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      風險面前,城市要多一點“韌性”

      2016-09-10 07:22:44夏斌
      決策探索 2016年13期
      關鍵詞:防災韌性災害

      夏斌

      一場大雨,區(qū)域交通陷入癱瘓;一次火災,造成嚴重經濟損失和人員傷亡;一聲莫名的喊叫,導致人群恐慌……當面臨各種破壞性打擊時,不少現代大都市顯示出了較大的脆弱性。由此,一種新的理念——“韌性城市”應運而生,并在一些城市“落地”,為完善和加強城市風險防范、應對機制提供了新的方向。

      那么,什么是“韌性城市”?風險面前,城市如何才能多一點“韌性”?上海社會科學院區(qū)域發(fā)展研究部主任張同林表達了自己的看法。

      既治慢性病,又治急性病

      問:據報道,美國洛克菲勒基金會推出了一個“全球100韌性城市”項目。目前,中國僅有湖北黃石、四川德陽、浙江海鹽名列其中,而不見北上廣等一線城市。“韌性城市”到底有何標準?

      張同林:美國紐約曾發(fā)布過一份長達438頁的報告:《一個更強大、更具韌性的紐約》。其中,具體解釋了“韌性”的含義:一是從變化和不利影響中反彈的能力,二是對于困難情境的預防、準備、響應及快速恢復的能力。

      此前,國內有一些學者將相關概念直譯為“彈性城市”。但是,“彈性”一詞常給讀者帶來一種回到原有狀態(tài)的思維慣性,不能完全涵蓋“韌性城市”所強調的長期適應能力。事實上,“韌性”含有彈性和恢復力這兩個方面的含義。因此,一些權威的國際組織,如聯合國等,在它的中文版官方文件中,一般也都使用“韌性城市”。

      聯合國減災署于2012年提出了“讓城市更具韌性十大指標體系”,主要包括制定減輕災害風險預算、維護更新并向公眾公開城市抗災能力數據、維護應急基礎設施、評估校舍和醫(yī)療場所的安全性能、確保學校和社區(qū)開設減輕災害風險的教育培訓等指標。

      傳統(tǒng)上,不少城市的應急策略重心是災后規(guī)劃,呈現出破壞之后力圖最短時間內回到原始狀態(tài)的工程思想,沒有充分考慮利益相關者在城市調整過程中的角色和創(chuàng)造的價值。相比之下,“韌性城市”強調通過對規(guī)劃技術、建設標準等物質層面和社會管治、民眾參與等社會層面相結合的系統(tǒng)構建過程,全面增強城市的結構適應性。

      這一轉變,體現了“短期止痛”與“長期治痛”的本質區(qū)別。城市“韌性”好比一劑良藥,既治慢性病,又治急性病。在宏觀層面,慢性病包括公共交通系統(tǒng)效率低下、失業(yè)率居高不下、食物及水常年供應不足等;急性病則指城市遭受的突發(fā)事件沖擊,如地震、洪澇、疫情、恐怖襲擊等。

      前者關乎生活水平,后者關乎生存問題。一座城市若能雙管齊下,提升“韌性”,就能克服沖擊與壓力。

      管理跟不上,容易出問題

      問:打造“韌性城市”,可以有哪些作為?

      張同林:說城市“韌性”強不強,既要看危險隱患點是否覆蓋到,也要看建筑物用什么材料、是否存在偷工減料情況,以及防火和結構安全是否符合國家標準等。接下來,就要看是否有定時巡查、及時發(fā)現并處理問題等。

      這實際上指出了“韌性城市”的兩個重要標準:一個是技術標準,另一個是社會管理規(guī)范標準。技術標準中,首要的必須加強城市基礎設施。這里分為四個方面——城市基礎設施的規(guī)劃、設計、建設、管理。但我們現在這四個方面往往是脫節(jié)的,各管各的事。管規(guī)劃的往往不考慮安全性標準、居民的便利性標準、建筑物壽命及公共服務能力等因素。而建完后,又面臨沒有專人跟進管理的問題。管理跟不上,即便基礎設施再如何符合安全標準,也容易出問題。

      日本經驗:“四助”應對災害

      問:我們知道,日本是世界上自然災害最為嚴重的國家之一,海嘯、臺風等“天災”與地震、火山噴發(fā)等“地災”的威脅很大。而且,日本的城市中存在著大量木制建筑,對火災的抵御能力較低。日本的公共安全體系,一直受到國際輿論關注。這方面,能不能具體介紹下?

      張同林:日本在城市公共安全管理方面所帶來的教訓是刻骨銘心的。阪神—淡路大地震發(fā)生后,日本兵庫縣加強了城市公共安全管理的體制建設。在地震發(fā)生之前,兵庫縣只有三四名官員負責防災事務,并且沒有專門的災害管理中心。

      日本木結構建筑較多,因而盡管國土面積狹小,日本的城市建設中還是預留了大面積的綠化空間。城市中央公園被公認為理想的應急避難場所。綠色隔離帶不僅可以美化城市,還能夠防止火災的過度蔓延。在日本,學校一般為應急避難場所。特別是小學對于社區(qū)居民而言通常距離較近,步行可至,因而特別適合緊急狀態(tài)下的避難需求。

      日本還是一個資源匱乏、災害頻發(fā)的島國,人們的危機意識與此密切相關。為此,日本從上到下都非常注重社區(qū)防災能力的培養(yǎng),推動形成良好的居民參與機制,以便他們在政府救援到來之前開展自救與互救。在阪神—淡路大地震中,許多被埋壓者就是通過家人或親友的救助而逃生的。

      日本許多家庭都備有應急包。一些商店里也出售應急防災產品,如壓縮的水桶、便攜式馬桶、應急口糧、可儲存6年的礦泉水等,品種繁多,有的還頗具匠心。例如,有一款收音機同時帶有手電筒和報警器的功能。

      我覺得,日本的經驗可以歸結為一個“四助體系”:自助,即市民自己具備一定的防災減災能力;他助,大家要有同情心、互助意識;共助,即企業(yè)、社會組織要及時到位;公助,即政府機構要及時發(fā)揮主導作用,救護車、消防隊、防災技術小組要第一時間響應。我想建議的是,有條件的小區(qū)都可以成立由居民志愿加入的防災小組,政府負責對人員進行長期培訓,并給予物資支持。

      預防為主,建設防災生活圈

      問:這種現代防災共同體意識,應該說是打造“韌性城市”過程中所不可缺少的。

      張同林:是的,關鍵在于要有意識地建設一個社區(qū)防災生活圈。

      第一個應該設立生命線,保障糧食、水的供給線,這是基礎設施方面的內容。

      第二個是形成防災綠地,起到隔離和提供休息的作用。

      第三個是防災據點的準備,在哪個地方有消防設備,有什么緊急的情況,大家就知道去哪里救助。像學校內部及周圍,平常其實都要空出來,因為它是防災的戰(zhàn)略場所,原則上是不能停車的。

      就政府的日常工作而言,重要的是“防災”而不是“救災”。這其實是一個很關鍵的理念轉變。要對重點區(qū)域、重點建筑,還有重點人群,進行人和物的監(jiān)控,通過網格化管理、信息化管理,實現防患于未然。當然,災害發(fā)生后,就要及時激活危機管理狀態(tài)。根據災害的級別,相應出動什么樣的人、出動多少人,這方面都應該事先制定標準。

      此外,信息收集和傳達也很重要,既要有監(jiān)控系統(tǒng),也要發(fā)揮群眾的力量,要有一個公共防災機構負責接收、處理和發(fā)布信息。

      總之,風險面前,城市要多一點“韌性”。要堅持預防為主、從實戰(zhàn)出發(fā),制定各種突發(fā)事件應急預案,建立各種應急機制。在完善應急裝備、注重硬件建設之時,也要注意突出軟件建設,立足現有條件,整合資源。對于新建城區(qū),應預留應急避難空間;對于繁華地帶,則應加強對應急避難場所的改建、指定工作。

      需要提醒的是,城市“韌性”能力的形成,還需要居民之間形成互信、互助的人際關系網絡。在“熟人社會”解體后,我國城市社區(qū)如何建立互信合作的鄰里關系,不僅關系著社會和諧,也關系著基層風險應對能力。

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