深化城市基礎設施投融資體制改革的思考

陳建清 何善煒

城市基礎設施建設水平關系一個城市經濟社會發(fā)展，受制于其投融資體制。近年來，江蘇城市基礎設施投融資體制改革取得一定成效，但改革不配套、融資單一、政府債務壓力持續(xù)增大等問題仍然存在，因而要深入貫徹落實中央《關于深化投融資體制改革的意見》決策部署，加快轉變城市發(fā)展方式。

一、江蘇城市基礎設施投資體制改革成效

社會資本廣泛涉足城市基礎設施領域。近年來，江蘇認真落實國家出臺的一系列政策舉措，積極引導和促進民間投資進入城市基礎設施領域。在交通基礎設施領域，通過發(fā)行地方政府債券、交通產業(yè)基金、企業(yè)債券信托產品、資產證券化等方式，積極吸引民間資本進入。2015年，全省公路、鐵路、航道等方面民間投資近600億元，占比達31%。在市政公用事業(yè)領域，對民間資本全部開放，全省81家城市公共供水企業(yè)中29家實行市場化運作，190多座縣以上城市污水處理廠中近100家實行市場化運作，115家管道燃氣企業(yè)中有86家由民間資本控股，民間投資還參與投資海綿城市、地下綜合管廊、軌道交通、公共停車場等市政基礎項目。在能源領域，全省50%以上的加油站、45%以上的加氣站、60%以上的儲油庫、70%以上的光伏電站，均由民間資本獨資或參股建設。在通信領域，南京、南通等城市設立財政專項資金，通過購買政府服務等方式，支持民營企業(yè)開展免費WiFi建設。

政府融資平臺發(fā)揮重要支撐作用。20世紀90年代以來，各地通過有關國有企業(yè)、開發(fā)園區(qū)或設立城建開發(fā)公司等方式，組建政府融資平臺，將城市基礎設施項目交由融資平臺按市場化方式運作。政府以財政和土地出讓收益為平臺公司做擔保，進行城建項目融資。多年來，政府融資平臺在加快城市基礎設施建設、促進經濟社會發(fā)展中發(fā)揮重要支撐作用。但是，近年來政府融資平臺普遍遇到瓶頸制約，部分平臺負債率過高、財務狀況不佳，有的已失去再融資能力。

廣辟城市基礎設施建設資金來源。財政資金。用于城市基礎設施建設的財政資金，主要是稅收和征收的專項費用。包括城市建設維護稅和公共事業(yè)附加費，以及水資源費、市政設施使用費、土地出讓金等財政性資金。近年來，財政資金投入城市建設的比例不斷增加，2015年江蘇公共財政支出用于城市基礎設施建設和社會服務的比重近70%。銀行貸款。各地城市建設融資主要來源于政策性銀行和商業(yè)銀行貸款。由政府對融資公司授權擔保，采用銀團貸款、抵押融資、項目融資、金融租賃的方式進行間接融資。2015年末，在江蘇省政府性債務構成中，銀行貸款融資占比達51%以上。債券融資。為緩解城市建設資金不足的矛盾，地方政府通過融資平臺發(fā)行城投債券和中期票據進行直接融資。國務院批準江蘇成為地方政府債券自發(fā)自還試點省份，使江蘇具備較大的發(fā)債自主權。截至2015年末，江蘇省共發(fā)行47只地方債券，合計3193億元，在債務總額中占比約為30%，有效降低了政府債務風險。信托融資。信托公司利用信托特殊的制度功能，以信托股權融資的方式募集資金，參與城市基礎設施建設。在現有債券發(fā)行制度下，信托融資拓寬了發(fā)債融資機構的群體，有利于吸引更多的社會資本參與城市建設。目前江蘇信托融資約占債務總額的15%左右，成為地方政府融資的重要來源。股票融資。市政設施類企業(yè)具有收益穩(wěn)定、風險較小的特征，通過上市發(fā)行股票的方式進行融資，融資成本較低，符合基礎設施項目投資規(guī)模大、回收周期長的特點，可解決公用事業(yè)類公司因盈利能力較弱而缺乏后續(xù)資金的難題。江蘇現有蘇州高新、南京高科等四家從事城市建設運營的上市公司，只占全省上市公司數的1.5%，未來還有巨大發(fā)展空間。項目融資。政府和社會資本合作（PPP），是民間資本和社會資本參與城市基礎設施投資、拓寬融資渠道的重要手段。2015年，江蘇設立PPP項目專項支持基金100億元，融資總額達1100多億元。

二、當前城市基礎設施投融資改革中

存在的主要問題

體制上。一是改革尚不配套，投資、財政、金融體制改革不同步，存在投資權責利脫節(jié)、財政信貸資金劃分不清、整體戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏等問題。二是政府投資職能轉變不到位，政策落實存在滯后性，投資主體之間缺乏有效分工，投資來源多元化格局雖已形成，但各類資金在使用上仍受到政府的直接干預和控制。三是部分城建經營性項目準入門檻設置依然過高，有投資意愿的民間資本難以進入；政府引導的一些項目，由于信息披露制度缺失、缺乏穩(wěn)定的政策保證、無法保證合理盈利預期等原因，造成民間資本投資意愿不高。

融資方式上。城市政府主要采用傳統(tǒng)融資方式獲取資金，其中銀行貸款、地方政府債券、信托資金在政府債務中的占比超過73%，其中銀行貸款占一半以上。隨著國家對地方政府性債務管理的加強、銀行對地方及其融資平臺信貸投放的收緊，一些地方通過信托貸款、發(fā)行理財產品、工程墊款等方式進行變相舉債融資，融資成本普遍高于同期銀行貸款和債券市場利率。

潛在風險防范上。政府債務壓力持續(xù)增大，在前期城市建設中，政府以財政收入和土地作為抵押擔保成立融資平臺，向銀行貸款或發(fā)行城市建設債券募集資金，造成較大規(guī)模的政府債務。截至2015年末，江蘇省地方政府性負債率達68.5%。目前除少數城市外，多數中小城市融資平臺自身經營無法產生足夠的現金收益支付融資的本金和利息，需要依靠新融資、土地出讓金等外部資金來補充。與此同時，土地出讓收入減少與土地開發(fā)補償成本提高等問題凸顯，2015年全省土地出讓收入同比銳減655億元，降幅達14%，未來城市在土地財政上的獲益空間將進一步縮小，債務償還壓力增大。

三、國內外城建投融資方面的經驗做法

有效滿足城市基礎設施的融資需求是國際性難題。難就難在如何推動在“融資—建設—償還”循環(huán)中，實現融資平臺的可持續(xù)發(fā)展。參考借鑒國內外政府融資平臺的一些典型模式，有助于我們進一步開拓思路。

國外政府融資的主要模式。財政間接投資的日本模式。日本城市基礎設施兼顧政策性和有償性。政府不直接投資，而是向公共事業(yè)機構或政府金融機構提供融資，由他們進行特定項目的投資。同時，各級地方政府有權以債務形式舉借資金，中央對地方政府債券的發(fā)行實行計劃管理和協(xié)議審批制度。市政債券融資為主的美國模式。美國各級地方政府均可發(fā)行市政債券，各類投資者均可購買。債券一般分為兩類：一類是無固定收益的債券，用于基礎設施項目建設，以發(fā)行者的稅收作為償債的保證；另一類是收益?zhèn)?，主要用于建設機場、收費公路等有固定收益的基礎設施項目，其償債資金主要來源于這些設施有償使用所帶來的收益。為保障市政債券的成功運作，美國制定了一整套成熟的法律制度，設立了市政債券法規(guī)制定委員會來專門監(jiān)管市政債券市場，規(guī)范債券發(fā)行和買賣行為。公私合營（PPP）為主的英國模式。1992年以來，英國政府致力于采用公私合營（PPP）方式推動私人和企業(yè)參與城市建設和提供公共服務，利用私人資本減少基礎設施的建設和經營成本。對于公共投資計劃私人融資享有優(yōu)先權，在項目初期引入社會資本參與項目建設，共同出資、共擔風險、共享收益。投資范圍不僅限于傳統(tǒng)城市基礎設施領域，而且擴展至醫(yī)療、教育等其他公共服務領域。在減少政府財政投入壓力的同時，既能避免公共產品市場供應失靈，又可防止政府過多投入產生擠出效應。

國內一些省市融資平臺的主要模式。重慶模式：2002年以來，重慶市政府成立包括市城市建設投資有限公司、市地產集團、市高速公路發(fā)展有限公司等八大國有建設性投資集團?！鞍舜笸丁辈扇∈跈嘟洜I、市場化方式運作，為市政府提供向市場借貸并快速實施項目的公司化機構，成為城市基礎設施、城市建設等公共領域重大項目的重要投融資平臺。經過多年發(fā)展，“八大投”已完成了重慶市75%以上的重大基礎設施建設，超前實現靠財政投入需要幾十年才能完成的城市建設目標。四川模式：四川省將22家國有企業(yè)的全部股權、資產整體劃入組建了四川發(fā)展集團，搭建省級綜合投融資平臺，并分步組建了鐵投、能投、水務等九大專業(yè)平臺，吸引優(yōu)質資源和專項資金投入省內重大基礎設施建設。

四、城市基礎設施投融資體制改革的幾點建議

借鑒國內外成功經驗，推進城市基礎設施投資體制改革的思路是，深入貫徹落實中央做出的《關于深化投融資體制改革的意見》決策部署，加快轉變城市發(fā)展方式。在頂層設計上，加大國有資源、國有資產、國有資本統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌運營力度，集中資源辦大事，促進“資源—資產—資本”有效轉化。在運營模式上，實行政企分開的市場化運營，整合政府投融資平臺，實現“融資—建設—贏利—再融資”可持續(xù)發(fā)展。在項目融資方式上，采取多元化融資方式，吸引民資、外資等多元化融資主體，推動間接融資為主轉向直接融資與間接融資并舉、多元化融資。

推進政府和社會資本合作（PPP）。一方面，政府繼續(xù)加大對城市基礎設施建設的投入；另一方面，千方百計吸引社會資本，增加基礎設施和公共服務供給。依托政府融資平臺，優(yōu)先選擇一些具備穩(wěn)定現金流、投資規(guī)模大、合同期限長的可經營性市政基礎設施項目進行合作，充分利用稅收、貼息、價格、投資補助、特許經營權等方式規(guī)范引資行為，建立基礎設施投資補償機制，完善相應的法規(guī)政策，保障相關項目穩(wěn)定運行和合理收益，提高民間資本投資積極性。在具體操作上，靈活采用BOT、TOT、PFI、金融租賃等多種方式。降低民間資本的進入門檻。加快推進鐵路、石油、天然氣、電力、電信、醫(yī)療、教育、城市公用事業(yè)等領域改革，為民營資本清障鋪路，規(guī)范完善政府和社會資本合作、特許經營管理，吸引更多民間資本進入城市基礎設施領域。

規(guī)范地方政府融資平臺。加快推進地方政府投融資平臺公司企業(yè)化、規(guī)范化、市場化改革。對全省政府投融資平臺進行專業(yè)化整合。建議省本級進一步充實交通控股、國信集團等資本實力，組建若干個千億級城市基礎設施專業(yè)化投融資平臺。市、縣（市區(qū)）可根據自身特點進行整合，提升投融資平臺，減少融資平臺數量，提高融資平臺資產質量。引進專業(yè)化人才，完善平臺公司治理結構，建立健全現代企業(yè)管理制度。督促平臺公司強化自身責任意識、風險意識、法律意識，健全信息披露制度，及時公布信貸債務和資金使用情況，提高投融資平臺透明度。嚴格控制各類城市政府性債務風險，加大對融資平臺債務水平的動態(tài)監(jiān)測，及時進行風險預警，督促融資平臺建立“借、用、還”相統(tǒng)一的債務管理制度，實施更加嚴格的債務風險管控，優(yōu)化債務結構。推動融資平臺調整轉型，做強經營主業(yè)，有序拓展經營范圍，逐步向兩型產業(yè)、金融控股等領域發(fā)展，增強自身造血功能，降低對外部資金的依賴。

構建穩(wěn)定的城市建設債券融資渠道。江蘇具備城建債券發(fā)行自主權，可在省級層面統(tǒng)籌安排發(fā)行有穩(wěn)定收入來源的城鎮(zhèn)基礎設施收益?zhèn)?。嚴格限定債券發(fā)行用途，重點用于交通、通信、環(huán)保、衛(wèi)生等基礎設施和公共服務項目投資，用基礎設施未來產生的收益償付相關債券的利息和本金。同步建立完善市場化的市政債券定價、償債機制、債券評級機制和信息披露制度，及時、詳細披露募集資金的用途、具體投向、償債基金安排等信息，以吸引機構和個人投資者積極購買，最終實現市政債券逐步取代地方政府融資平臺公司發(fā)行的城投債，降低各地政府債務風險，使市政債券成為地方城市建設高效、可持續(xù)的重要融資來源。

（作者單位：江蘇省人民政府研究室）

責任編輯：高 莉