劉彥玲

【摘要】作為貨幣政策的主要實(shí)施者，政策性銀行設(shè)立的目的是配合政府經(jīng)濟(jì)政策，支持有關(guān)國(guó)計(jì)民生發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)或設(shè)施，從而推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，由于缺乏完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，商業(yè)化后的政策性銀行在虧損彌補(bǔ)、融資成本以及調(diào)控能力等方面存在諸多問題。因此，從經(jīng)濟(jì)法視域討政策性銀行商業(yè)化顯得尤為重要。本文主要通過闡述政策性銀行的內(nèi)涵、資金來源于功能，具體分析政策性銀行面臨的法律問題，進(jìn)而探討其商業(yè)化措施。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)法 商業(yè)化 視域 政策性銀行

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人們對(duì)經(jīng)濟(jì)的敏感度提高，政策性銀行受到更多人的關(guān)注。究其原因，主要是因?yàn)檎咝糟y行作為一種國(guó)家宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的工具，對(duì)于政府干預(yù)和調(diào)節(jié)金融秩序具有重要影響。但是，政策性銀行自其成立以來，在具體的運(yùn)行過程中所出現(xiàn)的一些問題也值得我們關(guān)注。因此，新時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)法視域基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)政策性銀行商業(yè)化探討具有重要的意義。

一、政策性銀行概述

（一）政策性銀行的內(nèi)涵

所謂政策性銀行，指的是一種不以營(yíng)利為目的，由政府創(chuàng)立、參股或者保證的，為貫徹配合國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策的政府金融機(jī)構(gòu)[1]。從該定義可以看出，政策性銀行設(shè)立的主要目的是為滿足政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的需要，隔斷政策性貸款與基礎(chǔ)貨幣的直接聯(lián)系，從而將商業(yè)性金融與政策性金融分離。就目前來講，我國(guó)的政策性銀行包括中國(guó)進(jìn)出口銀行、國(guó)家開發(fā)銀行以及中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三大政策性銀行。三家政策性銀行的設(shè)立，不僅能夠促進(jìn)原國(guó)有銀行的商業(yè)化，還能夠確保一些投資風(fēng)險(xiǎn)高、投資周期長(zhǎng)以及投資效益低的重點(diǎn)扶持企業(yè)或國(guó)家基礎(chǔ)項(xiàng)目工程得到資金方面的支持。

（二）我國(guó)政策性銀行的資金來源

第一，中國(guó)進(jìn)出口銀行的資金來源。一是財(cái)政部核撥的財(cái)政專項(xiàng)資金、資本金；二是中國(guó)進(jìn)出口銀行向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。

第二，國(guó)家開發(fā)銀行的資金來源。一是財(cái)政部撥付的重點(diǎn)建設(shè)基金、資本金；二是向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券；三是向社會(huì)發(fā)行的債券；四是中國(guó)設(shè)銀行吸收的存款的一部分。

第三，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金來源。一是財(cái)政部撥付的財(cái)政支農(nóng)資金；二是開戶企事業(yè)單位的存款；三是對(duì)外發(fā)行的債券；四是同業(yè)存款、境外籌資以及協(xié)議存款等。

（三）我國(guó)政策性銀行的功能

從宏觀角度講，政策性銀行具有配置資金資源的功能，能夠依據(jù)行政政策的規(guī)則彌補(bǔ)商業(yè)銀行的不足。

二、政策性銀行面臨的法律問題

（一）銀行行業(yè)組織方面

第一，作為我國(guó)宏觀調(diào)控的核心和紐帶，政策性銀行不僅能夠經(jīng)營(yíng)貨幣，而且還能夠進(jìn)行社會(huì)資源再分配[2]。由于這種行業(yè)特殊性，政策性銀行應(yīng)承擔(dān)其一定的社會(huì)責(zé)任。但是，現(xiàn)有的銀行行業(yè)組織的監(jiān)管作用并沒有得到有效發(fā)揮，也就無法有效解決政策性銀行的責(zé)任問題。

第二，行業(yè)自律作為銀行行業(yè)組織最主要的表現(xiàn)形式，對(duì)于金融監(jiān)管起著重要的輔助作用。然而，就目前來講，我國(guó)法律雖然制定了一些相關(guān)的自律規(guī)則，但是大多數(shù)規(guī)則并不明確，也并沒有給予行業(yè)自律足夠的重視，使得行業(yè)自律質(zhì)量不佳，缺乏可操作性。

第三，雖然銀行行業(yè)組織創(chuàng)建了全國(guó)性的銀行業(yè)協(xié)會(huì)，但是在法律方面并沒有確認(rèn)其地位。因此，政策性銀行在社會(huì)中并不具有權(quán)威性，也不能夠有效樹立其良好的社會(huì)形象。

（二）業(yè)務(wù)準(zhǔn)入方面

首先，就目前來講，政府的完全干預(yù)依然存在，再加上在資本率、資產(chǎn)率以及經(jīng)營(yíng)模式等方面的問題，這些都對(duì)政策性銀行的準(zhǔn)入范圍產(chǎn)生一定的影響。

其次，由于我國(guó)相關(guān)的業(yè)務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制不健全，在組織結(jié)構(gòu)上并沒有引入市場(chǎng)細(xì)分領(lǐng)域?qū)I(yè)性的業(yè)務(wù)，這就使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要領(lǐng)域受到嚴(yán)重影響。

最后，在政策性銀行商業(yè)化之后，中間業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入機(jī)制產(chǎn)生了不適應(yīng)性，從而形成了相應(yīng)的空白地帶，也就無法充分發(fā)揮其對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的輔助與補(bǔ)充作用。

（三）資本市場(chǎng)中國(guó)有股、法人股的流通方面

現(xiàn)階段，商業(yè)化后的政策性銀行只有向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行債券，才能夠確保資金的供給，才能夠吸引投資者。但是，國(guó)有股權(quán)及法人股的限制流通性，不能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)非銀行國(guó)有企業(yè)資源的優(yōu)化配置，同時(shí)也影響了對(duì)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整，進(jìn)而也對(duì)政策性銀行的改制環(huán)境帶來嚴(yán)重影響。

（四）信息披露制度方面

一方面，由于受利潤(rùn)指標(biāo)考核經(jīng)營(yíng)成果的影響，我國(guó)政策性銀行信息公開披露過于依賴會(huì)計(jì)制度，規(guī)則過于簡(jiǎn)單，僅停留在資產(chǎn)負(fù)債表、財(cái)務(wù)報(bào)告以及資產(chǎn)損益表上，忽略了經(jīng)營(yíng)狀況與風(fēng)險(xiǎn)等方面的信息。另一方面，由于缺乏有效的保障機(jī)制，我國(guó)政策性銀行信息披露缺乏完善的責(zé)任追究機(jī)制，缺乏對(duì)相關(guān)信息披露負(fù)責(zé)人員的責(zé)任機(jī)制。

三、基于經(jīng)濟(jì)法視域的政策性銀行商業(yè)化措施

（一）完善相應(yīng)的銀行行業(yè)組織

一是為維護(hù)政策性銀行的整體利益，要完善自律主體結(jié)構(gòu)，提高組織成員的素質(zhì)，合理設(shè)計(jì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的體制，科學(xué)塑造組織文化；二是為使政策性銀行能夠有效接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督，要制定符合銀行行業(yè)協(xié)會(huì)自律機(jī)制的自律規(guī)則；三是為充分發(fā)揮政策性銀行的服務(wù)作用，加強(qiáng)銀行行業(yè)組織對(duì)政策性銀行的有效監(jiān)督，要建立并完善相應(yīng)的糾紛解決與責(zé)任機(jī)制。

（二）建立健全相應(yīng)的監(jiān)督體制

第一，建立健全相應(yīng)的會(huì)計(jì)、報(bào)告、審計(jì)、披露和稽查制度，使會(huì)計(jì)事務(wù)所的監(jiān)管作用得到充分發(fā)揮。

第二，為有效提高相應(yīng)的監(jiān)管與運(yùn)營(yíng)效率，必須加強(qiáng)市場(chǎng)與政府的有機(jī)結(jié)合。

第三，為建立健全政策性銀行內(nèi)部控制監(jiān)管體系，并使其職能作用能夠得到充分發(fā)揮，必須充分發(fā)揮律師事務(wù)所的作用，從法律角度對(duì)其財(cái)務(wù)狀況與經(jīng)營(yíng)行為等進(jìn)行審核，并為解決相關(guān)的信貸、監(jiān)管與糾紛等問題提供一些法律咨詢或起草一些法律文件。

（三）建立健全相應(yīng)的資本市場(chǎng)法制

其一，要對(duì)政策性銀行業(yè)務(wù)與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行明確劃分，提高政策性銀行及其工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。其二，要提升政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理水平，逐步提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量，從而對(duì)政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效地防范、控制與管理。其三，要建立并完善相關(guān)的產(chǎn)權(quán)交易法制，從而創(chuàng)建一個(gè)良好的產(chǎn)權(quán)交易法律環(huán)境。

（四）建立健全相應(yīng)的業(yè)務(wù)審查機(jī)制

從整體上講，政策性銀行的貸款業(yè)務(wù)具有長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。故而，一旦出現(xiàn)行業(yè)整體衰退危機(jī)，即使其不良貸款率不高，也會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的貸款風(fēng)險(xiǎn)。因此，商業(yè)化后的政策性銀行要建立健全相應(yīng)的信貸業(yè)務(wù)制度，實(shí)現(xiàn)“審貸分離”，加強(qiáng)信貸部門、資金部門與評(píng)審部門的聯(lián)合，并明確各部門的權(quán)利，從而對(duì)其信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展形成制約。

四、結(jié)語

總之，我國(guó)政府財(cái)政、商業(yè)銀行與政策性銀行在業(yè)務(wù)上有著明顯的分工，不能互相替代，只能協(xié)調(diào)配合、互相補(bǔ)充。作為連接商業(yè)銀行與政府的活動(dòng)領(lǐng)域的中間地帶，政策性銀行業(yè)務(wù)的活動(dòng)領(lǐng)域還和財(cái)政與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域兩邊相交。由此可知，一旦政策性銀行業(yè)務(wù)發(fā)生變化或調(diào)整，都會(huì)使我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展受到一定的影響。因此，若要使政策性銀行業(yè)商業(yè)化，必須建立并完善相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)。

參考文獻(xiàn)

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