湯寧　楊靜蕾

（南開大學(xué)商學(xué)院　天津　300071）

國內(nèi)外海鐵聯(lián)運扶持政策對比研究

湯寧楊靜蕾

（南開大學(xué)商學(xué)院天津300071）

海鐵聯(lián)運具有運輸量大、集疏運速度快、服務(wù)準時、能源消耗低、單位創(chuàng)造綜合收益多等特性，我國和歐美發(fā)達國家都出臺了相關(guān)扶持政策以促其發(fā)展。在對比國內(nèi)外海鐵聯(lián)運扶持政策后發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)海鐵聯(lián)運扶持政策在系統(tǒng)性、長期性、執(zhí)行力度和多樣化等方面還有待進一步完善。

海鐵聯(lián)運；扶持政策；多式聯(lián)運

全球化進程發(fā)展，使國際交通運輸鏈和產(chǎn)品供應(yīng)鏈不斷延伸，海鐵聯(lián)運作為多式聯(lián)運模式之一，相比傳統(tǒng)單一運輸模式，縮短了運輸里程和運輸時間，降低了運輸成本，通過更合理的組織，將不同的運輸方式高效地銜接起來，提供了實現(xiàn)門到門運輸?shù)臈l件，增強了貨物在國際市場上的競爭力。由于海鐵聯(lián)運交通基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)系統(tǒng)的建設(shè)投資大、回收周期長，具有一定的公共產(chǎn)品特性，歐美等發(fā)達國家從國家戰(zhàn)略高度采用多種政策措施激勵海鐵聯(lián)運發(fā)展。雖然我國也意識到了海鐵聯(lián)運對促進經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要意義，但對其實質(zhì)性扶持政策基本停留在地方政府層面，多是從本位主義出發(fā)的補貼性扶持政策，從而進一步加劇了區(qū)域間海鐵聯(lián)運運輸市場的競爭，而不利于整體系統(tǒng)的優(yōu)化和發(fā)展。

一、歐美發(fā)達國家海鐵聯(lián)運扶持政策

從20世紀40-50年代出現(xiàn)集裝箱運輸方式開始，歐美等發(fā)達國家就開始了對海鐵聯(lián)運的實踐。但在較長一段時期內(nèi)，高速公路網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，使得海公聯(lián)運成為了多式聯(lián)運的主要運輸方式。隨著環(huán)境意識的增強，公路運輸帶來的空氣污染、噪音、交通擁堵、過多能源消耗和其他經(jīng)濟損失等問題受到政府和民眾的關(guān)注。在上世紀末本世紀初，歐美發(fā)達國家開始出臺政策，扶持更加綠色環(huán)保的海鐵聯(lián)運模式的發(fā)展。具有代表性的歐美港口包括美國的紐約—新澤西港、荷蘭的鹿特丹港和比利時的安特衛(wèi)普港。

1.紐約—新澤西港

美國政府從戰(zhàn)略高度重視多式聯(lián)運建設(shè)，認為其可鞏固美國國家經(jīng)濟基礎(chǔ)，提升國家經(jīng)濟發(fā)展效率。1991年美國頒布了鼓勵發(fā)展多式聯(lián)運的《多式聯(lián)運效率法》。2000年，紐約—新澤西港務(wù)局啟動了長達20年、價值 10億美元的 PIDN（The Port Inland Distribution Network）計劃，力圖解決公路運輸帶來的道路擁堵、環(huán)境污染等一系列問題。港務(wù)局在分析紐約—新澤西港發(fā)展現(xiàn)狀和系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，制定了詳盡的扶持政策，包括：①每個重箱補貼25美元；②新開路線補貼20萬美元的線路運營資金；③提供內(nèi)陸場站的集裝箱空箱免費存儲服務(wù)；④空箱可以免費運送回紐約。除了港務(wù)局提供的補貼政策，聯(lián)邦政府對項目建設(shè)也給予了大力支持，不僅提供了內(nèi)陸場站的部分建設(shè)資金，還通過補貼“緩解擁堵費”和“空氣質(zhì)量改進費”來支持項目建設(shè)。

在項目啟動的前10年內(nèi)，扶持政策就取得了較好的實施效果，紐約—新澤西港口的海鐵聯(lián)運總量由2.7萬TEU增長到23萬TEU，年均增長率達7.1%，高于港口總吞吐量增長率4.8%。同時，海鐵聯(lián)運的業(yè)務(wù)范圍從傳統(tǒng)的東海岸擴展到了美國西南部乃至西部海岸。鐵路運輸?shù)乃俣葍?yōu)勢使集裝箱運輸?shù)乃俣鹊玫搅颂岣?，貨物到港?4小時內(nèi)便可通達美國1/3和加拿大1/2的市場。

PIDN項目的主要特點是系統(tǒng)性、綜合性和長期性：《多式聯(lián)運效率法》使該項目實施有法可依；聯(lián)邦政府通過建設(shè)資金和補貼資金推動項目實施；而港務(wù)局作為政策實施者，構(gòu)建了長達20年的長期規(guī)劃（早在1995年該項目就開啟了計劃書編制工作，到2000年正式啟動，共用5年時間）；扶持政策的實施則通過股份公司和基金的形式進行，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并對運營成本進行適當補貼。

2.鹿特丹港

鹿特丹港是歐洲第一大貨運港和集裝箱港口，作為歐洲西北部的門戶港，港口集疏運系統(tǒng)發(fā)達，腹地范圍廣闊，80%的貨物來自或運往廣大歐洲地區(qū)。然而，在海鐵聯(lián)運扶持政策實施之前，鹿特丹港的貨物集疏主要依靠公路網(wǎng)絡(luò)，占比在53%以上，鐵路運輸僅占10%左右（37%的水水中轉(zhuǎn)）。鹿特丹港務(wù)局以歐盟的泛歐交通網(wǎng)絡(luò)（TEN-T）建設(shè)為契機，配合歐盟550多萬歐元的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施投資，實施了海鐵聯(lián)運鐵路孵化器項目：①投資建設(shè)配套基礎(chǔ)設(shè)施。港務(wù)局首先把轄區(qū)內(nèi)鐵路實施電氣化改造，并把單軌擴成雙軌；同時新建鐵路橋，并開鑿鐵路隧道；除此之外，還積極建設(shè)通往德國、波蘭、斯堪的納維亞以及與南歐之間的鐵路貨運走廊，并對內(nèi)陸物流園區(qū)建設(shè)提供最高可達25%的補貼。②適度補貼海鐵聯(lián)運運營成本。據(jù)鹿特丹港務(wù)局測算，有市場潛力的海鐵聯(lián)運線路至少需要兩年時間的運營才能盈利。為此，鹿特丹港務(wù)局出臺了一套完整的兩年培育期政策，以吸引相關(guān)利益主體開展海鐵聯(lián)運業(yè)務(wù)，增加鐵路運輸比例。③開拓全球市場。為了確保新班列上有充足的貨源，港務(wù)局開發(fā)公司還積極擴展全球市場，共設(shè)有7個海外辦事處。在這些措施的作用下，鹿特丹港出發(fā)的總干線列車數(shù)由2008年第一季度的1000列增至2011年第二季度的5915列。在2009至2011年間，鹿特丹港通過該干線運至德國的貨運量比例由41%增至75%，班列也從一周四次增至一周六次。

荷蘭的海鐵聯(lián)運補貼是以港務(wù)局為主體進行的，充分發(fā)揮了港務(wù)局的整合作用，并專門成立了Keyrail公司開展相關(guān)海鐵聯(lián)運促進項目。這種“商業(yè)化”補貼行為避免了政府對市場的直接行政干預(yù)，措施針對性更強，取得了良好效果。

3.安特衛(wèi)普港

比利時作為世界上海鐵聯(lián)運比例最高的國家，擁有最密集鐵路網(wǎng)絡(luò)，同時注重扶持政策的合規(guī)性，以保證政策的持續(xù)性和執(zhí)行力度。2009年政府制定了針對發(fā)展海鐵聯(lián)運的《聯(lián)邦公共服務(wù)交通及運輸》C-2009/14189法案，主要措施有：①對港口建設(shè)進行補貼。依不同情況，比利時政府對碼頭和相關(guān)設(shè)施的建設(shè)給予60%到80%的補貼。②補貼海鐵聯(lián)運換裝站。政府采用稅收減免方式，對海鐵聯(lián)運換裝站的大型裝卸設(shè)備給予補貼。③運營補貼。比利時政府對通過鐵路運輸?shù)募b箱給予直接定額補貼，標準為1.5385歐元/噸；而對于鐵路運距在51公里以上的貨物，運距每增加1公里，定額補貼費用就增加0.00978歐元/噸。同時比利時政府還鼓勵港口之間的貨物中轉(zhuǎn)也采用鐵路運輸模式，只是補貼金額減半。

比利時政府的海鐵聯(lián)運扶持政策精細化特征明顯，一是采用立法形式保障補貼政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性，二是綜合考慮了運輸距離、重量和目的地三要素，制定了貨幣補貼和稅收減免混合扶持政策。政策執(zhí)行以來效果良好，以其主要港口安特衛(wèi)普港為例，2011年其海鐵聯(lián)運比例高達34%，遠高于歐洲其他各大港口。

二、我國海鐵聯(lián)運扶持政策

長期以來，由于客運壓力，我國鐵路貨運發(fā)展不盡如人意。高速鐵路建設(shè)、公路運輸?shù)慕煌〒矶乱约叭找嬖黾拥沫h(huán)境壓力，使鐵路貨運再次引起廣泛關(guān)注。海鐵聯(lián)運作為“一帶一路”通道建設(shè)的重要基礎(chǔ)，中央出臺了相關(guān)指導(dǎo)意見，地方政府則相繼出臺了刺激性措施，以推進我國海鐵聯(lián)運市場發(fā)展。

1.中央層面海鐵聯(lián)運扶持政策分析

作為運輸大國，我國在公路、鐵路、水路、航空和內(nèi)河等方面均制定了相對完備的法律法規(guī)和規(guī)劃體系。如《中華人民共和國公路法》、《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》、《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2008年調(diào)整）》、《全國內(nèi)河航道與港口布局規(guī)劃》等。在綜合交通運輸方面，也出臺了相關(guān)辦法和規(guī)則。然而，面臨海鐵聯(lián)運發(fā)展新形勢，我國提出了相應(yīng)規(guī)劃，如2014年和2015年，國務(wù)院先后發(fā)布《關(guān)于促進海運業(yè)健康發(fā)展的若干意見》、《物流業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃（2014-2020）》、《十三五規(guī)劃綱要》，提出完善現(xiàn)代綜合交通運輸體系，發(fā)展多式聯(lián)運、跨境多式聯(lián)運通道。但是，目前尚缺乏系統(tǒng)化的海鐵聯(lián)運法規(guī)和規(guī)劃，也沒有全國性的針對海鐵聯(lián)運的扶持辦法和實施細則。

2013年鐵道部并入交通運輸部，合并后的鐵道運輸部先后在“綜合運輸示范工程座談會”、《關(guān)于促進海運業(yè)健康發(fā)展的若干意見》答記者問中指出要發(fā)展海鐵聯(lián)運，加強集疏運體系，海鐵聯(lián)運受到了越來越多的關(guān)注。

2.國內(nèi)港口城市海鐵聯(lián)運扶持措施分析

雖然中央政府并沒有明確的海鐵聯(lián)運建設(shè)規(guī)劃和刺激政策，但鄭州、西安等內(nèi)陸城市和寧波、青島等港口城市的各地政府借“一帶一路”建設(shè)熱潮，相繼出臺了海鐵聯(lián)運的刺激政策。因為港口是海鐵聯(lián)運的核心樞紐點，本文以較為典型的港口城市寧波和大連為例，說明我國海鐵聯(lián)運補貼政策。

（1）寧波海鐵聯(lián)運扶持措施

寧波港是我國最早出臺海鐵聯(lián)運扶持政策的城市，2009年寧波市政府出臺《關(guān)于印發(fā)加快寧波港海鐵聯(lián)運發(fā)展若干扶持政策意見（修訂）的通知》，實施年限為3年，其主要補貼政策包括：①按鐵路里程的不同，對海鐵聯(lián)運實際經(jīng)營人提供每標準集裝箱200元到800元不等的補貼。②對“五定”班列提供最高2500萬元的資助額度。③對為鐵路港站與各碼頭之間提供集裝箱駁運服務(wù)的集裝箱運輸公司提供每標準集裝箱50元標準的補貼。④對為集裝箱海鐵聯(lián)運提供集裝箱服務(wù)的船公司，提供每標準箱補貼50元，年資助額度為50萬元，累積資助額度150萬元的政策。⑤對符合條件的海鐵聯(lián)運公共服務(wù)平臺（班列經(jīng)營人）提供最高15萬元的補貼。⑥為海鐵聯(lián)運物聯(lián)網(wǎng)項目建設(shè)提供支持。之后，寧波市又在2012年和2015年對此進行了修訂實施。政策實施后，寧波港的海鐵聯(lián)運得到了較大的發(fā)展。2009年，寧波海聯(lián)聯(lián)運量僅1690標準集裝箱，到2014年達13.51萬標準集裝箱，增長了80倍。目前寧波港已開通的海鐵聯(lián)運城市達20個，建成無水港10個，是我國南方海鐵聯(lián)運第一大港。

與國外海鐵聯(lián)運補貼政策相比，在具體實施措施上，寧波方案體現(xiàn)了我國海鐵聯(lián)運市場特色。但地方出臺的扶持政策尚缺少系統(tǒng)化的法律保障，同時市場化運作程度低，而且政府直接補貼市場的形式，很可能會造成不同區(qū)域間的惡性競爭，因此不利于全國海鐵聯(lián)運市場的穩(wěn)定發(fā)展。

（2）大連海鐵聯(lián)運扶持措施

與南方相比，北方的海鐵聯(lián)運市場較為發(fā)達，競爭也較為激烈。2010年天津出臺了《天津濱海新區(qū)加快北方國際航運中心建設(shè)的資金支持辦法》，其中包含了一項對海鐵聯(lián)運的補貼措施，但該補貼實際實施也僅為一年。此后，大連、營口、鄭州、西安、甘肅和哈爾濱也相繼出臺了海鐵聯(lián)運補貼政策，其中大連市政府補貼政策最為透明，可從官網(wǎng)上查到，其余省份的補貼措施是課題組在2015年的“天津海鐵聯(lián)運市場調(diào)研”中，經(jīng)貨主調(diào)研而得。大連市政府2013年出臺了《2014-2015年大連港口集裝箱發(fā)展補貼資金實施細則》，實施期限為2年，海鐵聯(lián)運相關(guān)的補貼措施如下：①對從事內(nèi)陸港站與大連港口之間的鐵海聯(lián)運業(yè)務(wù)，且年度運量不少于5000標箱的集裝箱班列經(jīng)營公司或物流企業(yè)予以補貼。②對為大連港口提供服務(wù)的集裝箱拖車企業(yè)提供高速公路通行費補貼。③對在大連投資建設(shè)專用集裝箱碼頭的港口企業(yè)提供集裝箱碼頭建設(shè)補貼。

2015年，大連的海鐵聯(lián)運量位居全國第一，共完成34.9萬標準集裝箱，其中，跨境集裝箱班列業(yè)務(wù)量同比增長近一半。與此形成對比的是，停止補貼的天津港同期跨境集裝箱班列業(yè)務(wù)量下跌35%。課題組的調(diào)研認為，補貼政策成為了各地爭奪跨境海鐵貨源的重要工具，這種政府直接參與市場競爭的行為，造成了一定程度的惡性競爭，扭曲了政策的初衷。

表1　國內(nèi)外海鐵聯(lián)運扶持政策對比

三、國內(nèi)外海鐵聯(lián)運扶持政策對比

從政策形式、實施主體、實施方式、實施年限和實施內(nèi)容等方面，將國內(nèi)外海鐵聯(lián)運扶持政策進行對比，如表1所示。

與歐美發(fā)達國家相比，我國的扶持政策追求規(guī)模效應(yīng)，注重短期效果，多采用貨幣形式直接給予運營補貼，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資較少，尚沒有系統(tǒng)明確的針對海鐵聯(lián)運的法規(guī)、長期規(guī)劃和政策補貼指導(dǎo)原則，各地區(qū)的補貼政策是從本地利益出發(fā)，缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)性，形成了一定程度的區(qū)域間惡性競爭。為此建議，從國家立法和長期規(guī)劃出發(fā)，對各地方政府扶持政策的制定加以引導(dǎo)，形成系統(tǒng)性的扶持體系，尋求系統(tǒng)總效用最大化，使政策落到實處，以推進海鐵聯(lián)運市場建設(shè)，緩解公路運輸壓力和環(huán)境壓力。

［1］AAPA Port Professional Manager（PPM）Paper William E. Ellis，Port Inland Distribution Network，2005.

［2］ Santos B F，Limbourg S，Carreira J S.The impact of transport policies on railroad intermodal freight competitiveness —The case of Belgium［J］.Transportation Research Part D Transport&Environment，2015，34：230-244.

［3］羅凱.沿海港口海鐵聯(lián)運發(fā)展與對策建議 ［J］.港口經(jīng)濟，2013（10）.

［4］天津市交通運輸委員會，南開大學(xué)現(xiàn)代物流研究中心.天津市海鐵聯(lián)運發(fā)展財政扶持政策方案［Z］.2015.

責任編輯：張明