中國計劃生育政策直接成本估算：1997—2012年

楊志勇 李瓊

摘 要：現代國家治理離不開公共政策評估，人口政策的選擇同樣如此。政策成本越高，代表社會資源投入越多。中國人口政策已經轉向，但既往政策運行成本的研究還不夠到位。本文基于中國人口結構大轉變的背景，使用分項加總的方法，估算人口政策的直接成本，結果表明，1997—2012年中國計劃生育總投入累計達到8113.18億元，其中占比最大的是社會撫養(yǎng)費和國家計劃生育投入經費。為了更直觀地顯示計劃生育成本，本文對計劃生育投入與教育投入和醫(yī)療衛(wèi)生投入做了橫向比較，以期為中國公共政策的權衡取舍提供依據。

關鍵詞：財政支出；計劃生育政策；政策直接成本估算；社會撫養(yǎng)費

中圖分類號：F234.2；C923 文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2016）03006408

一、引言

公共政策制定者經常面臨權衡取舍的難題。為了合理配置公共資源，決策者必須比較不同政策的成本和收益，全面掌握信息，做出正確決策。政策成本分析既涉及效率，又關乎公平。政策成本優(yōu)化要求以最小的投入獲得最大的產出，并實現成本的公平合理分配。那么，誰是政策的最終受益者？誰又是成本的最終承擔者？這樣的問題決策者均無法回避，但無論是成本收益分析，還是投入產出決策，研究者都要先估算政策實施的成本。

20世紀80年代，計劃生育被定為基本國策，但關于人口政策的走向問題一直存有爭論。十八屆三中全會提出，“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展”；十八屆五中全會又提出全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策，這說明人口政策已經發(fā)生變化。因此，全面估算人口政策成本，不僅有利于全面評價既有的人口政策，也對未來財政收支結構的優(yōu)化有重要意義。

為了落實計劃生育政策，不僅國家財政投入大量資金，而且社會資金投入也相當可觀。在社會總資源既定的條件下，計劃生育投入對其他投入（如教育投入、醫(yī)療衛(wèi)生投入等）是否存在擠出效應，收益能否覆蓋成本等問題都亟待深入研究。本文基于中國人口結構大轉變的背景，使用分項加總的方法，估算中國人口政策的直接成本，以期為政策評價提供基本數據支持。

二、文獻綜述

計劃生育政策是中國一項獨特的公共政策。中國學者對計劃生育政策的研究與國外學者對生育決策研究有一定的差異。國外的研究主要從微觀視角入手，分析生育成本和收益，其對分析中國居民的生育決策也有借鑒意義。Leibenstein和Notestein[1]提出了孩子成本—效益理論，將家庭養(yǎng)育孩子的成本分為直接成本和間接成本，并指出隨著社會的發(fā)展，孩子養(yǎng)育成本不斷增加，但除享樂收益之外的其他收益持續(xù)下降。Becker[2]引入孩子凈成本概念，指出如果養(yǎng)育孩子的凈成本大于零，孩子為一般耐用品，則父母從孩子那里得到心理收益；如果凈成本小于零，孩子為一般產品，則這可以帶來產品的增值。Easterlin和Crimmins[3]提出生育需求供給理論，指出如果需求大于供給，則生育無需控制；如果供給大于需求，則生育控制政策就是必要的。

國內學者分析中國的人口政策多側重于宏觀視角，進而形成了不同的人口政策主張。第一種觀點對計劃生育政策持肯定態(tài)度。馬寅初[4]主張，應在正確估計人口增長情況的基礎上適當控制人口，他的主張后來成為中國計劃生育政策的主要理論基礎。彭珮云[5]、張維慶[6]、楊魁孚等[7]均正面評價了中國人口政策，認為政策成效顯著，有效促進了居民生活水平提升、人口素質提高和經濟高速增長。關于人口現狀，鄔滄萍和謝楠[8]認為，中國人口規(guī)模依然龐大，將在一段時間內維持慣性增長態(tài)勢，因而不應放開生育政策。翟振武[9]也持有相似觀點。田雪原[10-11]指出，當前中國人口紅利期并未結束，未來可能形成人口和勞動力“以質量換數量”的新紅利機遇期。第二種觀點主張，隨著中國人口紅利逐漸消失，人口政策應該逐步放開。蔡昉[12]認為，逐步放開二胎政策是一項沒有既得利益集團反對，并且可以讓最廣大人民獲益的改革領域。第三類觀點較為激進，認為中國需即刻放開計劃生育政策。郭志剛[13]、李建新[14]均指出，中國生育率過低將導致嚴重的少子化和過度老齡化，須即刻放開生育政策。旅美學者易富賢[15]也一直對人口控制政策持否定態(tài)度。宋健和范文婷[16]通過計算2000年和2010年全國和各省、市、自治區(qū)的人口再生產指標，得出人口再生產模式已呈現萎縮型的結論，支持了計劃生育政策放開的觀點。

國內也有從微觀視角分析計劃生育政策成本和收益的研究。在成本估算上，主要方法是加總不同的計劃生育成本，但在具體明細加總上，不同學者采用了不同方法。董恒進和顧杏元[17]將計劃生育的成本分為20項，加總得到計劃生育總成本。另外，比較常見的是將計劃生育投入分為國家財政撥款開支和社會開支[18]，在此基礎上，嚴軍和李樹茁[19]將計劃生育成本從費用來源角度分為由地方財政撥款開支的計劃生育費用、集體負擔的計劃生育費用和鄉(xiāng)村負擔的計劃生育費用。楊魁孚等[7]則將計劃生育投入分為國家財政投入、非國家財政投入和國際援助。

需要指出的是，本文側重于分析計劃生育的國內投入，而忽略國際援助，原因是此類國際援助主要來自聯合國人口基金，來源相對單一且金額較少。1994年后，聯合國人口基金將中國從重點受援國家調整為一般受援國家，調整了對中國援助資金的分配標準，援助資金減少[20]。另外，其他此類國際援助金額也較少，據盛朗和齊新杰[21]的計算，1998年中國接受此類國際援助的金額僅為20.40萬元。

三、計劃生育政策的直接成本估算

計劃生育政策成本包含直接成本和間接成本，前者是政府和社會對計劃生育政策的直接貨幣投入；后者則反映計劃生育政策改變社會人口結構并對整個經濟社會發(fā)展產生的負面影響，包括對人口出生率、婚姻家庭、勞動教育、社會保障和人口遷移等的影響。雖然間接成本估算非常重要，但受篇幅和研究主題所限，本文只估算直接成本，間接成本估算有待另文研究。

（一）國家財政投入

國家財政投入指的是國家計劃生育經費投入。2000年以前，計劃生育經費同文化、文物、體育、檔案、地震、海洋和通訊等事業(yè)費共同組成預算科目中的“文體廣播事業(yè)費”類。2000年，“計劃生育事業(yè)費”款下設9項科目，分別為：手術減免經費、避孕藥具經費、基層計劃生育專職干部經費、獨生子女保健費、宣傳經費、服務站經費、流動人口計劃生育管理費、干部訓練費和其他計劃生育事業(yè)費[22]。隨后，財政部進一步細化計劃生育經費，并將計劃生育財政投入劃分為16種，如表1所示。從表1中可以看出，國家計劃生育投入中，占比最大的是行政運行費用和計劃生育家庭獎勵費用，2012年和2013年前者分別占19.82%和18.66%，后者分別占18.41%和19.22%。計劃生育家庭獎勵費用以獎勵的形式歸還社會，形成非獨生子女家庭對獨生子女家庭的一種補貼。行政運行費用是政策的執(zhí)行成本，占比如此高的政策執(zhí)行成本，無疑需要決策者和研究者給予重點關注。

國家計劃生育投入經費的變動情況，如表2所示。從表2中可以看出，國家財政計劃生育投入逐年增加，1997—2013年，國家計劃生育投入經費從43.64億元增加到907.53億元，增加了近20倍；同期，人均投入也從3.53元增加到66.69元，約占人均教育經費支出的4%。

（二）非財政投入

非財政投入指的是社會各界的計劃生育經費投入。在計劃生育政策實施初期，此項投入主要來自國家財政。20世紀80年代末90年代初，隨著各省計劃生育條例的出臺，計劃外生育費成為計劃生育投入的重要收入來源。隨著經濟的持續(xù)發(fā)展和居民收入水平的不斷提高，這部分收入甚至成為基層政府收入的主要來源。中國計劃生育投入的第二個重要組成部分——非財政投入由此形成。本文參考楊魁孚等[7]的分類，將非財政投入分為計劃生育統籌費、社會撫養(yǎng)費（原計劃外生育費）和企業(yè)計劃生育投入。

1.計劃生育統籌費

本文估計“鄉(xiāng)統籌，村提留”經費主要依據劉明光等以及張林秀等的研究結果。劉明光等[25]利用2005年在全國6?。帧⒑颖?、陜西、四川、江蘇和福建）30個樣本縣、60個樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、116個村和1949名村民的調查數據，估計出2000年中國“鄉(xiāng)統籌，村提留”人均負擔水平為32.07元/人，2004年為4.76元/人（僅部分縣存在）。張林秀等[26]利用中國科學院農業(yè)政策研究中心的農村經濟社會調查數據，估計出2000年中國“鄉(xiāng)統籌，村提留”人均負擔水平為34元/人，2004年為0.30元/人，其中，人均“鄉(xiāng)統籌，村提留”的34元中包含計劃生育統籌費和地方企業(yè)捐贈等的其他項為4元/人。據此，本文假設計劃生育統籌費占總“鄉(xiāng)統籌，村提留”經費的10%，估計結果如表3所示。另外，稅費改革后，中央逐步取消了“鄉(xiāng)統籌，村提留”，2004年后的數據本文忽略不計。

從表3中可以看出，計劃生育投入中的計劃生育統籌款自1997年起逐年下降，從1997年的33.67億元下降至2004年的1.51億元。2005年起計劃生育統籌費取消。

2.社會撫養(yǎng)費

1982年，為控制人口增長，國家計生委和財政部制定了《關于加強超生子女費管理的暫行規(guī)定》，對不符合政策生育的家庭征收超生子女費。1991年后，超生子女費改稱計劃外生育費。計劃外生育費是對計劃外生育者征收的補償性資金，屬于預算外資金，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處負責征收，上交縣（市、區(qū)）計劃生育委員會管理。2000年，中共中央、國務院頒布《關于加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育率水平的決定》，將計劃外生育費改成社會撫養(yǎng)費，由“鄉(xiāng)收縣管，財政監(jiān)督”、“專款專用”改為統一上繳國家財政，納入財政預算。

估算社會撫養(yǎng)費需要確定兩個數值：一是征收人數（按嬰兒數量計）；二是征收標準。征收人數的估計公式是：社會撫養(yǎng)費征收人數=當年出生總人數×（1-計生率）。

計生率即出生政策符合率。根據《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》，社會撫養(yǎng)費的征收額分別以當地城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入和農村居民年人均純收入為計征的參考標準，結合當事人的實際收入水平以及不符合政策規(guī)定生育子女的情況而定。社會撫養(yǎng)費的具體征收標準由各?。ㄗ灾螀^(qū)和直轄市）規(guī)定。按照康朝暉[27]的研究，除黑龍江和山西之外，

山西省的征收辦法是，違反規(guī)定生育第二個子女的，按夫妻雙方上年總收入的20%征收社會撫養(yǎng)費，合計征收7年，其總額不得低于5000元。各省（區(qū)市）基本上是按上一年的城鎮(zhèn)居民年可支配收入或農村居民年人均純收入乘以計征倍數確定的，收入超過當地平均水平的，以實際收入為計征基數。關于計征倍數，非婚生育者一般在0.50—2倍之間，有配偶而與他人生育者則翻倍。夫妻違法生育一個子女的，計征倍數在基數的1—10倍之間；違法生育兩個子女的，則在4—10倍之間。為了計算簡便，本文從各省的人口數和計劃生育符合率兩方面考慮，假定社會撫養(yǎng)費的征收為當年城鎮(zhèn)家庭人均可支配收入或農村居民家庭人均純收入的3倍。

違反規(guī)定生育第二個子女，山東按照上一年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入或農村居民家庭人均純收入的3—4倍征收社會撫養(yǎng)費，北京為3—10倍，河南為3倍，廣東為3—6倍，四川為6—8倍，上海為3—6倍，陜西為3—6倍，浙江為2—4倍，安徽為5倍。本文取計征倍數為3，是按照違反規(guī)定生育第二個子女罰款的最低倍數計算的。本文未考慮未婚生育（計征倍數為0.50—2倍）和違反規(guī)定生育兩個以上子女的情況（計征倍數更高）。按照已經公布的2009年浙江社會撫養(yǎng)費為8.94億元，反推得到浙江計征倍數為1.92。本文估算了1997—2011年的社會撫養(yǎng)費，如表4所示。

3.企業(yè)計劃生育投入

企業(yè)計劃生育投入主要包括3大類：計劃生育工作費用（包含目標考核獎勵、宣傳培訓、辦公管理、專干/兼職工資及福利）、育齡夫婦費用（晚婚晚育獎勵、手術費、慰問費、孕婦營養(yǎng)費、孕檢、婦檢費和衛(wèi)生用品費）和職工獨生子女費（托幼費、保健費、醫(yī)療費和保險費等）[7]。

本文借鑒楊魁孚等[7]的計算方法估算企業(yè)計劃生育投入，其先計算1997年的企業(yè)計劃生育投入，再估計出企業(yè)計劃生育投入占非財政投入總額為19.45%，并假設該比重保持不變，進而估算出之后年份的企業(yè)計劃生育投入。該算法比較簡便，但未考慮企業(yè)計劃生育投入占非財政投入比重的變化。本文在此基礎上進一步精確，不使用比重不變假定，而是逐年分別計算企業(yè)計劃生育投入。具體方法如下：（1）根據《中國勞動統計年鑒》，得到各年度城鎮(zhèn)單位女性就業(yè)人員總數。例如，1997年此兩項城鎮(zhèn)單位女性就業(yè)人員為5824.80萬人。（2）假設未婚和未育齡人數占所有女性就業(yè)人員的20%，已婚占80%，從而計算出未婚和未育齡人數以及已婚人數。例如，1997年分別為1164.96萬人和4659.84萬人。（3）按照《人口和計劃生育常用數據手冊》公布的各年度避孕措施的分布[28]，分別計算出各年度采取各種避孕措施的人數。例如，1997年男性絕育的為456.20萬人，女性絕育的為1821.07萬人，采用宮內節(jié)育器的為2034.49萬人，皮下移植的為20.50萬人，口服及注射避孕藥的為117.89萬人，采用避孕套的為178.47萬人，外用藥的為19.57萬人。（4）計算人流的女職工數。各種避孕方法都存在失敗率，失敗后實行人流。本文假設用藥和避孕套的失敗率為20%，宮內節(jié)育器的失敗率為5%；在未婚和未育齡女性中，未婚占60%，未婚先孕且實行人工流產率為5%。例如，1997年實行人流的總人數為199.86萬人。（5）根據《中國計劃生育年鑒》，本文假設當年結扎人數占累計結扎人數4%，實行宮內節(jié)育器人數占累計實行宮內節(jié)育器人數的15%，實行皮下移植手術人數占累計人數5%。例如，1997年結扎人數為91.09萬人，當年宮內節(jié)育器人數為305.17萬人，實行皮下移植人數為1.03萬人。（6）按照平均價格標準，結扎手術500元/例，宮內節(jié)育器200元/例，皮下移植500元/例，服藥100元/人/年，避孕套100元/人/年，人流200元/例，從而算得企業(yè)為職工提供各種避孕措施的總費用。

從表6中可以看出，就單項而言，占中國計劃生育總投入比重最大的是國家計劃生育投入經費和社會撫養(yǎng)費。1997年，社會撫養(yǎng)費占中國計劃生育總投入的50.82%，國家計劃生育投入、計劃生育統籌款和企業(yè)計劃生育投入分別占18.98%、14.65%和15.54%。1997—2012年，國家計劃生育投入占比不斷上升，計劃生育統籌款、社會撫養(yǎng)費和企業(yè)計劃生育投入占比則逐年下降。到2012年，國家計劃生育投入經費約占中國計劃生育總投入的59.81%，社會撫養(yǎng)費約占37.06%。從絕對值來看，2012年中國計劃生育總投入比1997年增加了1129.16億元，增加了近5倍；其中，國家計劃生育投入經費增加了769.21億元，社會撫養(yǎng)費增加了386.76億元，企業(yè)計劃生育投入增加了6.86億元，計劃生育統籌款則從1997年的33.67億元到被取消，減少了33.67億元。

四、結 論

從財政投入和非財政投入的變化趨勢來看，2002年之前，中國計劃生育以非財政投入為主，其中主要是社會撫養(yǎng)費，占非財政投入比重均在60%以上。2002年之后，隨著計劃生育統籌款被取消，企業(yè)計劃生育投入也逐步下降，非國家財政投入水平較為穩(wěn)定，國家財政投入成為主要投入形式。在國家財政投入中，行政運行費用和計劃生育家庭獎勵費用是最主要的兩種形式。

作為基本國策的計劃生育政策投入，與教育、醫(yī)療衛(wèi)生投入相比，意義重大。由于社會總資源有限，某一項公共支出投入的增加，勢必會導致其他投入的減少。公共支出投入結構的比較有助于進一步優(yōu)化財政支出結構，確定財政支出重點，在保證政策效果的同時，降低政策成本，提高資源利用效率?？v觀1997—2012年計劃生育投入、教育投入和醫(yī)療衛(wèi)生投入的GDP占比可知，計劃生育投入是教育投入的6%—12%，是醫(yī)療衛(wèi)生投入的18%—43%。可見，中國教育投入和醫(yī)療衛(wèi)生投入在不斷增加，計劃生育投入基本穩(wěn)定。

綜上所述，1997—2012年，中國計劃生育總投入累計為8113.18億元，其從1997年的229.87億元增加到2012年的1359.03億元，增加了近5倍，其中占比最大的是行政運行費用和計劃生育家庭獎勵費用。社會撫養(yǎng)費從1997年的116.83億元增加到2012年的503.59億元。企業(yè)計劃生育投入比較穩(wěn)定，基本維持在30多億元。計劃生育統籌款則從1997年的33.67億元直至全部取消。與教育投入和醫(yī)療衛(wèi)生投入相比，中國計劃生育投入并不少。中國計劃生育總支出占財政支出的比重從1997年的2.49%下降到2001年的1.17%后，基本上維持在1%左右的穩(wěn)定水平上。可見，1997—2001年中國計劃生育總投入的下降是非財政投入下降所致，而且是由計劃生育統籌款、社會撫養(yǎng)費和企業(yè)計劃生育投入的同步下降引起的。這其中既有政策因素，例如，“鄉(xiāng)統籌，村提留”經費逐步取消，社會撫養(yǎng)費征收管理制度不完善等，又有人口結構轉型因素，例如，計劃生育政策的實施導致人口規(guī)模增速下降，企業(yè)計劃生育投入下降的因素。

全面二孩政策的落實意味著人口政策的轉向。即使全面放開人口控制，人口增長空間也極其有限。人口政策很可能要從控制人口生育轉向鼓勵生育。相應地，控制人口的行政運行費用將逐步減少至零，但其他費用還要繼續(xù)支出。

需要注意的是，本文只估算了1997—2012年的計劃生育政策實施的直接成本，實際上，計劃生育政策的實施帶來了中國人口的急劇轉型，導致中國“未富先老”，相關的間接成本有待進一步細化，這很可能會構成未來中國財政最沉重的負擔。

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（責任編輯：徐雅雯）