政府投資公益性項(xiàng)目管理現(xiàn)狀分析及對策

張科金

【摘要】近年來，國家從中央到地方各級政府對公益項(xiàng)目投入的類別較多，額度越來越大。如何合理保證資金使用的安全性、效益性、合法合規(guī)性。本文基于從政府投入的某公益項(xiàng)目的現(xiàn)場調(diào)查，從項(xiàng)目的成效、存在的主要問題及原因分析等方面進(jìn)行深入研究、探討，從維護(hù)資金使用效益最大化的角度，最后提出從項(xiàng)目管理、制度配套、后續(xù)維護(hù)等方面提出解決措施。

【關(guān)鍵詞】公益性項(xiàng)目現(xiàn)狀 原因 對策

政府投資公益性項(xiàng)目具有工程項(xiàng)目數(shù)量多、涉及地域廣、單個(gè)項(xiàng)目投資金額較小但項(xiàng)目總投資大、群眾關(guān)注度高的特點(diǎn)，對當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響。近年來政府投資公益性項(xiàng)目從前期規(guī)劃、可研，直至項(xiàng)目建設(shè)和建設(shè)完成后的后續(xù)管理等方面暴露出諸多問題，對此開展研究既可以降低建設(shè)項(xiàng)目成本，最大化發(fā)揮投資資金作用。又能夠加強(qiáng)過程控制和后續(xù)管理，規(guī)范建設(shè)程序，提高項(xiàng)目的質(zhì)量和效率。同時(shí)也可以促進(jìn)政府職能進(jìn)一步完善，提高行政效率，規(guī)避制度運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，提升政府投資公益性項(xiàng)目管理的科學(xué)性和操作性。

本文針對某直轄市6個(gè)區(qū)縣的農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造項(xiàng)目的實(shí)際情況，對項(xiàng)目的建設(shè)和后續(xù)管理環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀、突出問題、產(chǎn)生原因開展分析，并對如何完善項(xiàng)目管理從政策、制度等多方面提出了建議。

一、現(xiàn)場調(diào)查情況

從現(xiàn)場調(diào)查6個(gè)區(qū)縣的35個(gè)學(xué)校，7個(gè)中心、館、站來看，項(xiàng)目社會(huì)效益較為明顯，項(xiàng)目產(chǎn)出總體情況較好，資金管理基本有效，社會(huì)公眾滿意度較高。但是，在項(xiàng)目完成效率、項(xiàng)目建設(shè)管理和后續(xù)管護(hù)以及資金管理與使用等方面存在一些需要改進(jìn)的地方。

（一）項(xiàng)目主要成效

1.項(xiàng)目效益較為明顯。（1）較大程度提高了農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量和信息化水平；（2）一定程度緩解了縣鎮(zhèn)學(xué)校辦學(xué)壓力；（3）基本解決了農(nóng)村“留守兒童”住宿需求；（4）有效改善了學(xué)生就餐條件。

抽查6個(gè)區(qū)縣共8所學(xué)校新建、改建學(xué)生食堂。經(jīng)現(xiàn)場查看，8所學(xué)校食堂均已投入使用，有效改善了學(xué)生就餐條件。

問卷調(diào)查顯示，97.39%的師生和家長認(rèn)為學(xué)生就餐條件得到改善，僅2.61%的師生和家長認(rèn)為學(xué)生就餐條件沒有明顯改善。

2.項(xiàng)目產(chǎn)出總體情況較好。（1）成本偏離度較低。抽查的6個(gè)區(qū)縣73個(gè)建設(shè)或采購項(xiàng)目中，除因項(xiàng)目未執(zhí)行或項(xiàng)目正在進(jìn)行等原因而無法判斷成本偏離度的25個(gè)項(xiàng)目外，其余48個(gè)項(xiàng)目的平均成本偏離度為0.75%，成本偏離度較低。（2）實(shí)際完成率整體較好。抽查的6個(gè)區(qū)縣73個(gè)項(xiàng)目中，除因項(xiàng)目處于建設(shè)中而無法判斷實(shí)際完成率的3個(gè)項(xiàng)目外，其余70個(gè)項(xiàng)目平均實(shí)際完成率為90.08%。抽查的項(xiàng)目中，62個(gè)項(xiàng)目完成率100%，占84.93%；8個(gè)項(xiàng)目未執(zhí)行或正在采購中，占10.96%。（3）質(zhì)量基本達(dá)標(biāo)。通過查閱工程項(xiàng)目資料和現(xiàn)場查看，各項(xiàng)目學(xué)校已完工的項(xiàng)目均驗(yàn)收合格，合格率達(dá)到100%。除個(gè)別學(xué)校學(xué)生宿舍及食堂出現(xiàn)頂層樓面滲水、墻面石灰脫落的情況外，未發(fā)現(xiàn)其他因質(zhì)量不合格產(chǎn)生返修的建設(shè)項(xiàng)目。通過查看裝備購置類項(xiàng)目的驗(yàn)收資料和現(xiàn)場查看設(shè)備使用情況，未發(fā)現(xiàn)質(zhì)量不合格的設(shè)備。

3.資金管理基本有效。（1）管理制度基本健全。抽查的6個(gè)區(qū)縣均具有項(xiàng)目資金管理規(guī)定。（2）財(cái)務(wù)監(jiān)控基本有效。各區(qū)縣對資金的安全、規(guī)范運(yùn)行建立了相應(yīng)的監(jiān)控機(jī)制，提高了財(cái)務(wù)監(jiān)控的有效程度。（3）資金使用率較高。6個(gè)區(qū)縣的73個(gè)建設(shè)或采購項(xiàng)目，計(jì)劃下達(dá)資金為8941.3084萬元，實(shí)際使用資金為6378.3887萬元，資金使用率為71.34%。（4）資金使用基本符合要求。各區(qū)縣資金使用基本符合國家財(cái)經(jīng)法規(guī)和財(cái)務(wù)管理制度以及有關(guān)專項(xiàng)資金管理的規(guī)定，資金的撥付有完整的審批程序和手續(xù)，基本按照項(xiàng)目進(jìn)度、有關(guān)合同和規(guī)定程序辦理資金支付；但存在部分區(qū)縣未嚴(yán)格按照上級部門下達(dá)專項(xiàng)資金文件中相關(guān)要求使用資金的情況。

4.社會(huì)公眾滿意度較高。問卷調(diào)查顯示，師生和家長們對農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造項(xiàng)目總體滿意程度很高。81.88%的師生和家長對農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造項(xiàng)目表示滿意，17.15%的師生和家長基本滿意，僅0.97%的師生和家長不滿意。

（1）項(xiàng)目后續(xù)使用狀況滿意度較高。問卷調(diào)查顯示，64.23%的師生和家長認(rèn)為農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造項(xiàng)目后續(xù)使用狀況好，27.23%的師生和家長認(rèn)為較好，7.50%的師生和家長認(rèn)為一般，僅1.04%的師生和家長認(rèn)為不好。

（2）學(xué)生住宿安全性滿意度較高。問卷調(diào)查顯示，81.39%的師生和家長認(rèn)為學(xué)生住宿安全，18.00%的師生和家長認(rèn)為安全性一般，僅0.61%認(rèn)為安全性差。

（3）學(xué)校食堂飯菜質(zhì)量滿意度較高。問卷調(diào)查顯示，65.08%的師生和家長認(rèn)為食堂供應(yīng)飯菜質(zhì)量很好，21.92%的師生和家長認(rèn)為好，11.21%的師生和家長認(rèn)為一般，僅1.79%師生和家長給予差評。

（4）寄宿及就餐收費(fèi)合理性滿意度較高。問卷調(diào)查顯示，90.63%的師生和家長認(rèn)為就餐收費(fèi)合理，8.12%的師生和家長認(rèn)為基本合理，僅1.25%的師生和家長認(rèn)為不合理。

（二）存在的問題及原因分析

1.部分項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，效率有待提高。抽查的6個(gè)區(qū)縣73個(gè)項(xiàng)目中，除因建設(shè)方不能提供項(xiàng)目完成時(shí)間資料而無法判斷完成及時(shí)率的25個(gè)項(xiàng)目外，3個(gè)項(xiàng)目未按照規(guī)定時(shí)間完成（項(xiàng)目延期），占4.11%；6所學(xué)校6個(gè)項(xiàng)目未執(zhí)行或未采購，占8.22%；3所學(xué)校4個(gè)項(xiàng)目處于在建或采購中，占5.48%。

從上述可看出，項(xiàng)目完成時(shí)效還有待提高。同時(shí)，至現(xiàn)場調(diào)查結(jié)束，10個(gè)未完成項(xiàng)目中，6個(gè)項(xiàng)目未建設(shè)或未采購，占60%；4個(gè)項(xiàng)目在建或未完成全部教學(xué)裝備采購，占40%。造成項(xiàng)目效率較低的主要原因：

一是區(qū)縣配套資金不能全部到位，區(qū)縣可能通過整合其他專項(xiàng)資金、項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間前后錯(cuò)位、舉借債務(wù)、引進(jìn)其他投資、重新規(guī)劃設(shè)計(jì)降低投資額等手段來解決項(xiàng)目改造資金需求，從而影響項(xiàng)目進(jìn)度；二是對項(xiàng)目前期計(jì)劃、可行性研究論證不足、建設(shè)審批程序繁雜等，影響專項(xiàng)資金及時(shí)撥付，從而影響項(xiàng)目進(jìn)度。

2.部分項(xiàng)目管理不到位，可能帶來“質(zhì)量安全”隱患或加大“投資成本”。抽查6個(gè)區(qū)縣73個(gè)項(xiàng)目，4所學(xué)校4個(gè)項(xiàng)目存在應(yīng)招投標(biāo)而未招投標(biāo)、3所學(xué)校5個(gè)項(xiàng)目未預(yù)留質(zhì)保金、6所學(xué)校項(xiàng)目后續(xù)管護(hù)不到位，不利于加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量安全管控或降低投資成本，不利于強(qiáng)化施工單位的質(zhì)量意識(shí)和項(xiàng)目及時(shí)維護(hù)，難以保證項(xiàng)目長久效益，并且很可能影響項(xiàng)目的正常運(yùn)營及效益發(fā)揮。

產(chǎn)生上述現(xiàn)象的主要原因是項(xiàng)目建設(shè)單位對項(xiàng)目的招投標(biāo)意識(shí)不強(qiáng)，對工程項(xiàng)目質(zhì)保金認(rèn)識(shí)不足，對固定資產(chǎn)后續(xù)管護(hù)不夠重視，以及主管部門對項(xiàng)目的監(jiān)督管理未完全到位等。

3.個(gè)別區(qū)縣專項(xiàng)資金未實(shí)行專賬核算、封閉運(yùn)行，不能清晰反映專項(xiàng)資金使用效果。抽查6個(gè)區(qū)縣的資金管理和會(huì)計(jì)核算情況，個(gè)別區(qū)縣各種土建工程項(xiàng)目資金（包括農(nóng)薄項(xiàng)目專項(xiàng)資金）均由區(qū)教育核算中心統(tǒng)一管理，但未對農(nóng)薄項(xiàng)目專項(xiàng)資金實(shí)行專賬分項(xiàng)核算，而是與其他資金混在一起核算、使用，且無詳細(xì)的資金計(jì)劃表，導(dǎo)致農(nóng)薄項(xiàng)目專項(xiàng)資金支出情況不清晰，無法清晰反映專項(xiàng)資金投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，從而無法判斷農(nóng)薄項(xiàng)目資金使用績效。

產(chǎn)生上述現(xiàn)象的主要原因是區(qū)縣對專項(xiàng)資金實(shí)行專賬核算、封閉運(yùn)行的規(guī)定認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為與其他資金混在一起核算、使用，更加方便，如項(xiàng)目在資金存在缺口的情況下，可以將各種專項(xiàng)資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)使用。

4.部分區(qū)縣、部分學(xué)校大班額現(xiàn)象仍較突出。超大規(guī)模班級未基本消除。即城鎮(zhèn)教育設(shè)施建設(shè)速度跟不上區(qū)縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快步伐所帶來的適齡兒童入學(xué)需求。

雖然通過對縣鎮(zhèn)中小學(xué)新建或改擴(kuò)建，6個(gè)區(qū)縣的“大班額”或超大規(guī)模班級由2012年的1112個(gè)班，降低到2013年的733個(gè)班（涉及18所學(xué)校），降低率達(dá)34.08%。但根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查，6個(gè)區(qū)縣18所縣鎮(zhèn)中小學(xué)，除2所學(xué)校未完工，尚未招生外，其余16所學(xué)校還存在“大班額”或超大規(guī)模班級，其中，6所學(xué)校存在超大規(guī)模班級，占37.5%；10所學(xué)校存在“大班額”，占62.50%。

16所學(xué)校之所以存在“大班額”或超大規(guī)模班級，其中14所學(xué)校是因?yàn)槿苯淌?，?7.50%；2所學(xué)校是因?yàn)閹熧Y配備不足，占12.50%。通過進(jìn)一步了解，14所學(xué)校缺教室，其中4所學(xué)校使用專項(xiàng)資金新建或改建教室后仍缺教室，2所學(xué)校用專項(xiàng)資金進(jìn)行了教學(xué)辦公用房及食堂維修，8所學(xué)校用專項(xiàng)資金進(jìn)行了學(xué)校道路整治、綠化等（非農(nóng)薄項(xiàng)目）。缺教室主要受城鎮(zhèn)化進(jìn)城加快、高山生態(tài)扶貧搬遷、戶籍制度改革、務(wù)工人員和常住人口增加，導(dǎo)致大量適齡兒童急劇增加等因素影響。

5.部分區(qū)縣調(diào)整專項(xiàng)資金用于非農(nóng)薄項(xiàng)目，影響項(xiàng)目社會(huì)效益目標(biāo)。抽查6個(gè)區(qū)縣，調(diào)整專項(xiàng)資金計(jì)劃807.5萬元，用于12所學(xué)校23個(gè)非農(nóng)薄項(xiàng)目，如校園道路硬化、校園綠化、大門、圍墻及護(hù)坎護(hù)坡等附屬設(shè)施。調(diào)整專項(xiàng)資金占中央、市級安排到6個(gè)區(qū)縣的專項(xiàng)資金6.47%。

如部分區(qū)縣8所學(xué)校在缺教室，存在“大班額”甚至超大規(guī)模班級的情況下，沒安排專項(xiàng)資金用于8所學(xué)校新建、擴(kuò)建校舍，而是調(diào)整專項(xiàng)資金計(jì)劃432.5萬元，安排用于非農(nóng)薄項(xiàng)目，即校園道路硬化、校園綠化、大門等。

二、相關(guān)建議

（一）項(xiàng)目效益方面

1.解決“縣鎮(zhèn)學(xué)校太擠”，同步推進(jìn)學(xué)校建設(shè)規(guī)劃和師資力量配備。一方面，區(qū)縣政府應(yīng)高度重視。將解決大班額問題與城鎮(zhèn)化進(jìn)程緊密結(jié)合，建立薄弱學(xué)校項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，實(shí)施一批跟蹤一批，加強(qiáng)滾動(dòng)管理。即在實(shí)施城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、移民搬遷等政策時(shí)，事先作好規(guī)劃，不僅要關(guān)注城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要做好城市相關(guān)配套功能的規(guī)劃。如在教育方面，由于政策的實(shí)施，預(yù)估因城鎮(zhèn)化進(jìn)程造成的學(xué)齡兒童人數(shù)增加，所帶來教育硬件、軟件建設(shè)所需要的投入，提前做好規(guī)劃，做到有的放矢；另一方面，在新建、擴(kuò)建教室的同時(shí)，加強(qiáng)師資隊(duì)伍同步配備，加大校際間師資交流，緩解生源向優(yōu)質(zhì)學(xué)校集中的問題。

2.解決“農(nóng)村學(xué)校太弱”，繼續(xù)推進(jìn)學(xué)校硬件、軟件建設(shè)。從現(xiàn)場了解到，農(nóng)村學(xué)校的薄弱，不只是學(xué)校辦學(xué)條件硬件上的薄弱，也存在師資力量和教育質(zhì)量的薄弱，國家在加大新建、改擴(kuò)建校舍、教學(xué)裝備等項(xiàng)目投入的同時(shí)，繼續(xù)加大農(nóng)村薄弱學(xué)校師資培訓(xùn)力度，改善農(nóng)村教師教學(xué)條件，穩(wěn)定教師隊(duì)伍。

（二）項(xiàng)目產(chǎn)出效率方面

1.及時(shí)做好項(xiàng)目前期規(guī)劃、可行性研究論證，提高資金撥付和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。區(qū)縣相關(guān)單位應(yīng)在市財(cái)政局、教委資金下達(dá)前，提前做好項(xiàng)目論證，以確保區(qū)縣財(cái)政資金下達(dá)時(shí)間盡量不晚于暑假前，以利于假期施工或設(shè)施設(shè)備購買安裝，保障學(xué)校9月開學(xué)后正常教學(xué)秩序不受干擾。

2.加快項(xiàng)目審批進(jìn)度，縮短項(xiàng)目周期。從2015年起，市委、市政府將薄弱學(xué)校改造項(xiàng)目納入重大民生實(shí)事，目前因辦理手續(xù)周期長，是影響項(xiàng)目進(jìn)度的主要緣由，單靠教育部門、項(xiàng)目建設(shè)單位遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，建議：一是由區(qū)縣政府出面要求相關(guān)部門加快審批周期，通過建立“綠色通道”、“一站式”等方式，本著特事特辦、急事急辦的原則，加快審批進(jìn)度；二是對非重點(diǎn)項(xiàng)目，制定適當(dāng)簡化審批工作程序和手續(xù)的政策。

（三）資金分配與管理方面

1.完善專項(xiàng)資金分配制度。（1）進(jìn)一步完善專項(xiàng)資金分配辦法。相關(guān)部門在原有的專項(xiàng)資金分配辦法基礎(chǔ)上，將績效評價(jià)、審計(jì)監(jiān)督等考核機(jī)制納入資金分配辦法，加強(qiáng)事中事后監(jiān)督，增強(qiáng)結(jié)果導(dǎo)向的分配理念和單位支出責(zé)任意識(shí)。

（2）探索新的專項(xiàng)資金補(bǔ)助政策。探索對所有教育專項(xiàng)資金的整合管理及使用辦法。如采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，對做得好的項(xiàng)目通過考評后以獎(jiǎng)勵(lì)形式給予區(qū)縣，由區(qū)縣對各類教育專項(xiàng)資金在教育系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌使用。

2.加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理。（1）加強(qiáng)資金計(jì)劃管理，適度增加管理彈性。但調(diào)整資金結(jié)構(gòu)必須報(bào)主管部門備案，對不合規(guī)的調(diào)整及時(shí)進(jìn)行糾正，對由于前期資金計(jì)劃下達(dá)后不符合區(qū)縣實(shí)際需求，而需要調(diào)整專項(xiàng)資金計(jì)劃的區(qū)縣，可授權(quán)區(qū)縣根據(jù)實(shí)際情況在一定范圍內(nèi)調(diào)整專項(xiàng)資金計(jì)劃，但需報(bào)區(qū)縣政府審批，并報(bào)市級主管部門備案，同時(shí)實(shí)行項(xiàng)目資金公開公示制度，增加透明度。

對擅自調(diào)整專項(xiàng)資金計(jì)劃，未報(bào)區(qū)縣政府審批和市級主管部門備案的區(qū)縣，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)資金計(jì)劃管理，對合規(guī)調(diào)整資金計(jì)劃的，督促其審批和備案，不合規(guī)調(diào)整的，及時(shí)糾正，同時(shí)加大對其監(jiān)督檢查的力度。

（2）加強(qiáng)專項(xiàng)資金專戶管理，專賬核算。對專項(xiàng)資金進(jìn)行專戶管理，專賬核算，以清晰反映每一類型的專項(xiàng)資金投入與產(chǎn)出關(guān)系，有利于對項(xiàng)目績效做出真實(shí)判斷。

（四）項(xiàng)目管理方面

1.加大項(xiàng)目建設(shè)過程的監(jiān)督管理。一是加大對招投標(biāo)的監(jiān)督管理，落實(shí)責(zé)任；二是加強(qiáng)質(zhì)保金管理。

2.注重農(nóng)薄項(xiàng)目后續(xù)管護(hù)。一是落實(shí)后續(xù)管護(hù)資金來源渠道和使用辦法；二是建立中小學(xué)固定資產(chǎn)后續(xù)管護(hù)機(jī)制，對項(xiàng)目學(xué)校資產(chǎn)管理、使用、維護(hù)等進(jìn)行跟蹤檢查問效，將檢查結(jié)果與資金分配掛鉤。