林茗

2016年9月14日，上海市十四屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議表決通過了《上海市華僑權(quán)益保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。至此，涵蓋歸僑僑眷和華僑權(quán)益保護(hù)的涉僑權(quán)益保障的本市地方性法規(guī)基本完備?！稐l例》（草案）7月28日提請(qǐng)市十四屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議初審，9月14日表決通過。雖然審議過程不到2個(gè)月，但追溯到2016年年初法規(guī)項(xiàng)目立項(xiàng)論證，整個(gè)過程中不乏各方面的意見交鋒和博弈。目前這部法規(guī)即將實(shí)施，回顧立法過程中的爭(zhēng)點(diǎn)問題，依然可以清晰地感受到市人大常委會(huì)對(duì)這個(gè)立法項(xiàng)目嚴(yán)謹(jǐn)、審慎的態(tài)度。

“立”或“不立”的選擇：

一場(chǎng)關(guān)于立法必要性的“交鋒”

民惟邦本，本固邦寧。對(duì)于一個(gè)國(guó)家而言，所謂“民”，理當(dāng)包括定居他國(guó)之同胞——華僑。華僑定居在國(guó)外，但依然具有中國(guó)國(guó)籍，是中國(guó)公民。從國(guó)際法的視角來看，基于國(guó)籍的法律關(guān)系，華僑受到我國(guó)法律、法規(guī)的保護(hù)，依法履行我國(guó)憲法、法律所規(guī)定的公民義務(wù)，毋庸置疑。各方面在這個(gè)問題上并不存在爭(zhēng)議，但對(duì)于是否需要立法保護(hù)華僑在國(guó)內(nèi)的權(quán)益卻存在兩方面意見分歧：一種意見認(rèn)為，是否立法對(duì)華僑在國(guó)內(nèi)合法權(quán)益予以保護(hù)，不應(yīng)受制于華僑在海外僑胞中所占的比重多少、影響程度大小。實(shí)際上，隨著國(guó)際互動(dòng)增強(qiáng)，華僑無論是在海外，還是在國(guó)內(nèi)所發(fā)揮的影響力不斷增強(qiáng)，仍然依據(jù)散見在各種法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定對(duì)華僑在國(guó)內(nèi)權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足；另一種意見則認(rèn)為我國(guó)已有歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)方面的法律、法規(guī)中的部分條款已經(jīng)可以輻射華僑權(quán)益保護(hù)，再對(duì)華僑權(quán)益保護(hù)進(jìn)行單獨(dú)立法，其必要性值得商榷。

《條例》的最終出臺(tái)，對(duì)這個(gè)爭(zhēng)論給出了最終回應(yīng)。一方面，從貫徹落實(shí)全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略和海外統(tǒng)戰(zhàn)工作要求的角度來看，無論是憲法關(guān)于“中華人民共和國(guó)保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)利和利益”的明確規(guī)定，還是黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中提出的“維護(hù)我國(guó)公民、法人在海外及外國(guó)公民、法人在我國(guó)的正當(dāng)權(quán)益，依法維護(hù)海外僑胞權(quán)益”，都對(duì)開展華僑權(quán)益保護(hù)立法，進(jìn)一步維護(hù)僑益，為切實(shí)維護(hù)華僑在本市的合法權(quán)益提供更有力的法律保障提出了要求；另一方面，從激勵(lì)廣大華僑華人支持參與上海新一輪創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要來看，海外華僑華人特別是高層次專業(yè)人士來滬創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)日益增多，成為推動(dòng)上海創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要力量，開展華僑權(quán)益保護(hù)立法，對(duì)于進(jìn)一步吸引他們參與本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，鼓勵(lì)他們服務(wù)國(guó)家和上海發(fā)展戰(zhàn)略，共享祖國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

“平等”“權(quán)益保護(hù)”的全面詮釋：

關(guān)于華僑權(quán)益保護(hù)具體內(nèi)容的取舍

《條例》共32條，遵循“平等保護(hù)原則”，圍繞“為何保護(hù)、誰來保護(hù)、保護(hù)什么、保護(hù)責(zé)任”這一主線設(shè)定條款，對(duì)華僑在本市權(quán)益保護(hù)作了較為全面的規(guī)定，回應(yīng)了僑務(wù)實(shí)踐工作中所面臨的問題。

關(guān)鍵詞一：平等。華僑權(quán)益保護(hù)首先要強(qiáng)調(diào)的是平等，這是公民權(quán)益保護(hù)的一項(xiàng)基本法律原則。任何中國(guó)公民除依法被剝奪相關(guān)權(quán)利外，在法律面前人人平等。華僑作為中國(guó)公民，在國(guó)內(nèi)的合法權(quán)益同樣受到平等保護(hù)。《條例》開篇就明文規(guī)定：“華僑權(quán)益保護(hù)應(yīng)當(dāng)遵循平等保護(hù)的原則。華僑享有憲法和法律規(guī)定的公民的權(quán)利，并履行憲法和法律規(guī)定的公民的義務(wù)”；在投資權(quán)益保護(hù)、社會(huì)保險(xiǎn)待遇的享受、受教育權(quán)利的保護(hù)等具體條款中，“平等保護(hù)”這一基本立法原則也得到充分體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞二：權(quán)益保護(hù)?！稐l例》名稱為華僑權(quán)益保護(hù)，顧名思義，核心內(nèi)容就是要明確保護(hù)哪些權(quán)益。《條例》從公民權(quán)益保護(hù)的視角，對(duì)華僑各方面權(quán)益保護(hù)作了一個(gè)全維度規(guī)定。其一，經(jīng)濟(jì)權(quán)益，尤其突出了鼓勵(lì)華僑參與和服務(wù)國(guó)家和上海發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵(lì)華僑來滬投資、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、興辦慈善公益事業(yè)等，并在投資收益、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、科研項(xiàng)目資助等方面予以保護(hù)。其二，社會(huì)權(quán)益，著重對(duì)華僑參繳社會(huì)保險(xiǎn)、住房公積金及享受相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)待遇，華僑參與職稱評(píng)定，華僑私有房屋征收征用補(bǔ)償權(quán)益，華僑繼承權(quán)益，以及華僑子女、華僑學(xué)生在本市接受教育等具體領(lǐng)域的權(quán)益保護(hù)問題作了規(guī)定。其三，政治權(quán)益，重申了華僑參與本市區(qū)或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表選舉的權(quán)利。其四，相關(guān)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的輔助性規(guī)定，明確華僑在本市辦理相關(guān)事項(xiàng)時(shí)，可以憑本人的中華人民共和國(guó)護(hù)照證明身份；華僑的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，可以通過相關(guān)途徑獲得權(quán)利救濟(jì)等。

“外籍華人”能否參照：

關(guān)于外籍華人權(quán)益保護(hù)條款的博弈

《條例》制定過程中，大量的爭(zhēng)議聚焦到了“外籍華人”權(quán)益保護(hù)問題上，這個(gè)爭(zhēng)議恰恰是由草案中一個(gè)參照條款引起。按照草案的制度設(shè)計(jì)：“外籍華人在本市的有關(guān)權(quán)益保護(hù)，除依國(guó)家法律、法規(guī)和本市有關(guān)規(guī)定不享有的權(quán)利外，可以參照本條例執(zhí)行”，其中“參照”二字，引起各方面眾說紛紜，其中有支持叫好的，但更多的卻是“質(zhì)疑”：華僑權(quán)益保護(hù)立法涉及外籍華人權(quán)益保護(hù)合適嗎？地方性法規(guī)去規(guī)范外籍華人（外國(guó)人）的權(quán)益保護(hù)問題合適嗎？對(duì)于這些疑問，這部立法又是如何破解的呢？

市人大法制委、常委會(huì)法工委經(jīng)過反復(fù)的研究、論證，聽取了市外辦等政府部門的意見，首先對(duì)外籍華人是否可以參照這個(gè)問題作了定性，明確華僑與華人作為不同法律概念，法律法規(guī)對(duì)此有不同的法律適用規(guī)則，二者不應(yīng)混同，并非參照關(guān)系。問題的基本定性明確后，需要解決的是確定參照條款的修改方案，是作簡(jiǎn)單刪除，還是進(jìn)一步作既符合法理，又能回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的修改？經(jīng)過反復(fù)研究后，修改的思路逐漸清晰，但按照黨的十八屆四中全會(huì)“維護(hù)我國(guó)公民、法人在海外及外國(guó)公民、法人在我國(guó)的正當(dāng)權(quán)益，依法維護(hù)海外僑胞權(quán)益”的要求，并考慮統(tǒng)戰(zhàn)工作實(shí)際需要，參照條款的具體修改可以考慮從按照有關(guān)法律、法規(guī)等規(guī)定對(duì)外籍華人的正當(dāng)權(quán)益予以保護(hù)的角度入手，對(duì)外籍華人的權(quán)益保護(hù)問題作原則的提示性規(guī)定，既避免產(chǎn)生給外籍華人創(chuàng)設(shè)新權(quán)利的合法性問題，又在一定程度上兼顧相關(guān)工作的需要。至此，“外籍華人在本市的正當(dāng)權(quán)益，按照法律、法規(guī)和本市有關(guān)規(guī)定予以保護(hù)”的最終修改方案塵埃落定。

作為本市第一部涉及華僑權(quán)益保護(hù)的專門地方性法規(guī)，《條例》將成為本市華僑權(quán)益保護(hù)的堅(jiān)實(shí)后盾，為華僑在本市權(quán)益保護(hù)提供更有力的法治保障。