)一的水資源調(diào)度管理機(jī)構(gòu)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》有關(guān)內(nèi)容可知，引漢濟(jì)渭工程的水資源調(diào)度管理權(quán)屬于水行政主管部門(mén)或其授權(quán)的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。隨著工程建設(shè)期管理體制機(jī)制的逐步理順以及政府宏觀管理重心的轉(zhuǎn)移，考慮到引漢濟(jì)渭工程在全省水資源優(yōu)化配置格局中所具有的不可替代作用，宜按照陜西省編辦批復(fù)適時(shí)將引漢濟(jì)渭工程辦公室更名為引漢濟(jì)渭工程建設(shè)管理局（或陜西省調(diào)水工程管理局），并在原有職責(zé)基礎(chǔ)上由省水利廳授權(quán)負(fù)責(zé)引漢濟(jì)渭工程水資源統(tǒng)一調(diào)度管理。

3.2.2建管一體、市場(chǎng)化運(yùn)作

為確保引漢濟(jì)渭工程的良性運(yùn)行和公益性任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，隨著工程建設(shè)推進(jìn)和建成運(yùn)行，應(yīng)適時(shí)將省引漢濟(jì)渭工程建設(shè)有限公司轉(zhuǎn)型為陜西省引漢濟(jì)渭工程總公司?？偣鞠略O(shè)省引漢濟(jì)渭工程水源公司、省引漢濟(jì)渭工程管網(wǎng)有限公司和引漢濟(jì)渭工程供水股份公司。水源公司為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，負(fù)責(zé)引漢濟(jì)渭工程的兩個(gè)水源工程和秦嶺輸水隧洞工程的調(diào)度及建筑物運(yùn)行管理、配水運(yùn)營(yíng)管理。由省財(cái)政、受水區(qū)地方政府按投資分?jǐn)偨M建管網(wǎng)有限公司，負(fù)責(zé)輸水管網(wǎng)干線(xiàn)管理斷面及重要口門(mén)的運(yùn)營(yíng)管理。供水股份公司的股權(quán)由省、受水區(qū)地方、用水戶(hù)及其它法人按出資額及水權(quán)份額分配；供水股份公司負(fù)責(zé)配水管網(wǎng)地方配套工程的建設(shè)與管理，負(fù)責(zé)與分區(qū)供水企業(yè)（中間用戶(hù)）簽訂供、用水協(xié)議，進(jìn)行供水交易。

4　主要結(jié)論和幾點(diǎn)建議

4.1主要結(jié)論

（1）為解決關(guān)中地區(qū)嚴(yán)重的資源性缺水問(wèn)題和有效確保引漢濟(jì)渭工程15億m3調(diào)水規(guī)模，實(shí)施引漢濟(jì)渭的后續(xù)水源工程是非常必要和緊迫的。

（2）健全的組織機(jī)構(gòu)是工程建設(shè)管理的核心，可以有效提高工程建設(shè)管理效率，確保工程順利建設(shè)和良性運(yùn)行。

（3）引漢濟(jì)渭工程建設(shè)管理體制機(jī)制的設(shè)計(jì)，應(yīng)遵循：構(gòu)建以政府專(zhuān)管機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，對(duì)工程建設(shè)管理以項(xiàng)目法人全過(guò)程負(fù)責(zé)，包括水源區(qū)和受水區(qū)及多部門(mén)協(xié)調(diào)合作的綜合管理模式；堅(jiān)持政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制配置相結(jié)合，并以資源管理和資產(chǎn)管理為主線(xiàn)，加強(qiáng)水資源統(tǒng)一調(diào)度與分配和國(guó)有資產(chǎn)保值增值工作；通過(guò)廣泛吸引公眾參與和信息溝通，不斷完善引漢濟(jì)渭水資源的社會(huì)管理職能。

4.2建議

（1）在已有工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，依托引陜西省重大水利工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)一步完善與強(qiáng)化跨部門(mén)、跨地區(qū)協(xié)商協(xié)作機(jī)制。

（2）統(tǒng)籌工程建設(shè)期和運(yùn)行管理期兩個(gè)階段，明確各部門(mén)管理職責(zé)，抓緊研究建立引漢濟(jì)渭工程投資與建設(shè)進(jìn)度（合同）管理體系、質(zhì)量控制體系、安全生產(chǎn)監(jiān)管體系等九大體系。

（3）抓緊研究建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的工程建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金渠道，構(gòu)建引漢濟(jì)渭籌融資體系。

（4）抓緊開(kāi)展引漢濟(jì)渭工程后續(xù)水源的前期工作，以及引漢濟(jì)渭水資源統(tǒng)一調(diào)度、水價(jià)形成機(jī)制、調(diào)水工程補(bǔ)償機(jī)制等方面研究工作。

（5）啟動(dòng)工程建設(shè)立法工作，開(kāi)展相關(guān)保障措施的研究。

（6）關(guān)注野生生物資源的保護(hù)。鑒于引漢濟(jì)渭工程涉及國(guó)家一類(lèi)保護(hù)動(dòng)物朱、金絲猴、大熊貓，二類(lèi)羚牛、大鯢等多種野生保護(hù)物種，需要開(kāi)展相關(guān)工作將野生生物的保護(hù)納入重點(diǎn)保護(hù)的范圍，采取不同的保護(hù)措施。陜西水利

（責(zé)任編輯：王劍）

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