地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)方法研究

葉朝輝 黃世英

【摘要】以地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)為切入點(diǎn)，確定評(píng)價(jià)原則，構(gòu)建了適合地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)特點(diǎn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并做了評(píng)價(jià)指標(biāo)確定權(quán)重方法的選擇以及評(píng)價(jià)方法的比較和確定，為建立一套科學(xué)、合理、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法提供可行的思路。

【關(guān)鍵詞】地方政府績(jī)效評(píng)價(jià) 評(píng)價(jià)方法 評(píng)價(jià)原則 指標(biāo)體系

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府一直將行政效率放在突出的地位。鄧小平曾指出“我國(guó)各地各級(jí)政府機(jī)構(gòu)臃腫、辦事拖拉、人浮于事、效率低下”，明確表明我國(guó)地方政府存在的問(wèn)題。此后，歷屆政府都把簡(jiǎn)化行政流程、提高工作效率、精簡(jiǎn)人員編制等擺在行政改革的突出位置。然而，由于理論的匱乏，導(dǎo)致行動(dòng)一直進(jìn)展緩慢。直到20世紀(jì)90年代政府管理理論的提出，使得我國(guó)政府在行政改革方面才有了系統(tǒng)性的理論依據(jù)。21世紀(jì)以來(lái)，隨著服務(wù)型政府理論的提出，我國(guó)政府逐漸加大對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的重視，把政府績(jī)效評(píng)價(jià)看作政府行政改革的重點(diǎn)。關(guān)于地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的研究，許多學(xué)者有不同的認(rèn)知。王良健和侯文力（2005）從影響地方政府績(jī)效的幾個(gè)因素出發(fā)，構(gòu)建了適合我國(guó)地方政府特色的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并建立了相應(yīng)的線性加權(quán)函數(shù)模型；石桂峰和劉曉蓮（2009）通過(guò)對(duì)遼寧省地方政府績(jī)效審計(jì)情況問(wèn)卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，我們應(yīng)該堅(jiān)持實(shí)行財(cái)政收支的合法審計(jì)與績(jī)效審計(jì)并重，依據(jù)地方政府制定的發(fā)展規(guī)劃逐年加大績(jī)效審計(jì)比重，在實(shí)踐中不斷探索中國(guó)特色的地方政府績(jī)效考核制度；胡奕明等（2011）從對(duì)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的調(diào)研中得出，地方政府應(yīng)根據(jù)各級(jí)單位制定的發(fā)展規(guī)劃使績(jī)效評(píng)價(jià)考核越來(lái)越制度化、規(guī)范化，構(gòu)建適合地方政府特色的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。目前，我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作尚存在制度不合理、指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法不完善、結(jié)果運(yùn)用有待強(qiáng)化等問(wèn)題，這些問(wèn)題的產(chǎn)生不利于地方政府提高其管理水平和管理能力，不利于深化干部人事制度改革，不利于地方政府工作效率的提高。因此，本文試圖從影響地方績(jī)效的宏觀和微觀因素相結(jié)合的角度，構(gòu)建多層次評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并給出評(píng)價(jià)方法的選擇，以期豐富對(duì)地方績(jī)效評(píng)價(jià)的研究。

二、地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

（一）構(gòu)建地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的思路

地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)，就是政府自身或社會(huì)其他組織通過(guò)多種方式對(duì)地方政府的決策管理行為所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等短期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響和效果進(jìn)行分析、比較、評(píng)價(jià)和測(cè)量。構(gòu)建合理的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)研究地方政府績(jī)效工作具有重大意義，只有構(gòu)建合理的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系才能促使地方政府工作高效率地完成，使地方政府工作人員在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中有依可循，提高他們工作的積極性與主動(dòng)性。目前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作還不完善，根源在于我國(guó)還缺少一套合理有效的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。本文主要從地方政府的依法行政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境、民生保護(hù)等方面來(lái)衡量我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作，構(gòu)建適合我國(guó)地方政府特色的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，我們應(yīng)堅(jiān)持層次分析法來(lái)獲得科學(xué)合理的指標(biāo)權(quán)重，并在綜合分析各種評(píng)價(jià)方法的基礎(chǔ)上，認(rèn)為雙基點(diǎn)法在地方政府績(jī)效的衡量過(guò)程中具有較強(qiáng)的邏輯性，更適合衡量地方政府績(jī)效。

（二）構(gòu)建地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的原則

一般來(lái)說(shuō)，在地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的工作中我們應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則：

1.科學(xué)規(guī)范原則。績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的程序，按照科學(xué)可行的要求，采用定量與定性分析相結(jié)合的方法。而且指標(biāo)權(quán)數(shù)的確定與評(píng)價(jià)方法的選擇都應(yīng)遵循科學(xué)的理論依據(jù)。在地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中應(yīng)該根據(jù)規(guī)定的步驟進(jìn)行評(píng)價(jià)，不能沒(méi)有目的，沒(méi)有依據(jù)，沒(méi)有邏輯的隨意評(píng)價(jià)。

2.可操作性原則。我們?cè)诳?jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中不能隨意編造評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該切實(shí)可行，只有在尊重實(shí)際的基礎(chǔ)上設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)才能更加科學(xué)合理的反映政府績(jī)效情況。在績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中應(yīng)注意評(píng)價(jià)指標(biāo)本身可以運(yùn)用相關(guān)的工具進(jìn)行測(cè)量并得出結(jié)論。

3.公正公開(kāi)原則。地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)符合真實(shí)、客觀、公正的要求，依法公開(kāi)并接受監(jiān)督。地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作是一個(gè)長(zhǎng)期的、接受社會(huì)各界監(jiān)督的工作，為了使社會(huì)公眾能夠清楚詳細(xì)的了解政府績(jī)效評(píng)價(jià)的原則、方法、指標(biāo)體系、過(guò)程、結(jié)果等，我們應(yīng)在評(píng)價(jià)的過(guò)程中公開(kāi)評(píng)價(jià)的各個(gè)方面，使得公眾能夠獲得第一手資料。

4.可比性原則。對(duì)同類(lèi)評(píng)價(jià)對(duì)象要設(shè)定共性的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，以便于評(píng)價(jià)結(jié)果可以相互比較。這樣更加有利于對(duì)地方政府績(jī)效進(jìn)行考評(píng)，能夠更好地反映地方政府績(jī)效問(wèn)題，提高政府的工作質(zhì)量與服務(wù)意識(shí)。

（三）構(gòu)建我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

構(gòu)建合理的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)研究地方政府績(jī)效工作具有重大意義，只有構(gòu)建合理的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系才能促使地方政府工作高效率地完成，使地方政府工作人員在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中有依可循，提高他們工作的積極性與主動(dòng)性。目前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作還不完善，根源在于我國(guó)還缺少一套合理有效的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。根據(jù)上述建立地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的思路和原則，主要從地方政府的依法行政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境、民生保護(hù)等方面來(lái)衡量我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作，構(gòu)建適合我國(guó)地方政府特色的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

三、地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)方法的選擇

（一）權(quán)重方法的選擇

采用不同的計(jì)算權(quán)重的方法將導(dǎo)致各個(gè)地方政府績(jī)效指標(biāo)所占權(quán)重有較大的差異，從而影響地方政府績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性與合理性，使得評(píng)估結(jié)果與真實(shí)情況有較大的差異，不能真實(shí)反映地方政府績(jī)效問(wèn)題。本文主要通過(guò)對(duì)層次分析法、德?tīng)柗品?、主成分分析法等方法的?duì)比分析，找出適合中國(guó)地方政府特色的績(jī)效評(píng)價(jià)權(quán)重方法。層次分析法是一種定量與定性相結(jié)合，層次化、系統(tǒng)化的分析方法，將一個(gè)復(fù)雜化的問(wèn)題當(dāng)做一個(gè)整體，整體再分為若干分支，進(jìn)而再分解成若干層次，將這些層次進(jìn)行排序，并作為多指標(biāo)的系統(tǒng)分析方法。德?tīng)柗品ㄊ蔷C合專家的意見(jiàn)結(jié)果后討論分析，經(jīng)過(guò)多次討論分析，得出最后結(jié)果的分析方法。主成分分析法就是將若干指標(biāo)綜合簡(jiǎn)化成幾個(gè)主要的綜合指標(biāo)，然后用這些綜合指標(biāo)來(lái)代替原有指標(biāo)，并且這些綜合指標(biāo)應(yīng)盡量代表所有指標(biāo)所反映的問(wèn)題。在上述的評(píng)價(jià)方法中，德?tīng)柗品ㄔ诘胤秸?jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中所需定量信息較少，操作簡(jiǎn)單快捷，但相應(yīng)人為因素干擾較大，人為的偏好對(duì)結(jié)果可能產(chǎn)生巨大影響；主成分分析法的系統(tǒng)性和科學(xué)性較強(qiáng)，相關(guān)數(shù)據(jù)可以通過(guò)計(jì)算得出，盡量避免了人為主觀因素的影響，但該方法用主成分解釋其含義多少帶有一些模糊性，不如原始變量的明確、清楚；層次分析法具有系統(tǒng)性，能夠?qū)哂袑哟谓Y(jié)構(gòu)的問(wèn)題進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，具有層次性和邏輯性，為復(fù)雜的整體問(wèn)題的解決提高可行的思路。所以在綜合上述方法優(yōu)缺點(diǎn)的基礎(chǔ)上，確定層次分析法為地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重方法。

（二）評(píng)價(jià)方法的選擇

評(píng)價(jià)方法是地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的重要組成部分，是地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果具有科學(xué)性與合理性的保證。目前國(guó)內(nèi)外主要的績(jī)效評(píng)價(jià)方法有模糊綜合評(píng)價(jià)法、標(biāo)桿管理法、平衡記分卡法、雙基點(diǎn)法。對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，為了真實(shí)的反映地方政府績(jī)效問(wèn)題，應(yīng)確定一個(gè)科學(xué)合理的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)方法。在上述評(píng)價(jià)方法中模糊綜合評(píng)價(jià)法在地方政府績(jī)效的衡量過(guò)程中經(jīng)過(guò)大量的推理與計(jì)算，具有較強(qiáng)的邏輯性，但指標(biāo)權(quán)重矢量的確定主觀性較強(qiáng)，當(dāng)指標(biāo)集較大時(shí)，權(quán)矢量與模糊矩陣不匹配，結(jié)果會(huì)出現(xiàn)超模糊現(xiàn)象，甚至造成評(píng)價(jià)失敗；標(biāo)桿管理法雖然具有較好的激勵(lì)作用，而且指標(biāo)確定也較靈活，但是其人為影響較大，主觀隨意性較強(qiáng)，不適合作為地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的方法；平衡記分卡法主張長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)的平衡，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，但是在對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中只從顧客、財(cái)務(wù)、學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程四個(gè)方面來(lái)衡量，不適合地方政府績(jī)效的衡量工作。本文在綜合分析各種方法優(yōu)缺點(diǎn)的基礎(chǔ)上通過(guò)對(duì)比分析得出，雙基點(diǎn)法是根據(jù)指標(biāo)性質(zhì)和相關(guān)數(shù)據(jù)分別以一組最優(yōu)指標(biāo)數(shù)據(jù)和一組最劣指標(biāo)數(shù)據(jù)作為虛擬正理想方案和虛擬負(fù)理想方案，通過(guò)比較各個(gè)方案點(diǎn)距離正、負(fù)理想點(diǎn)的距離來(lái)判斷評(píng)價(jià)方案優(yōu)劣的一種方法，該方法在地方政府績(jī)效的衡量過(guò)程中經(jīng)過(guò)大量的推理與計(jì)算，具有較強(qiáng)的邏輯性，更適合地方政府績(jī)效的衡量工作。

四、結(jié)論

我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系種類(lèi)繁多，評(píng)價(jià)方法不一，其導(dǎo)致的結(jié)果也各不相同。良好的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)方法能使地方政府轉(zhuǎn)換工作職能，提高工作效率，更好地為人民服務(wù)。地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍廣，難度大，所以通過(guò)對(duì)各種方法的比較分析，選擇層次分析法為權(quán)重確定方法，雙基點(diǎn)法為績(jī)效評(píng)價(jià)方法，并從地方政府依法行政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境、民生保護(hù)等方面來(lái)衡量我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作，構(gòu)建適合我國(guó)地方政府特色的績(jī)效評(píng)價(jià)模型。

參考文獻(xiàn)

[1]石桂峰，劉曉蓮，畢建榮，黃翠竹.地方政府績(jī)效審計(jì)：基于遼寧省的問(wèn)卷調(diào)查研究[J].審計(jì)研究.2009年第1期.

[2]黃東，王素梅.發(fā)展我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的幾點(diǎn)思考[J].財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì).2011年6月.

[3]婁祝坤，張川.政府績(jī)效審計(jì)理論基礎(chǔ)及評(píng)價(jià)體系構(gòu)建[J].財(cái)會(huì)月刊.2013年3月.

[4]周勇.我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建[J].經(jīng)濟(jì)縱橫. 2008年第1期.

[5]韓丹丹.服務(wù)型政府定位下的政府績(jī)效審計(jì)初探[J].國(guó)家審計(jì).2014年6月.

作者簡(jiǎn)介：葉朝輝（1990-），男，大連海洋大學(xué)，經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：財(cái)務(wù)管理；黃世英（1962-），女，大連海洋大學(xué)，教授，經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士生導(dǎo)師、教研室主任、碩士，研究方向：財(cái)務(wù)管理。