新形勢(shì)下省級(jí)政府智庫(kù)開(kāi)展橫向科研的思考

郭玲玲

“政府智庫(kù)”是指黨政部門內(nèi)部為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層提供決策服務(wù)的官方智庫(kù)機(jī)構(gòu)，其主要工作是通過(guò)內(nèi)部渠道向領(lǐng)導(dǎo)人直接提供決策參考，發(fā)揮決策“內(nèi)腦”的職能。新形勢(shì)下，省級(jí)政府智庫(kù)如何更好地履行智庫(kù)職能、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)黨和政府科學(xué)決策，真正成為黨和政府決策“信得過(guò)、用得上、離不開(kāi)”的參謀助手，亟須加以認(rèn)真思考和深入探討。本文以政府智庫(kù)開(kāi)展橫向課題研究為切入點(diǎn)，對(duì)新形勢(shì)下推動(dòng)政府智庫(kù)創(chuàng)新發(fā)展做一簡(jiǎn)要探討。

一、開(kāi)展橫向科研的積極意義

（一）有利于提升資政建言能力

通過(guò)承接橫向科研項(xiàng)目，開(kāi)展富有深度和廣度的調(diào)查研究，有利于更加客觀全面地把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況，為開(kāi)展深層次研究提供更加翔實(shí)可靠的信息和數(shù)據(jù)，有利于形成高質(zhì)量、有深度、接地氣、有說(shuō)服力的研究成果，從而進(jìn)一步提高決策話語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)智庫(kù)建議與各級(jí)決策之間的良性互動(dòng)。

（二）有利于擴(kuò)大政府智庫(kù)影響

省級(jí)政府智庫(kù)利用自身優(yōu)勢(shì)為各部門、各地區(qū)決策做高參、發(fā)聲音、有作為，積極參與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有關(guān)改革方案、重大政策的制定、規(guī)劃及實(shí)施效果的評(píng)估等，有利于拓寬與決策部門的溝通管道，不斷提升自身影響力和話語(yǔ)權(quán)，真正做戰(zhàn)略布局的“謀劃者”、科學(xué)決策的“參謀者”、治國(guó)理政的“監(jiān)督者”。

（三）有利于破解自身發(fā)展難題

開(kāi)展橫向科研活動(dòng)，將決策咨詢服務(wù)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)，是深化智庫(kù)科研體制改革的重要途徑。通過(guò)開(kāi)展橫向科研項(xiàng)目，不斷營(yíng)造研究氛圍，激發(fā)科研潛能，創(chuàng)新體制機(jī)制，深化綜合改革，逐步形成治理完善、充滿活力、監(jiān)管有力的智庫(kù)管理體制。

（四）有利于促進(jìn)科學(xué)民主決策

開(kāi)展橫向科研，有利于發(fā)揮省級(jí)政府智庫(kù)綜合研判和戰(zhàn)略謀劃的優(yōu)勢(shì)，更好地為各部門、各地區(qū)提供理論支撐和智力支持，幫助他們提高決策科學(xué)化水平，有效減少?zèng)Q策失誤。同時(shí)，由于省級(jí)政府智庫(kù)距離決策機(jī)構(gòu)近，熟悉政策制定過(guò)程，也更容易提出專業(yè)化、建設(shè)性、切實(shí)管用的政策建議。

二、開(kāi)展橫向科研的現(xiàn)實(shí)困難

（一）“政府性”職責(zé)之困

作為黨政部門的直屬研究機(jī)構(gòu)，省級(jí)政府智庫(kù)較其他智庫(kù)相比，“政府性”職責(zé)是其主要特點(diǎn)，服務(wù)黨政領(lǐng)導(dǎo)決策是其基本使命。它不僅承擔(dān)著政策研究、解讀、評(píng)估任務(wù)，參與一些規(guī)劃、報(bào)告的調(diào)研和起草工作，還要接受黨政領(lǐng)導(dǎo)的“點(diǎn)題”研究。相比之下，橫向課題不屬于職務(wù)責(zé)任和科研人員必須從事的任務(wù)，政府智庫(kù)開(kāi)展橫向科研經(jīng)常會(huì)受到質(zhì)疑，其科研成果也往往被排除在考核評(píng)價(jià)體系之外。因此，這種內(nèi)源性發(fā)展與外源性支撐的矛盾，導(dǎo)致從事橫向科研的熱情度不高、積極性不夠。

（二）“行政性”定位之限

橫向科研可以說(shuō)是一種契約關(guān)系，委托方購(gòu)買咨詢服務(wù)，政府智庫(kù)供給專業(yè)思想。但是，省級(jí)政府智庫(kù)的行政性定位決定其在平衡行政隸屬性與研究獨(dú)立性的關(guān)系上存在一定難度。盡管省級(jí)政府智庫(kù)要從事戰(zhàn)略性、儲(chǔ)備性政策研究，但更多時(shí)候要承擔(dān)對(duì)既定政策的維護(hù)和解釋功能，政策效應(yīng)是其首要選擇。因此，在承接橫向科研時(shí)，其社會(huì)影響力要主動(dòng)服從于黨政部門的政策影響力，這也使得委托決策咨詢的效度容易受到折扣。

（三）“參公式”管理之惑

橫向科研經(jīng)費(fèi)是非財(cái)政撥款性質(zhì)的經(jīng)費(fèi)，如何體現(xiàn)科研人員額外智力勞動(dòng)的成本支出，一直是困擾省級(jí)政府智庫(kù)的關(guān)鍵問(wèn)題。實(shí)踐中，鑒于廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的考慮，一般仍是套用財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理的約束和規(guī)則，這可能導(dǎo)致對(duì)科研活動(dòng)干預(yù)過(guò)多，抑制科研人員的主動(dòng)性和積極性。除此之外，在橫向科研經(jīng)費(fèi)管理中，不僅科研人力資本難以體現(xiàn)，行政管理人員的額外勞動(dòng)也往往被忽視。這種體制屬性與自身特性的矛盾，在很大程度上影響了對(duì)外開(kāi)展橫向科研的積極性。

（四）“市場(chǎng)化”配置之難

開(kāi)展橫向科研，切實(shí)拿出具有真知灼見(jiàn)的成果，需要圍繞項(xiàng)目科學(xué)配置科研資源，尤其是起關(guān)鍵因素的人力資源。但是，囿于體制、經(jīng)費(fèi)管理等因素，實(shí)踐中橫向課題負(fù)責(zé)人往往難以凝聚高端人才，只能抽調(diào)本系統(tǒng)內(nèi)來(lái)自不同專業(yè)領(lǐng)域的研究人員成立課題組，研究隊(duì)伍的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、活力都不盡如人意，難以做到智力制勝。這種體制性管理與市場(chǎng)化配置的矛盾，使得省級(jí)政府智庫(kù)橫向科研成果的整體質(zhì)量有待提高。

三、開(kāi)展橫向科研的路徑探索

新形勢(shì)下，省級(jí)政府智庫(kù)要結(jié)合自身特點(diǎn)和實(shí)際，協(xié)調(diào)公益性研究與市場(chǎng)化需求的關(guān)系，探索完善橫向科研管理制度，規(guī)范、有序開(kāi)展橫向科研，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（一）建立審查制度，加強(qiáng)項(xiàng)目篩查

要建立橫向科研審查制度，加強(qiáng)對(duì)橫向科研項(xiàng)目的審查、篩選、評(píng)估與分類管理。鼓勵(lì)承接來(lái)自政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)的橫向科研項(xiàng)目，審慎對(duì)待來(lái)自民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)的委托及國(guó)際交流合作的項(xiàng)目，明確拒絕涉及國(guó)家安全、國(guó)家利益及重大社會(huì)利益的非政府項(xiàng)目。未通過(guò)審查的項(xiàng)目，課題主持人不得擅自承接。

（二）實(shí)行合同管理，堅(jiān)持合理合規(guī)

實(shí)行合同三級(jí)管理，明確項(xiàng)目主持人是第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)合同的起草和簽訂；部門負(fù)責(zé)人是第二責(zé)任人，對(duì)合同進(jìn)行初審；科研管理部門是第三責(zé)任人，對(duì)合同進(jìn)行終審，通過(guò)嚴(yán)格審核把關(guān)，確保合同合法合規(guī)。在合同內(nèi)容上，明確約定經(jīng)費(fèi)的使用范圍和支出程序，以有效防范經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)所有橫向科研項(xiàng)目合同實(shí)行統(tǒng)一管理，一律由省級(jí)政府智庫(kù)法定代表人或其授權(quán)委托人代表單位簽訂。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部運(yùn)行，明確責(zé)任主體

建立規(guī)范有序的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制是開(kāi)展橫向科研的基礎(chǔ)。實(shí)行橫向科研項(xiàng)目主持人負(fù)責(zé)制，對(duì)橫向課題合同的真實(shí)性、經(jīng)費(fèi)來(lái)源及其使用的合法性和有效性負(fù)責(zé)，承擔(dān)履行合同的直接責(zé)任，按課題合同要求積極組織課題組成員開(kāi)展研究工作，全權(quán)負(fù)責(zé)課題經(jīng)費(fèi)的分配、使用、報(bào)銷等事宜。建議明確科研管理部門為項(xiàng)目管理部門，負(fù)責(zé)對(duì)橫向科研項(xiàng)目的立項(xiàng)、研究進(jìn)展及完成情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查；明確財(cái)務(wù)管理部門為經(jīng)費(fèi)管理部門，負(fù)責(zé)對(duì)橫向科研經(jīng)費(fèi)的記賬、報(bào)銷、結(jié)算、監(jiān)督等工作。

（四）探索分類管理，完善管理制度

要探索完善橫向科研項(xiàng)目管理制度，劃好經(jīng)費(fèi)管理的“底線”和“紅線”。一是強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)制度管理，實(shí)行有別于財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的分類管理辦法，對(duì)橫向課題合同的審查、立項(xiàng)、簽訂等程序，管理費(fèi)用提取標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)費(fèi)支出范圍，簽字報(bào)銷程序，違規(guī)使用處理等加以規(guī)范，保障和促進(jìn)橫向科研工作合理、規(guī)范、有序進(jìn)行。二是嚴(yán)格預(yù)算管理。明確由課題主持人編制項(xiàng)目預(yù)算，科研管理、財(cái)務(wù)管理等部門負(fù)責(zé)審核把關(guān)，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算的經(jīng)濟(jì)合理性和執(zhí)行的可操作性，確保預(yù)算既能滿足研究工作實(shí)際需求，又符合國(guó)家相關(guān)財(cái)經(jīng)制度規(guī)定。三是規(guī)范支出項(xiàng)目。明確規(guī)定橫向科研經(jīng)費(fèi)開(kāi)支細(xì)目，將管理費(fèi)納入單位年度預(yù)算，經(jīng)費(fèi)支出要體現(xiàn)額外勞動(dòng)補(bǔ)償?shù)?；凡使用橫向科研經(jīng)費(fèi)購(gòu)置的固定資產(chǎn)必須納入固定資產(chǎn)統(tǒng)一管理，鼓勵(lì)項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)用于人才培養(yǎng)等。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保規(guī)范安全

一是加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督。要依據(jù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算和依照有關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)審核報(bào)銷單據(jù)，在一定范圍內(nèi)公開(kāi)經(jīng)費(fèi)預(yù)算和支出情況，指定專門財(cái)務(wù)人員對(duì)相關(guān)經(jīng)費(fèi)的支出規(guī)范性、內(nèi)容合理性進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和規(guī)范，保證經(jīng)費(fèi)管理使用處于“陽(yáng)光”監(jiān)督之下。二是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。定期聘請(qǐng)第三方對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審計(jì)，并及時(shí)公布審計(jì)結(jié)果。自覺(jué)接受并積極配合上級(jí)管理部門和科研經(jīng)費(fèi)提供方或其委托的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，依據(jù)國(guó)家有關(guān)法規(guī)和課題合同對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理和使用情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。三是加大追究力度。對(duì)在橫向科研活動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)為個(gè)人謀取私利、給單位造成經(jīng)濟(jì)損失的，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；觸犯法律的，追究法律責(zé)任，確保規(guī)范、安全使用橫向科研經(jīng)費(fèi)。

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心）