閔行：從“閉口看預算”向“開口審預算”的轉(zhuǎn)變

吳宇

“這個項目的績效目標是什么？建設(shè)標準是什么？有沒有可能把該項目1.8億元的預算和學校內(nèi)部的維修資金結(jié)合起來統(tǒng)盤考慮？”這一幕來自2015年11月閔行區(qū)人大常委會組織的閔行區(qū)教育局“校舍維修”預算項目聽證會，區(qū)人大代表楊海的發(fā)問。同時舉行的還有三場不同領(lǐng)域的預算聽證會，包括2016年度政府實事項目、街道項目預算等，涉及預算資金超過2億元。

閔行區(qū)五屆人大每年都組織這樣的預算聽證會，共涉及預算（實事）項目21個，累計聽證預算資金超過10億元。在實踐與探索中，公共預算監(jiān)督改革“閔行模式”漸趨成熟，人大代表也實現(xiàn)了從“閉口看預算”向“開口審預算”的轉(zhuǎn)變。

夯實預算聽證制度：讓人大代表開口“發(fā)聲”

一場預算聽證會的流程是這樣的：先由區(qū)職能部門、區(qū)財政部門對項目預算安排進行介紹說明，再由區(qū)人大代表和社會公眾組成的陳述人，以及行業(yè)或預算專家對預算安排提出意見建議。最后，由區(qū)人大常委會組成人員組成聽證人，對預算項目擬定聽證結(jié)果報告，提交區(qū)人大常委會討論后轉(zhuǎn)交區(qū)政府，要求對預算安排進行優(yōu)化完善。此外，聽證會上還吸納了通過各類媒體報名的社會公眾作為旁聽人，他們可以在會后將自己的意見建議通過書面形式提交區(qū)人大。

事實上，閔行區(qū)四屆人大就已創(chuàng)新引入預算聽證制度，在預算草案還沒有上會審議前設(shè)置聽證環(huán)節(jié)，讓代表對預算安排的合理性、科學性進行評判，并要求政府必須對預算聽證建議進行回應(yīng)反饋。這個從大規(guī)模審查到對個別項目重點審查的轉(zhuǎn)變，使區(qū)人大代表對預算審查逐漸找到了“感覺”，代表對參加預算聽證和審查監(jiān)督預算的積極性也逐步提高。

區(qū)五屆人大在總結(jié)幾年聽證經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，修訂完善了關(guān)于《閔行區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會聽證辦法》若干操作細則，加強了預算聽證項目選擇、聽證結(jié)果運用等方面工作。首先是代表參與預算聽證項目的選擇。根據(jù)新辦法，2015年聽證項目在選擇上更加傾向于預算金額較大、存在一定爭議、群眾關(guān)注度高的項目。在確定預算項目前，先邀請部分人大代表參與區(qū)財政部門組織的項目預算績效前評價活動，對部分重點項目預算編制情況有初步掌握，再從中選擇績效評價或政策評估得分不高、代表反映強烈的項目作為聽證備選項目。其次是擴大了預算聽證的覆蓋面。預算聽證項目不僅聚焦代表反映強烈的民生項目，2016年探索將預算聽證延伸至部門預算草案（主要突出新增項目和支出較大項目）等領(lǐng)域。最后是強化了聽證處理意見的督促檢查。一是對于聽證結(jié)果報告中的分歧意見，提交主任會議研究討論，形成一致意見后提交常委會審議；如仍不能達成一致意見，則提交常委會會議分項表決。二是各個項目的聽證結(jié)果報告作為常委會關(guān)于預算草案審議意見函的附件，由常委會逐項表決通過。三是經(jīng)常委會審議決定后，聽證結(jié)果報告在區(qū)人大網(wǎng)站等渠道公開。四是對于聽證結(jié)果報告中提出的意見和建議，區(qū)政府應(yīng)于人代會召開的5個工作日前作出書面回應(yīng)，各相關(guān)工委做好有關(guān)督促和協(xié)調(diào)工作。

延伸預算初審鏈條：讓人大代表同步介入預算編制

預算法規(guī)定：人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應(yīng)當采取多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。在人代會期間，也有部分人大代表建議把預算監(jiān)督的重點放在人代會前的初審階段，并讓更多代表提前參與。

為夯實區(qū)人大預算監(jiān)督審查基礎(chǔ)，2015年區(qū)人大常委會成立了預算工委，并即刻著手對其他省市預算初審成功經(jīng)驗進行比較分析，制定了《關(guān)于進一步完善預算初審工作的暫行辦法》（以下簡稱辦法）。辦法明確提出了區(qū)人大加強預算初審的三項原則：一是要堅持過程與節(jié)點相結(jié)合。將預算初審前期工作與預算初審銜接起來，將預算監(jiān)督重點落實到人代會前的人大常委會初審階段。二是要堅持議事與議財相結(jié)合。常委會各工作機構(gòu)在工作監(jiān)督過程中逐步實現(xiàn)議事向議事與議財相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。三是要堅持代表主體與專家支撐相結(jié)合。充分發(fā)揮預算監(jiān)督小組、區(qū)人大代表監(jiān)督審查預算的主體作用和財政預算專家智力支撐作用。2015年區(qū)人大預算咨詢專家從原來3名擴充到近30名，遴選標準更加側(cè)重理論與實踐相結(jié)合。

辦法提出預算審查監(jiān)督新方式方法，即以人大常委會初審前預算聽證為基礎(chǔ)，將預算初審前期工作一直提前到與政府預算編制同步，與整個預算編制“二上二下”周期平行推進。從工作部署環(huán)節(jié)看，政府啟動下年度預算編制工作后，區(qū)人大常委會即著手選擇當年度重點審查調(diào)研的部門，并明確對口聯(lián)系的牽頭工委。如2015年教科文衛(wèi)工委重點審查區(qū)體育局、內(nèi)務(wù)司法工委重點審查區(qū)司法局等；部門預算“一上一下”階段，由各工委組織工委委員、人大代表、預算咨詢專家等，赴部門調(diào)研了解預算編制初步設(shè)想，提前掌握該部門上年度審計及整改情況，當年度預算執(zhí)行和績效評價情況及下年度預算編制的原則設(shè)想等；在部門預算“二上”階段，除做好預算聽證工作外，各工委還要組織預算初步安排調(diào)研，重點是審查部門對人大代表提出的預算意見建議的吸收采納情況和重點項目支出的完善情況，完成上述三個階段工作后，部門的預算草案初步方案才能提交人大常委會進行初步審查。通過上述三個階段，對預算審查監(jiān)督起到了四個方面作用：一是人大代表比較清晰了解重點審查部門基本情況及部門預算編制情況，提出預算方面的意見建議，更加有針對性；二是充分保證了人大代表“面對面”審議預算的時間，彌補了會議審查預算時間比較倉促的“短板”；三是提高了人代會、常委會審查預算的效率，將一些預算編審的具體問題放在會前協(xié)調(diào)落地；四是人大代表對意見建議的落實情況一目了然，一些建議被吸收到上會草案中，不能立刻在預算中予以解決的，部門可通過調(diào)研溝通會予以說明解釋。

根據(jù)辦法規(guī)定，在五年內(nèi)常委會各工委原則上對所監(jiān)督聯(lián)系的各單位應(yīng)至少開展一次預算初審前期調(diào)研工作，范圍涵蓋區(qū)本級政府預算單位，以及街道辦事處、莘莊工業(yè)區(qū)管委會，并逐步擴展到其他預算單位，實現(xiàn)預算單位重點審查全覆蓋。

創(chuàng)新人大會議審查模式：變程序性審查為實質(zhì)性審查

新修訂的預算法實施后，區(qū)人大常委會除了著手修訂《閔行區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會預算審查監(jiān)督辦法》外，還探索性地對預算草案初步方案提交常委會初審的具體做法進作了適當調(diào)整。這些變化主要體現(xiàn)在兩個方面：

第一、豐富常委會預算初審內(nèi)容。在常委會召開會議專題審議政府預算草案初步方案時，除由預算工委匯報本級預算初步審查總體意見建議外，各工委要在預算初審前期調(diào)研和聽證的基礎(chǔ)上，匯報對重點審查部門的預算審查意見，如2015年人大常委會審議了由教科文衛(wèi)工委等提交的區(qū)體育局等7家單位的審查意見報告，會上，還要審議當年度部分預算（實事）項目聽證結(jié)果報告。會后，上述報告會以書面形式送達區(qū)政府，要求區(qū)政府予以落實解決。

第二、提升常委會預算初審權(quán)威。常委會專題聽取政府關(guān)于下年度預算編制匯報及常委會機構(gòu)審議意見后，不再簡單地對預算草案初審“舉手”通過，取而代之的是是否同意對重點審查部門的預算及區(qū)財政預算草案初步方案提交人代會進行逐項電子表決。常委會組成人員會根據(jù)前期參與調(diào)研的情況，結(jié)合常委會各工委匯報內(nèi)容，表達對每本預算編制的滿意程度，真正履行人大代表審議政府預算的權(quán)利，體現(xiàn)從程序性審查向?qū)嵸|(zhì)性審查的轉(zhuǎn)變。

為提高常委會初審和人代會審查的效率和質(zhì)量，提升人大代表議事議財能力，五屆人大常委會重點加強了兩方面工作：一是加強人大代表預算審查監(jiān)督的履職培訓。組織部分人大代表赴全國人大深圳培訓基地，參加預算法專題學習研討班；赴武漢等地學習考察財政預算監(jiān)督工作；邀請全國人大財政經(jīng)濟委員會尹中卿副主任委員來我區(qū)作預算法專題輔導報告；每年組織部分預算工委委員、財政預算監(jiān)督員、區(qū)人大代表參加預算編制及監(jiān)督培訓會議。創(chuàng)新制作了《政府預算審查手冊》，便于人大代表直觀了解如何履行預算監(jiān)督職權(quán)。二是協(xié)調(diào)區(qū)財政部門進一步完善上會審議的預算材料。針對人大代表普遍反映財政部門提交常委會、人代會審議預算材料太專業(yè)、太繁瑣的“老大難”問題，預算工委積極協(xié)調(diào)區(qū)財政部門簡化、優(yōu)化上會材料，通過制作簡易版預算說明手冊，使人大代表對預算數(shù)據(jù)和變化情況有更加直接的了解掌握，為人大代表創(chuàng)造“想看、會看、看得懂”的審議基礎(chǔ)，提高會議期間的審議質(zhì)量。人大代表普遍反映通過預算監(jiān)督積極履職，讓“政府有壓力感、選民有獲得感、人大有成就感”。