國庫集中支付制度下如何強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

葉芬

國庫集中支付制度改革給財(cái)政管理體制帶來的影響重大而深遠(yuǎn)。它使得資金賬戶單一化、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行透明化，減少財(cái)政性資金在各級(jí)單位的層層沉淀，提高資金到位速度，消除擠占、挪用，從源頭預(yù)防腐敗，資金結(jié)余統(tǒng)歸國庫，大大提高了財(cái)政的綜合調(diào)度能力，同時(shí)也促進(jìn)了部門預(yù)算、收支兩條線、政府采購等一系列改革的進(jìn)一步深入。那么，國庫集中支付究竟變革在哪里？

一、國庫集中支付改革帶來的體制大變身

國庫集中支付是以國庫單一帳戶體系為基礎(chǔ)，以健全的財(cái)政支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為依托，支付款項(xiàng)時(shí)，由預(yù)算單位提出申請(qǐng)，經(jīng)規(guī)定審核機(jī)構(gòu)（國庫集中支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位）審核后，將資金通過單一賬戶體系支付給收款人的制度。它有新的賬戶管理體系、新的資金支付模式、新的信息系統(tǒng)。

（一）全新的賬戶管理體系

國庫集中支付改革之前，本市財(cái)政部門設(shè)置了國庫存款戶與多個(gè)預(yù)算外專項(xiàng)資金戶，預(yù)算外專項(xiàng)資金戶按資金性質(zhì)可分為國庫過渡戶、基金專戶、非稅性專戶、其他專戶等四類87個(gè)帳戶。預(yù)算單位設(shè)置基本存款戶、預(yù)算外專戶、基建專戶、公積金專戶、預(yù)算收入?yún)R繳專戶。國庫集中支付改革之后，財(cái)政部門根據(jù)有關(guān)精神對(duì)預(yù)算外資金專戶進(jìn)了清理、歸并，從原來的87個(gè)縮減為37個(gè)；趨勢是逐步把各類財(cái)政資金專戶統(tǒng)一歸口到國庫單一帳戶管理；現(xiàn)階段財(cái)政部門在人民銀行設(shè)立了國庫單一賬戶，在代理商業(yè)銀行設(shè)立預(yù)算外資金財(cái)政專戶、財(cái)政零余額專戶。財(cái)政零余額專戶用于直接支付。預(yù)算單位取消以前的各類存款戶，在代理商業(yè)銀行新設(shè)立預(yù)算單位零余額賬戶與專用存款戶，用于授權(quán)支付。專用存款戶是特殊過渡戶，用于核算歷史結(jié)余和其他收支。國庫單一賬戶體系的建立取消了預(yù)算單位各類支出結(jié)算專戶，使資金撥付渠道單一簡化，避免了財(cái)政資金體外循環(huán)、資金層層分流引發(fā)的效率低下甚至違紀(jì)違規(guī)問題。

（二）全新的資金支付模式

國庫集中支付改革之前，資金從財(cái)政部門層層下?lián)苤烈患?jí)主管單位、基層預(yù)算單位、受款單位。國庫集中支付改革之后，資金撥付由中轉(zhuǎn)改直達(dá)，從國庫直接到受款單位。目前，資金支付分為直接支付和授權(quán)支付。本市有三塊資金納入直接支付的范圍：一是財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資，二是列入政府采購目錄中的集中采購和自行采購的公用經(jīng)費(fèi)，三是除基建支出以外的限額標(biāo)準(zhǔn)以上的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，其余的資金都采用授權(quán)支付模式。預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)按季分月向財(cái)政提交用款計(jì)劃。直接支付模式下，預(yù)算單位按照財(cái)政批復(fù)的用款計(jì)劃，每筆資金都向財(cái)政業(yè)務(wù)處室及國庫處提出支付申請(qǐng)，經(jīng)審核后，國庫集中支付中心向代理銀行發(fā)出支付令，資金從財(cái)政零余額賬戶劃撥到商品勞務(wù)提供者的銀行賬戶，代理銀行再與人民銀行國庫單一賬戶清算。授權(quán)支付模式下，預(yù)算單位在財(cái)政批復(fù)的月度用款計(jì)劃內(nèi)向代理銀行自行開具支付令，資金從預(yù)算單位零余額賬戶劃撥到商品勞務(wù)提供者的銀行賬戶，代理銀行再與人民銀行國庫單一賬戶清算。部分單位保留了實(shí)撥資金戶，用于核算往來款。

（三）全新的國庫單一賬戶信息系統(tǒng)

目前，上海的國庫單一帳戶信息系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了國庫支付中心與預(yù)算單位、代理銀行的聯(lián)網(wǎng)，按業(yè)務(wù)內(nèi)容可劃分為預(yù)算指標(biāo)管理（財(cái)政）、用款計(jì)劃管理、資金支付管理、清算對(duì)賬管理等模塊。預(yù)算單位可以在網(wǎng)絡(luò)終端主模塊中進(jìn)行本部門用款計(jì)劃的填報(bào)調(diào)整、各類賬戶的支付申請(qǐng)、查詢當(dāng)前申請(qǐng)的狀態(tài)及其執(zhí)行結(jié)果、歷史查詢等等。在財(cái)政部門則可以查詢包括所有試點(diǎn)單位在內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行明細(xì)數(shù)據(jù)。

二、國庫集中支付改革對(duì)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督意味著什么

（一）資金管理方式變化，監(jiān)督對(duì)象更多了

改革中新增的國庫集中支付中心是用款額度審核的關(guān)卡，匯聚了所有集中支付額度與授權(quán)支付額度的審批信息，而基層代理銀行是撥款環(huán)節(jié)的實(shí)際執(zhí)行者，是我們核對(duì)從財(cái)政部門獲得數(shù)據(jù)的重要對(duì)象。因此，除了把預(yù)算單位作為監(jiān)督對(duì)象以外，有必要增加監(jiān)督國庫集中支付中心與代理銀行。

（二）財(cái)政授權(quán)支付管理相對(duì)松散，監(jiān)督重點(diǎn)更末端

授權(quán)支付是給予預(yù)算單位一定用款權(quán)力的支付模式，目前預(yù)算單位真正的用款明細(xì)計(jì)劃則是在支付的同時(shí)形成的，這種過渡性措施主要是為了方便預(yù)算單位用款，但有可能造成基層單位用款的隨意性，相對(duì)集中支付來說授權(quán)支付的財(cái)政管理較為松散。同時(shí)，授權(quán)支付本身有一定的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在基層預(yù)算單位可能提供虛假收款人帳號(hào)或與商品勞務(wù)提供者串通合謀套取財(cái)政資金，或代理銀行可能違規(guī)支取預(yù)算單位用款額度等方面。因此預(yù)算執(zhí)行的問題將轉(zhuǎn)移到授權(quán)支付的末端，比改革以前隱藏得更深更難以察覺，有可能出現(xiàn)假支付令、假合同、假發(fā)票。監(jiān)督的重點(diǎn)也相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)支付，更為末端，更為發(fā)散。

（三）預(yù)算執(zhí)行可視化，監(jiān)督關(guān)口前移更重要

在集中支付模式下，預(yù)算單位見額度不見錢，每一筆支出的信息包括額度限制、項(xiàng)目用途、項(xiàng)目金額、收款人、收款帳號(hào)等等都可以動(dòng)態(tài)監(jiān)控而且相對(duì)真實(shí)，財(cái)政管理不再集中在資金管理上，而是轉(zhuǎn)為以均衡為原則的額度管理，用款的實(shí)現(xiàn)也不再依靠傳統(tǒng)的資金收付，而是通過部門預(yù)算和用款計(jì)劃的報(bào)送與審批。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督始于預(yù)算編制，終于預(yù)算執(zhí)行。在這種新的情況下，我們監(jiān)督的關(guān)口也要相應(yīng)前移到預(yù)算編制管理的監(jiān)督上，重點(diǎn)放在部門預(yù)算的編制規(guī)范性與科學(xué)性上。

（四）財(cái)務(wù)監(jiān)督外部力量加大，效益監(jiān)督更迫切

國庫集中支付模式下，財(cái)政與代理銀行聯(lián)網(wǎng)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)日益完善，預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行過程完全可視化，外部監(jiān)督力度加大，各種違規(guī)違法問題得到有效遏制，監(jiān)督資源將逐步從分析每筆支出的合理合法性中釋放出來，轉(zhuǎn)向關(guān)注和評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)支出的效益性，這樣就要求監(jiān)管部門從項(xiàng)目資金入手，逐步建立和積累可操作性高、針對(duì)性強(qiáng)的效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這是集中支付體制改革的新形勢對(duì)我們提出的新的挑戰(zhàn)。

三、抓住三個(gè)對(duì)象，應(yīng)對(duì)國庫集中支付監(jiān)督不用愁

國庫集中支付來了，我們只須明確三個(gè)方向，從財(cái)政部門、預(yù)算執(zhí)行部門、代理銀行三管齊下，防范風(fēng)險(xiǎn)，就能夠穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)。

（一）抓住財(cái)政部門，就是抓住了源頭

1、從監(jiān)督審批流程入手，保障預(yù)算單位用款及時(shí)性?，F(xiàn)在的流程比以前多出了國庫集中支付中心和代理銀行兩個(gè)部門環(huán)節(jié)，加上年初預(yù)算批復(fù)晚、調(diào)整預(yù)算下達(dá)晚，因此，財(cái)政部門上半年基本沒有專項(xiàng)額度釋放，要集中到下半年才可以使用。預(yù)算單位專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用款得不到及時(shí)保證，到年底集中執(zhí)行專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)額度，執(zhí)行不完，就以撥代支把專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)余額撥到下屬單位，又會(huì)形成新的問題。所以，財(cái)政部門有責(zé)任加快用款計(jì)劃審核，監(jiān)督部門要追蹤資金被轉(zhuǎn)撥之后的使用情況。

2、從預(yù)算編制方法入手，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行均衡性?，F(xiàn)行的預(yù)算編制方法仍是基數(shù)預(yù)算編制法，導(dǎo)致財(cái)政結(jié)余巨大，預(yù)算執(zhí)行不均衡?；鶖?shù)預(yù)算法下，預(yù)算單位不是從零開始考慮新年度實(shí)際的支出需要，而是按照老的思路，收支不脫鉤，參照以前支出的基數(shù)再考慮當(dāng)年情況加以適當(dāng)調(diào)整。預(yù)算執(zhí)行下來，各種實(shí)際不存在或預(yù)算偏大的項(xiàng)目支出節(jié)余以前都隱藏在各級(jí)單位，無法統(tǒng)計(jì)。實(shí)行國庫集中支付后，各級(jí)單位的層層沉淀統(tǒng)歸國庫，結(jié)余顯性化，數(shù)額巨大。針對(duì)這個(gè)問題，只有從預(yù)算編制著眼，分析預(yù)算單位年末突擊用錢、違規(guī)轉(zhuǎn)款、執(zhí)行率偏低的不正?，F(xiàn)象，督促財(cái)政部門盡快實(shí)施零基預(yù)算配套改革，動(dòng)員各級(jí)政府積極配合實(shí)施。

（二）抓住預(yù)算單位，就是抓住了關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1、嚴(yán)格監(jiān)督轉(zhuǎn)撥資金，防止資金濫用。實(shí)行國庫集中支付以后，預(yù)算單位每筆資金的流向都可以實(shí)時(shí)監(jiān)控，所以有些單位為了規(guī)避監(jiān)控，通過零余額賬戶將財(cái)政資金劃出國庫單一賬戶體系，把資金轉(zhuǎn)撥到專用存款戶或下屬單位的實(shí)撥資金戶，從而使財(cái)政資金游離于國庫單一賬戶體系之外，脫離國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的監(jiān)督。因此，監(jiān)督部門首先要建立數(shù)據(jù)分析思路，針對(duì)年末花錢多的單位，抓住年末同戶名劃轉(zhuǎn)和上下級(jí)資金往來線索進(jìn)行監(jiān)督。尤其需要關(guān)注有收費(fèi)權(quán)的單位?！罢l收費(fèi)誰使用”的觀念根深蒂固，特別是到了年底，這些單位可能通過授權(quán)支付將財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到其他帳戶上，從其他帳戶上發(fā)放獎(jiǎng)金和福利，或者轉(zhuǎn)移到下屬單位，下屬單位再以其他名義上繳回來。

2、封堵現(xiàn)金管理漏洞，防范套現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。由于財(cái)政部門對(duì)預(yù)算單位在一定時(shí)間內(nèi)提取現(xiàn)金的次數(shù)無法作出具體規(guī)定，可能會(huì)導(dǎo)致大量現(xiàn)金通過預(yù)算單位零余額賬戶游離出來，而對(duì)現(xiàn)金的用途和流向，難以實(shí)施有效監(jiān)管，隱藏著資金風(fēng)險(xiǎn)：預(yù)算單位可能利用虛假發(fā)票或與商品勞務(wù)提供者串謀利用假合同大量套現(xiàn)。為此，現(xiàn)金管理做為重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，監(jiān)督部門必須嚴(yán)肅防范，在大力推行公務(wù)卡報(bào)銷制度的基礎(chǔ)上，檢驗(yàn)預(yù)算單位合同復(fù)核與集體決策制度是否行之有效，才能將現(xiàn)金使用空間盡量壓縮。

（三）抓住代理銀行，就是抓住了灰色地帶

國庫集中支付制度下，蛋糕太大，利益誘惑難以抗拒。有的代理銀行，在沒有試點(diǎn)單位任何票據(jù)和支付指令的情況下，將財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金違規(guī)劃出國庫。有的代理銀行借著人行不了解實(shí)際支付情況被動(dòng)清算的機(jī)會(huì)，提前跟人行清算、后與預(yù)算單位辦理授權(quán)支付，獲取間隙資金。因此，監(jiān)督的觸角必須延伸?？梢圆捎帽葘?duì)用款單位授權(quán)支付憑證表與代理銀行清算單總金額的方法，如果代理銀行清算單總金額大，則存在代理銀行違規(guī)劃轉(zhuǎn)資金現(xiàn)象。進(jìn)一步比對(duì)用款單位授權(quán)支付憑證表中審批日期與代理銀行清算日期，如果代理銀行清算日期在審批日期之前，則代理銀行屬于先清算后支付。 （作者單位：上海市審計(jì)局）