“雙一流”后，高校改革何處去？

張繪

高?！半p一流”建設(shè)切不可走以前的老路，以部門指導和行政劃分大學和學科等級，而應該在高等教育有效競爭和合理發(fā)展之間找到平衡

2016年5月，中共中央、國務院印發(fā)了《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》。加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略最為關(guān)鍵的是人才，而高等教育是人才培養(yǎng)的關(guān)鍵輸出口，同時還承擔著創(chuàng)新領(lǐng)域最為關(guān)鍵的基礎(chǔ)科研工作，因此具有舉足輕重的作用。

從這個意義上說，如果一國的大學創(chuàng)新能力不強，就不能從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。在今天的知識經(jīng)濟時代，沒有世界一流大學，就無法成為真正的世界強國。

為促進世界一流大學建設(shè)，國務院印發(fā)的《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設(shè)總體方案》提出：要推動一批高水平大學和學科進入世界一流行列或前列，2016年將開啟新一輪世界一流大學和一流學科建設(shè)，每五年為一個周期。

2016年6月23日，教育部官網(wǎng)發(fā)布通知稱，決定宣布失效一批規(guī)范性文件，即包括985、211的有關(guān)文件，比如，《關(guān)于補充高等教育“211工程”三期建設(shè)規(guī)劃的通知》《關(guān)于繼續(xù)實施“985”工程建設(shè)項目的意見》《關(guān)于實施“特色重點學科項目”》等。

這意味著，施行長達21年的211工程和18年的985工程成為歷史，從此以后高等教育等級森嚴的財政撥款制度將被改變，將由更加具有開放性和競爭活力的績效評價體系為杠桿，建立起激勵約束機制，鼓勵公平競爭，強化目標管理，突出建設(shè)實效。

高等教育面臨的挑戰(zhàn)

中國高等教育規(guī)模宏大但結(jié)構(gòu)性矛盾突出、同質(zhì)化傾向嚴重、創(chuàng)新能力和服務能力不足，高校之間的同質(zhì)性高，高等教育結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益還不能滿足經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級、服務區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求。

就目前來看，中國高等教育管理體制和財政制度難以承擔起創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的要求，當前制約高等教育發(fā)展的因素很多，高等教育自身的發(fā)展也面臨著一系列挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

等級化的公共財政投入制度不改變，就難以實現(xiàn)對大學之間合理競爭與發(fā)展的有效激勵，以及對學科建設(shè)的合理支持。

等級化的撥款模式導致部屬院校和非部屬院校經(jīng)費投入差異巨大。

由于歷史原因，中國的高等教育形成了一大批“部屬院?！焙汀胺遣繉俚胤皆盒！保^大多數(shù)985、211院校屬于部屬院校，位于高等教育的第一梯隊，它們多集中在少數(shù)政治、經(jīng)濟、文化中心地區(qū)，是優(yōu)質(zhì)教育資源和優(yōu)質(zhì)教研人才聚集之地，自然而然成為各地區(qū)、各部門、各學生家庭追逐的對象。

目前，全國共有部屬高校110余所，其中75所劃歸教育部直屬管理，其余則由中央其他部委直屬管理。至2015年5月，全國2845所高校中有2700多所管理權(quán)歸屬地方政府。

按照現(xiàn)行“分級辦學，分級管理”的高校管理體制，中央部委的投入主要集中在部屬院校;地方高校（包括一批省部共建大學）主要由地方政府管理，財政投入責任也移交到地方政府。高等教育的財政撥款模式大多呈現(xiàn)“綜合定額+專項補助”格局。

所謂綜合定額，是基于“定員定額”的原則，根據(jù)不同地區(qū)、不同類型和不同辦學層次，制定學生的生均撥款標準，再依據(jù)各高校的在校生數(shù)量，核定下達經(jīng)費總量。所謂專項補助，是學校依據(jù)自身特殊發(fā)展需要申請、再由教育主管部門批準確定撥款的資金。主要包括新建學科和專業(yè)的開辦費、實訓基地建設(shè)、國家（省區(qū)市）重大科研項目建設(shè)及配套支出等。

在這樣的體制下，不同等級的高校，不同的省乃至于省內(nèi)不同的地區(qū)，獲得的高等教育財政資源都有很大的差距，越接近行政權(quán)力樞紐的高校所獲得的資源越多。由于地方所屬院校主要依賴于地方政府的財政投入，使得高等教育的辦學質(zhì)量受所在地方財政的影響較大。各級、各地政府的財力差距，決定了不同區(qū)域間對高等教育投入的差距。

隨著985和211工程的實施，中央部屬院校與屬地本科院校的生均公共財政預算教育支出和公用支出余額差距，從1995年還“比較接近”的水平，逐步拉大到2010年約2倍。教育部直屬高校平均經(jīng)費約為其他地方院校的20倍。

如果這種等級化的公共財政投入制度不改變，就難以實現(xiàn)對大學之間合理競爭與發(fā)展的有效激勵，以及對學科建設(shè)的合理支持。

高等教育預算撥款制度還有待完善。

2015年11月，財政部、教育部印發(fā)了《關(guān)于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》和2016年7月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》是對高校財務自主權(quán)的一次松綁。然而改革還不夠徹底，目前仍然有大量專項限制高校財務自主權(quán)的實現(xiàn);高?？蒲薪?jīng)費撥款制度重物輕人，人員智力價值得不到應有的體現(xiàn);高校學費等收費調(diào)整受到限制;高?！皟?yōu)質(zhì)平價、低質(zhì)高價”的格局并沒有改變;高等教育捐贈的功能尚沒有得到有效發(fā)揮。

在此背景下，如何通過財政政策和管理體制改革促進高等教育發(fā)展轉(zhuǎn)型，促進具有中國特色的一流大學建設(shè)？如何有效發(fā)揮大學在創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略中的作用？

中國必須建立一套行之有效的財政政策和管理體制來精準調(diào)控，從而處理好政府、市場和社會在高等教育發(fā)展轉(zhuǎn)型中的關(guān)系，處理好高等教育發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中的中央與地方的關(guān)系，處理好高等教育發(fā)展過程中的競爭與發(fā)展的關(guān)系，處理好高校發(fā)展轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新驅(qū)動型經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，進一步依靠建設(shè)一批世界一流大學，提升中國的創(chuàng)新能力，為實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供強有力的技術(shù)和智力支持。

高校要滿足市場需求

當前中國高等教育，特別是研究型高校經(jīng)費投入以政府財政為主，經(jīng)費使用效率低下，浪費嚴重，財政政策和管理體制調(diào)整的關(guān)鍵是如何激發(fā)辦學活力，實現(xiàn)有效激勵，形成創(chuàng)新動力。

因此，高校發(fā)展轉(zhuǎn)型要實現(xiàn)突破，需要構(gòu)建全面預算管理體系，通過建立清晰明確的管理框架，將高校的發(fā)展戰(zhàn)略、組織目標和具體的預算經(jīng)費安排聯(lián)系起來。

首先，發(fā)展戰(zhàn)略要定位清楚，現(xiàn)在很多高校的服務有多種功能定位，比如培養(yǎng)學生、教學教研、傳播文化和價值觀、基礎(chǔ)研發(fā)、服務社會發(fā)展、服務市場需求。高校所有的功能都應該最終圍繞著推動基礎(chǔ)科研創(chuàng)新、服務社會發(fā)展，滿足市場需求，進一步促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的目標上來。

人才的培養(yǎng)也要圍繞著市場的需求來實現(xiàn)，而高校服務的對象應該是中小企業(yè)。為什么是市場上的中小企業(yè)？因為大企業(yè)本身的研發(fā)能力就很強，對高校服務企業(yè)的需求相對比較弱。而大量的中小企業(yè)對這方面的需求卻極其強烈，因為自身的研發(fā)團隊較弱，同時中小企業(yè)也是國家促進就業(yè)，推動創(chuàng)新最具活力的地方。

其次，應圍繞戰(zhàn)略來組織管理各個部門和院系，并在預算安排上依據(jù)戰(zhàn)略目標來調(diào)整。

大學建設(shè)需要與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，當前211、985等研究型高校多數(shù)屬于中央高校，其財政管理體制制約了它們服務當?shù)厥袌鲂枨蠛彤a(chǎn)業(yè)發(fā)展的靈活性，因此改革現(xiàn)有的財政管理體制，需要重新定位中央與地方的關(guān)系，這在一流大學建設(shè)過程中顯得非常緊迫。

要發(fā)揮地方政府和財政部門在高校發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中的作用，需要建立依據(jù)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的投入模式。地方政府還需要培育完善的市場環(huán)境，在高校、科研成果、產(chǎn)品轉(zhuǎn)化之間建立暢通的渠道，通過市場機制在消費者和提供者之間建立直接的聯(lián)系。

同時，在“雙一流”建設(shè)的遴選上要更加注意淘汰機制，通過給一些之前沒有進入985、211的地方高校一些機會，促進各個高校各具特色創(chuàng)新發(fā)展。

此外，大學要圍繞區(qū)域市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求組織自己，把自己變成極具企業(yè)家精神的自治機構(gòu)。要實現(xiàn)這個目標，需要改革高?，F(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度，通過建立完善的學校董事會，構(gòu)建現(xiàn)代大學治理模式。

雖然中國已經(jīng)有部分高校建立了董事會等制度，但仍處于初創(chuàng)期。進一步還需要完善激勵創(chuàng)新的分配制度，探索股權(quán)、期權(quán)、分紅等多種激勵措施，提高科研人員成果轉(zhuǎn)化效益分享比例。建立高校與社會發(fā)展需求，市場目標定位，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相協(xié)調(diào)的動態(tài)調(diào)整機制。

改變高等教育資源配置模式

那么，在高校改革的過程中，財政部門應該做什么？

長期來看，只有取消985、211高校后，在競爭下產(chǎn)生的“重點學?！辈庞衅浜侠硇?。因此，應該建立更加多元化的評價體系，在競爭中不斷完善高校辦學質(zhì)量，形成自發(fā)聲譽市場，改變以往計劃經(jīng)濟色彩濃的高等教育資源配置模式。要實現(xiàn)這點，需要進行體制機制改革，以化解諸多利益之間的矛盾。

首先，需要以市場化的競爭機制分配科研經(jīng)費，通過政府購買服務和績效撥款作為抓手，為推動研究型大學多元發(fā)展、公平競爭創(chuàng)造條件。

其次，也需要通過科研經(jīng)費的中長期財政規(guī)劃，在撥款方面形成相對穩(wěn)定的科研經(jīng)費投入，避免財政支出的大起大落影響到高校科研發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的有效實施。需要優(yōu)化整合研究型大學專項資金，將一些專項納入常規(guī)性撥款，形成穩(wěn)定支持。這樣做一是為了防范財政風險，二是也能形成穩(wěn)定的投入，為市場注入穩(wěn)定的預期。

再次，進一步細化生均綜合定額撥款標準，將服務市場和科研產(chǎn)出，辦學質(zhì)量、辦學特色等因素考慮在內(nèi)，采取客觀化的分配方式，提高研究型高校的經(jīng)費統(tǒng)籌能力。

最后，高等教育在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域有不可替代的作用，因此財政資金需要加大對高等教育基礎(chǔ)研究和理論研究領(lǐng)域發(fā)展方面的投入，同時發(fā)揮市場對高等教育應用研究的引導作用。

與美國高校不同，中國高校的主要收入來源是財政撥款，在經(jīng)濟和財政進入新常態(tài)后，這樣的撥款模式難以為繼，而美國高校的收入主要來源于學費和捐贈收入，同時還有大量的社會服務收入。

因此，需要改革現(xiàn)行的學費管制，下放一定的學費調(diào)整權(quán)限，完善社會捐贈財稅激勵機制，構(gòu)建高等教育服務社會和市場的創(chuàng)新發(fā)展模式，推動高校多元化籌資機制建設(shè)。同時，在繼續(xù)履行政府相關(guān)責任的基礎(chǔ)上，逐步收縮政府在財政撥款方面的權(quán)限。

值得一提的是，高等教育也應進行“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，即通過優(yōu)化供給，開放市場，引入競爭，擴大優(yōu)質(zhì)高等教育資源的供給。政府通過簡政放權(quán)，擴大高校在招生方面的自主權(quán)，政府只是?；?。減少政府和學校內(nèi)部在資金分配上對學術(shù)研究和創(chuàng)新的行政干預，有效平衡學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力，重新構(gòu)建高等教育提供者與生產(chǎn)者、教育管理者與生產(chǎn)者、學校所有者與經(jīng)營者之間的關(guān)系。還應逐步完善現(xiàn)代高校財務信息化管理體系，政府只需要進一步加強對高校資金的監(jiān)管力度即可。

近年來，中央政府開始對地方院校，特別是一些民辦院校提供財政支持，民辦高校因此獲得了穩(wěn)步發(fā)展。但是，還要進一步明確民辦高校地位，通過政府的分類資助和市場的有效引導，逐步實現(xiàn)公辦高校和民辦高校“并存并榮”。這需要進一步開放高等教育市場，加強國際合作辦學，鼓勵民間自主辦學。政府對高校的管理可以通過建立負面清單，規(guī)定一些不可逾越的紅線，從而留出更大的空間讓高校自行選擇。

總之，在取消211、985高校后，在新的“一流大學和一流學科”建設(shè)之時，切不可走以前的老路，以部門指導和行政劃分各層次大學和學科等級，固化已有的辦學格局，而應該在科學推動高等教育人、財、物等資源配置的體制機制改革的基礎(chǔ)上，在高等教育有效競爭和合理發(fā)展之間找到平衡。

作者為中國財政科學研究院教科文研究中心副研究員