?編者按

近日，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者提問(wèn)時(shí)說(shuō)：改革開(kāi)放以來(lái)，中央與地方財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了從高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支到“分灶吃飯”、包干制，再到分稅制財(cái)政體制的變化，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分逐漸明確，特別是1994年實(shí)施的分稅制改革，初步構(gòu)建了中國(guó)特色社會(huì)主義制度下中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的體系框架，為我國(guó)建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了良好基礎(chǔ)。

在新的形勢(shì)下，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分與推進(jìn)財(cái)稅改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化要求相比，不適應(yīng)之處主要表現(xiàn)在：一是政府職能定位不清，一些本可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或社會(huì)提供的事務(wù)，財(cái)政包攬過(guò)多，同時(shí)一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財(cái)政承擔(dān)不夠；二是中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過(guò)多；三是不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項(xiàng)較多；四是省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范；五是有的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。

推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，是落實(shí)十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神、加快財(cái)稅改革的重要舉措，并列入中央全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)。我們刊登此文，對(duì)此略做分析。

吳木鑾

最近，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這是十八屆三中全會(huì)所定的財(cái)政體制改革第三項(xiàng)工作內(nèi)容。2013年十八屆三中全會(huì)推出財(cái)稅體制改革的路線圖，要求實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理制度、稅收制度和建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等三項(xiàng)重要改革任務(wù)。2014年預(yù)算法成功修訂，2016年5月?tīng)I(yíng)業(yè)稅全部改為增值稅，而現(xiàn)在則是中央地方關(guān)系的重新界定。

財(cái)政政策是宏觀經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)，而政府間關(guān)系又是財(cái)政中最重要的一環(huán)。之前的問(wèn)題是，各級(jí)政府都抱怨財(cái)政資源的稀少，而支出責(zé)任卻很重。中央和地方關(guān)系的調(diào)整，勢(shì)在必行。此次財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問(wèn)中也重提這次的改革背景：“十八屆三中、四中、五中全會(huì)明確提出了建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度、適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任、推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化的要求?！?/p>

有趣的是，有人認(rèn)為，地方已經(jīng)承擔(dān)了較大的支出責(zé)任，而有人則反駁，中央已把大部分的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移給地方政府，地方之間的財(cái)力差異因此得以降低。甚至在某些情形下，中央政府給足了配套資金，地方政府仍然沒(méi)有完成相應(yīng)的上級(jí)指令，有時(shí)候，是地方政府的自主空間太大，沒(méi)能與中央的腳步很好地配合。

這些說(shuō)法，從某個(gè)角度來(lái)看可能都有道理。這也是“指導(dǎo)意見(jiàn)”明確要求合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的基本原因，中國(guó)需要一套更明晰的各級(jí)政府之間的財(cái)稅法治規(guī)則。中央希望建構(gòu)一套合理、有效的政府間財(cái)政制度來(lái)推動(dòng)國(guó)家治理能力的提高，因此，這是合適的政策方向。

真正考驗(yàn)在于，怎么將這個(gè)合適的政策方向具體化？財(cái)政事權(quán)由中央決定，無(wú)疑可以維護(hù)中央權(quán)威，與此同時(shí)，如果過(guò)度強(qiáng)調(diào)這種決定權(quán)，又不容易實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)公報(bào)強(qiáng)調(diào)的發(fā)揮“中央和地方兩個(gè)積極性”。這種平衡，需要足夠的技巧。

另外一個(gè)相對(duì)應(yīng)的問(wèn)題，如何提高民眾對(duì)財(cái)稅問(wèn)題的參與度。財(cái)政是“取眾人之財(cái)，辦眾人之事”，而我國(guó)如此重要的政府間關(guān)系的調(diào)整，不能少了民眾的參與和互動(dòng)，溫嶺的懇談式財(cái)稅實(shí)踐，得到了學(xué)界政府的一致認(rèn)可。無(wú)疑，民眾的參與，可以提高財(cái)政政策的有效性。

“適度加強(qiáng)中央 事權(quán)和支出責(zé)任”

這份文件明確要求適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)。中央的財(cái)政事權(quán)由中央承擔(dān)支出責(zé)任，地方的財(cái)政事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任。從字面上來(lái)看，中央政府會(huì)更加有所作為。財(cái)政事權(quán)上收之后，中央政府將有更多支出的義務(wù)。與此同時(shí)，財(cái)政事權(quán)會(huì)與支出進(jìn)行掛鉤，當(dāng)事各方互不扯皮。

文件更具體的指出，要逐步將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、出入境管理、國(guó)防公路、國(guó)界河湖治理、全國(guó)性重大傳染病防治、全國(guó)性大通道、全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財(cái)政事權(quán)。

這一方面的內(nèi)容已在樓繼偉的專著《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》（中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013年出版）中明確提及。他認(rèn)為，中央政府要集中一部分社會(huì)保障責(zé)任，比如養(yǎng)老保險(xiǎn)的信息比較容易收集，中央容易管理，因此，中央政府可以承擔(dān)此財(cái)政事權(quán)。中央政府也要集中一部分公共衛(wèi)生職責(zé)，特別是傳染病防治等。中央政府集中一部分教育職能，義務(wù)教育由地方政府進(jìn)行管理，中央政府用均衡性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)助；而中央和省級(jí)政府則負(fù)擔(dān)高等教育的支出。一般來(lái)說(shuō)，在事權(quán)上收之后，人事任免和經(jīng)費(fèi)保障均由中央政府負(fù)責(zé)。

在正式的文件中，教育支出和社會(huì)保障支出的上收沒(méi)有很明確提及。文件目前只籠統(tǒng)地提到，科技研發(fā)、高等教育是中央和地方各自承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的財(cái)政事權(quán)。社會(huì)保障在全文中只出現(xiàn)一次，而且與支出責(zé)任劃分無(wú)關(guān)。文件很明確提到的是，義務(wù)教育、高等教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)等等仍然是中央與地方的共同財(cái)政事權(quán)。

由于中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革涉及眾多領(lǐng)域，關(guān)于具體的時(shí)間安排，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者提問(wèn)時(shí)說(shuō)：“2016年選取國(guó)防、外交等領(lǐng)域率先啟動(dòng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。2017-2018年?duì)幦≡诮逃?、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。2019-2020年基本完成主要領(lǐng)域改革，梳理需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時(shí)制定修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，研究起草政府間財(cái)政關(guān)系法，推動(dòng)形成保障財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系。”

事實(shí)上，中國(guó)民眾對(duì)醫(yī)療、教育、住房的擔(dān)憂是最多的，這方面的事權(quán)改革將影響深遠(yuǎn)。許多發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，醫(yī)療、教育、住房的改善，可以大大提高該國(guó)的人力資源及保持可持續(xù)發(fā)展。在央地財(cái)政關(guān)系的新文件中，醫(yī)療、教育等方面的政府間財(cái)政安排篇幅較少，這留下了很大的討論空間。之前一些學(xué)者認(rèn)為，中央政府應(yīng)該對(duì)一些基本公共服務(wù)，比如基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老，承擔(dān)兜底責(zé)任。在事權(quán)總體上收的情況下，文件沒(méi)有做出兜底安排。這也是一個(gè)需要繼續(xù)解決的問(wèn)題。

文件明確將國(guó)防、外交、國(guó)家安全的事權(quán)界定為中央的事權(quán)。在國(guó)家治理能力建設(shè)中，這應(yīng)該屬于基本原則。筆者在縣級(jí)政府調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)一些縣級(jí)政府有不小的國(guó)防開(kāi)支。當(dāng)時(shí)我感覺(jué)有些納悶，這不是中央的事權(quán)嗎？1993年國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》已明確規(guī)定，國(guó)防費(fèi)用是由中央支出的。

調(diào)動(dòng)地方政府積極性

在中央和地方關(guān)系的建構(gòu)中，地方政府特別是省級(jí)政府可以被置于更合理的位置。一般而言，中央和地方關(guān)系都是吸收中央、地方政府和民眾意見(jiàn)進(jìn)行制定的。目前地方政府在此過(guò)程中角色還有待清晰。文件中提到爭(zhēng)議產(chǎn)生后的裁決機(jī)制：“中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分爭(zhēng)議由中央裁定，已明確屬于省以下的財(cái)政事權(quán)劃分爭(zhēng)議由省級(jí)政府裁定?！边@樣原則性的規(guī)定還需要繼續(xù)細(xì)化。

中國(guó)的省級(jí)單位龐大，沒(méi)有理由不關(guān)心其區(qū)域內(nèi)部的差異性，也沒(méi)有理由不給他們一定的話事權(quán)。以世界各國(guó)人口的排行來(lái)看，泰國(guó)排名第20名（2016年人口為6800多萬(wàn)人）。中國(guó)有六個(gè)省份的人口高于泰國(guó)人口（廣東、山東、河南、四川、江蘇、河北）。在一些學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，中國(guó)被認(rèn)為是財(cái)政上很分權(quán)的國(guó)家。地方政府花了全國(guó)財(cái)政支出的大部分，看起來(lái)，支出權(quán)限主要在于地方政府。不過(guò)，在實(shí)際的財(cái)政制度的制定中，地方政府所扮演的重要性值得研究。

財(cái)政部2012年出臺(tái)的《完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的通知》是一份規(guī)范省內(nèi)政府間關(guān)系的重要文件。有趣的是，省以下的政府間關(guān)系基本是復(fù)制中央和省之間關(guān)系的各類規(guī)定。從該文件來(lái)看，尚沒(méi)有給省級(jí)政府足夠授權(quán)，讓省政府有足夠自主性來(lái)制定省內(nèi)政府間關(guān)系事項(xiàng)，尚沒(méi)有制定一個(gè)全國(guó)通行的公共服務(wù)的基本要求。這方面規(guī)定的缺乏及過(guò)度富有彈性，可能的原因在于誰(shuí)來(lái)承擔(dān)兜底責(zé)任的問(wèn)題尚未厘清?？傊?，在“上面千條線,下面一根針”的體制下，基層政府的積極性要得到調(diào)動(dòng)，才能產(chǎn)生一個(gè)運(yùn)作良好的公共管理體系，才能改善對(duì)公眾的基本公共服務(wù)。

在2001年所得稅收入分享改革和2016年“營(yíng)改增”改革中，所得稅和營(yíng)業(yè)稅在改革的當(dāng)年或前一年均出現(xiàn)大幅度上漲。有人認(rèn)為，這可能是地方造假。事實(shí)并不是如此簡(jiǎn)單。1994年分稅制改革中，為了保證地方利益不會(huì)在短期內(nèi)受損，當(dāng)時(shí)中央政府在央地財(cái)政關(guān)系中加入“稅收返還”項(xiàng)目。一個(gè)可以想見(jiàn)的預(yù)設(shè)是，1994年的稅收返還基數(shù)，會(huì)在N年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及適當(dāng)?shù)耐ㄘ浥蛎浕A(chǔ)上慢慢消減。通俗地說(shuō)，當(dāng)年中央給某個(gè)省份的一億元返還與二十年后給某一個(gè)省的一億元返還承載著不同的政策含義，在全國(guó)稅收蛋糕做大之后“稅收返還”就會(huì)變得相對(duì)較小。這就意味著，自1994年后，稅收返還在中央的移轉(zhuǎn)支付中的“實(shí)際份額”會(huì)逐年下降。此舉有助于提高中央的財(cái)政再分配能力。

在1994年分稅制改革中，大部分的所得稅和營(yíng)業(yè)稅均為地方固定收入，在2001年和2016年改革后，中央政府獲得較大份額。為了保證地方的已有利益，中央延續(xù)稅收返還的辦法，返還的基數(shù)卻出現(xiàn)兩次大幅度上漲。在這種背景下，稅收返還基數(shù)實(shí)際做大，而這對(duì)中央的財(cái)政再分配能力沒(méi)有什么好處。與此同時(shí)，在過(guò)去的二十多年，省與省、地區(qū)與地區(qū)之間的財(cái)力差距，局部呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。從實(shí)踐效果來(lái)看，提高中央的財(cái)稅能力是一個(gè)政策目標(biāo)，關(guān)注地方政府積極性，在實(shí)踐中也是一個(gè)很重要的政策目標(biāo)。這兩個(gè)不同的目標(biāo)取向，一定程度上存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，如果沒(méi)有非常合理的制度設(shè)計(jì)，稅收返還與當(dāng)初的預(yù)計(jì)效果，就會(huì)存在一定的落差。這次調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系，這是要改善的重大問(wèn)題之一。

“從財(cái)政事權(quán)入手”

許多發(fā)展中國(guó)家的行政改革出現(xiàn)“前進(jìn)兩步、倒退一步”的情形。雖然改革帶來(lái)的收益沒(méi)有想象的大，不過(guò)終究有一些進(jìn)步。不過(guò)，也有些改革是“前進(jìn)兩步，倒退三步”。這些情形通常出現(xiàn)在問(wèn)題的診斷和改革的思路出現(xiàn)誤判的情形下。當(dāng)前的財(cái)政改革，筆者認(rèn)為是有進(jìn)步的。

這次改革選擇從財(cái)政事權(quán)入手，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為：“劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)的條件已經(jīng)初步具備。新修訂的預(yù)算法頒布實(shí)施，也為推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革奠定了法律基礎(chǔ)?！?/p>

在論及財(cái)政改革時(shí)，著名的財(cái)政專家羅伊·鮑爾特別提及“先有事權(quán)劃分再有收入劃分”這一原則（finance follows function）。這是公共財(cái)政中重要的原則。道理相當(dāng)簡(jiǎn)單，事權(quán)是有不同種類的，不能把來(lái)源一樣的錢，拿來(lái)做不同的事。比如政府要興建機(jī)場(chǎng)，這沒(méi)有理由要求用稅收來(lái)支付機(jī)場(chǎng)建設(shè)開(kāi)支。比如香港機(jī)場(chǎng)要興建第三條跑道，每名離境的旅客被要求付一筆機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)?？此茖?duì)一些乘客不公平，不過(guò)這是國(guó)際通行做法。而基礎(chǔ)教育則不能要求使用者支付大量的費(fèi)用。因此，只有確定了哪一層級(jí)政府承擔(dān)什么樣的事權(quán)責(zé)任后，才能有效明確收入來(lái)源及其分配權(quán)限。

過(guò)去的二十多年，中央政府在政府間收入分配確實(shí)取得成績(jī)。先進(jìn)行收入分享改革再進(jìn)行財(cái)政事權(quán)上的分配，在此背景下，中央政府獲得穩(wěn)定的收入，宏觀調(diào)控時(shí)可以調(diào)用的資源也增加了。

不過(guò)，即使是一個(gè)省或者一個(gè)地區(qū)根據(jù)本地公共事務(wù)的不同，而有不同的收入分享的財(cái)政安排，也不一定是制度缺陷或者一定會(huì)產(chǎn)生一些亂象。在當(dāng)今信息流通和民眾要求政府問(wèn)責(zé)的時(shí)代，各國(guó)的政府間關(guān)系多數(shù)是邁向更加個(gè)體化的方向。

自然，中央政府制定一些劃一的基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、要求地方執(zhí)行一些關(guān)系全國(guó)穩(wěn)定、安全的政府指令，這些都是可行的。更重要的是，中央政府在財(cái)政管理方面的能力，主要不是體現(xiàn)在中央政府手上有多少資金，而是對(duì)地方情況的掌握程度和政令上傳下達(dá)的順暢程度。即使中央政府獲得百分之百的財(cái)政收入權(quán)（沒(méi)有地方稅收），也不見(jiàn)得地方政府不可以通過(guò)各種預(yù)算外安排和非法借貸來(lái)逃避中央政府的監(jiān)管。因此，在尊重地區(qū)差異性上，下一步中央政府有更多作為的空間。在解決事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問(wèn)題上，中央政府可為空間很大。將這些地基打牢，才能保證豪華的裝修能得到落實(shí)。

民眾參與

政府間財(cái)政關(guān)系的改革順序之所以還需要更多思考，有當(dāng)年財(cái)政管理經(jīng)驗(yàn)不足的原因，也有信息流通的問(wèn)題。更深層的原因在于民眾的角色缺位。人事管理權(quán)限方面，中央可以任命省級(jí)的主要官員，而省可以任命下一級(jí)的主要官員。通過(guò)人事任命來(lái)維系的政府間關(guān)系是相對(duì)靜態(tài)的，因此地方政府官員在其任期內(nèi)的表現(xiàn)，難以通過(guò)一些常規(guī)的、自上而下的渠道來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)際上的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，民眾的參與和監(jiān)督是最有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)督渠道（包括人事和財(cái)政上的安排）。

溫嶺市參與式預(yù)算之所以受到海內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注，也受到政府的認(rèn)同，就在于溫嶺的做法是取之于民、商之于民、用之于民。在此過(guò)程中，行政主導(dǎo)的弊端得到一定程度的抑制，“商之于民”得到確認(rèn)。民眾可以與財(cái)政官員和人大代表直接進(jìn)行溝通，財(cái)政預(yù)算是分項(xiàng)目分部門進(jìn)行表決的。迄今為止，這些改革的評(píng)價(jià)較為正面。溫嶺改革符合“公共財(cái)政”的核心要義。公共財(cái)政不是政府單方面增加民生支出，而是預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中的民眾參與及監(jiān)督。

民眾參與及監(jiān)督是彌補(bǔ)上下層級(jí)政府信息不對(duì)稱的有效手段。這也是許多國(guó)家公共財(cái)政實(shí)踐中的通行做法。在談到有效的地方財(cái)政分權(quán)制度設(shè)計(jì)時(shí)，羅伊·鮑爾認(rèn)為，財(cái)政透明和有效的民眾參與都是前提條件。如果沒(méi)有這些前提條件，自上而下的財(cái)政改革往往很難成功。許多公共服務(wù)比如教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、環(huán)境治理，都存在最低服務(wù)要求和地區(qū)需求差異的并存。

最明顯的例子之一，就是對(duì)教育的要求。有些地區(qū)的民眾對(duì)本地區(qū)大學(xué)特別重視，希望本地的孩子在本地接受教育并在本地市場(chǎng)就業(yè)，而有些地區(qū)的民眾則不這么認(rèn)為。在這種情況下，如果是一種多元、制度化的財(cái)政安排，相信民眾和當(dāng)?shù)毓賳T都會(huì)容易接受找出最適合當(dāng)?shù)孛癖娍谖?、也與當(dāng)?shù)刎?cái)力相配套的制度安排。反之，自上而下的政府間財(cái)政安排與民眾及一線官員的偏好毫不相干，就很難期望這些財(cái)政安排在現(xiàn)實(shí)中得到良好的執(zhí)行。

在過(guò)去的三十年中，世界各國(guó)財(cái)政安排讓地方有更多自主性的趨勢(shì)很明顯。這是提高信息對(duì)稱、增進(jìn)財(cái)政資金使用效率的結(jié)果。與此同時(shí)，各國(guó)的政府間財(cái)政安排也吸引更多的民眾參與。

自上而下的財(cái)政改革有其合理性，同時(shí)，這種安排也有不少需要繼續(xù)改進(jìn)的地方。舉一個(gè)例子。自1994年分稅改革以來(lái)，中西部地區(qū)獲得大量的中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，不過(guò)，最新的一些研究表明，地方政府間的基本公共服務(wù)供給和財(cái)力的差距沒(méi)有很明顯改變。政府和研究者都需要繼續(xù)調(diào)查確定：減少地方差距的更有效措施究竟是什么？中央政府所期待的公共服務(wù)均等化，在多大程度上落實(shí)到人了？最近中國(guó)有一些措施在推動(dòng)“錢隨人走”，而不是完全以地區(qū)為轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)，這或許是一個(gè)不錯(cuò)的思路。

（作者為香港教育大學(xué)亞洲及政策研究學(xué)系助理教授，主要研究中央和地方財(cái)政關(guān)系及地方治理。）