摘 要：

權力清單是對現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章中關于行政權限的梳理、整合、歸納、重新配置等。通過權力清單，可以有效規(guī)范和控制行政權力，促進政府依法行政。目前，權力清單制定中存在著各自為政、一哄而上的現(xiàn)象，導致權力清單內(nèi)容結構不統(tǒng)一、權力名稱煩瑣、權限差異大、少數(shù)質量不高等問題。作為以法律法規(guī)規(guī)章為依據(jù)的權力清單制度，必須進行頂層設計，將權力清單制度的推行與相關法律法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件的廢改行為相結合，并由國務院及其部委對權力清單內(nèi)容、結構、名稱、監(jiān)督、運行平臺等進行整體設計，各省、市予以配合，形成上下聯(lián)動協(xié)調的權力清單體系。

關鍵詞：權力清單制度；頂層設計；依法行政

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）01-0059-08

我國權力清單的雛形可追溯到2005年河北省邯鄲市的市長權力清單，但這還不是嚴格意義上的權力清單，真正開始推行權力清單制度是在黨的十八屆三中、四中全會之后的事情。由于這兩個具有權威性的文件的號召，各地紛紛將權力清單制度的推行納入政府工作的重要議程。本文以權力清單已經(jīng)公布或正在公示的江蘇、浙江、安徽等為例進行研究，從中不僅可以看出我國權力清單推行的現(xiàn)狀，更能看出其中的不足，對其經(jīng)驗和不足進行分析并提出建議，以便在全國各地進行廣泛地推廣。

一、權力清單制度的理論認識

權力清單制度仍在試點中，還沒有完全成熟的經(jīng)驗可以全面推廣，從理論上對其進行認識具有必要性。

1.權力清單的實質：權力清單是對現(xiàn)行法律法規(guī)中關于各行政機關權限的梳理與歸納，或一定幅度內(nèi)的適當細化，其本身不產(chǎn)生新的權力。

目前，我國行政權限的來源比較復雜，既有法律的，也有法規(guī)的，還有規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的，甚至還有上級行政機關的賦予等。在法律層次上，國務院組織法和地方政府組織法從總體上規(guī)定了地方政府及其職能部門的權力，行政處罰法規(guī)定了行政機關的處罰權限，行政許可法規(guī)定了行政機關在許可方面的權限等。在法規(guī)層次上，如國務院的《社會團體登記管理條例》規(guī)定了民政部門對社會團體行政處罰的依據(jù)。在規(guī)章層次上，如民政部的行政規(guī)章《社會福利企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定了民政部門對社會福利企業(yè)認定的行政處罰的權限。當然，行政權限的來源主要是法律，但法規(guī)、規(guī)章甚至一定級別的規(guī)范性文件往往是對法律規(guī)定的細化，也是行政權限的重要依據(jù)。從已經(jīng)實行權力清單的地方來看，權力清單實際上是將行政機關的相關權力通過一份清單形式進行明確列舉，使人一目了然，以便監(jiān)督其行使的一種制度；權力清單的模式基本上都是逐項列出某一行政機關的權力，在每項權力后面附上該權力的依據(jù)，有的還附上實施的裁量幅度等?？梢姡瑱嗔η鍐沃贫炔⒉皇菍π姓嘞薜脑鰷p，而是按照法律法規(guī)規(guī)章甚至規(guī)范性文件中對某一行政機關權限的規(guī)定進行梳理、歸納，以清晰的清單形式予以列舉；它只是對行政權限的集中，沒有改變行政權限的范圍、性質、行使方式，是一種物理性而非化學性的變化。

2.實行權力清單的目的性：清除法外權力和不適應社會發(fā)展需要的權力

既然現(xiàn)行法律法規(guī)中都有了規(guī)定，執(zhí)行法律法規(guī)即可，為何還要再搞一個所謂的權力清單？這就涉及權力清單推行的目的性問題。目前，雖然已經(jīng)有了法律法規(guī)等對行政權限的規(guī)定，但行政機關不僅存在著不執(zhí)行的問題，還存在著沒有法律法規(guī)依據(jù)而行政機關在行使的法外權力，或存在著不少法律法規(guī)依據(jù)不充分的行政權力。尤其是那些具有利益可沾的行政審批權，為許多行政機關所青睞。許多行政審批權雖然沒有法律依據(jù)，但由于行政機關長期以來一直行使著，即使沒有法律依據(jù)，也不愿放棄?！岸嗄甑母母锍霈F(xiàn)了這樣的現(xiàn)象：政府手中的事項，尤其是審批事項如同‘割韭菜’似的，一茬割掉了，另一茬又長了，特別是基層行政部門，砍掉了一批行政審批事項，一段時間之后，又以變相的形式卷土重來。”[1]實行權力清單制度可以達到以下三個目的。第一，對行政機關的合法權力與無法律依據(jù)或依據(jù)不充分的權力進行區(qū)分，以達到剔除非法權力行使的目的。第二，現(xiàn)實中還存在少數(shù)權力，雖有法律法規(guī)上的依據(jù)，但已經(jīng)與市場經(jīng)濟和全面深化改革的形勢明顯不相適應，屬于即將廢除但因法律法規(guī)尚未修改而沒有被廢除的行政權力，對此，需要通過權力清單的方式對其行使進行適當?shù)南拗频?。第三，一些法律法?guī)規(guī)章由于對權限劃分不清，長期處于交叉、扯皮狀態(tài)，通過權力清單方式可以進行確認或重新配置，使之更為清晰、明確。

3.權力清單可能產(chǎn)生的法治價值：厘清權力邊界使權力運行公開化并促進依法行政

權力清單通過對法律法規(guī)上所規(guī)定的行政權限的明確列舉，將行政機關的權力限制在一定的范圍內(nèi)，這在法律上就厘清了政府與市場的關系——凡是在權力清單范圍內(nèi)的，政府可以管，而不在權力清單內(nèi)的，政府不應該管；厘清了行政權與公民權利、社會權力的關系，行政權不可越過其范圍侵犯公民權利，亦不可擅越權限侵擾社會權利。這實際上具有了將行政權關在籠子里從而達到對行政權的控制與規(guī)范的目的。同時，權力清單明確的權力也是責任，行政機關必須履行這些職責，不可怠于履行或選擇性履行。對于依職權的行政行為，行政機關必須及時做出；對于依申請的行政行為，相對人一旦申請，行政機關要及時作出答復等。這樣就形成了一個邏輯：行政機關必須在權力清單范圍行政，不可逾越權力界限；行政機關若在權力清單所列出的范圍就必須行政，不行政即失職瀆職，將承擔法律責任。此外，權力清單公之于眾以及行使程序的透明性，都將行政機關行使行政權力的行為置于陽光之下，它“以打破行政權力運作的封閉性和神秘化為宗旨，倡導開放、透明的政務運作模式，強調行政權力在陽光下運行，向公眾和社會開放，增進管理者與公眾的交流互動，讓政府自覺接受人民和社會的監(jiān)督”[2]，防止政府不作為、遲作為、亂作為以及相互推諉扯皮等，促進行政機關依法行政?？梢姡瑱嗔η鍐沃贫鹊耐菩锌梢宰鳛榇龠M政府依法行政的突破口。

這里需要討論的問題是：權力清單是唯一實施依據(jù)嗎？權力清單的實施能否適用“法無規(guī)定不可為”的法治原則？有人曾提出，為了實施權力清單，必須要明確權力在權力清單范圍內(nèi)運行，權力清單范圍之外的權力一律不能行使。這里實際上涉及權力清單的性質問題。正如前述，權力清單只是對法律法規(guī)規(guī)章關于行政權限的梳理、列出，其本身并不是法律法規(guī)規(guī)章，以其作為權力行使的唯一依據(jù)，其法律依據(jù)何在？如果某行政機關出于種種原因，沒有將某一具有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)的權力列入清單中且沒有被法制機構審查時發(fā)現(xiàn)，該權力就不能行使了？不行使就是一種瀆職，行使了也是合法的。因此，就權力清單現(xiàn)行情況看，人為地要求將權力清單作為權力行使的唯一依據(jù)且不允許清單之外的權力進行行使，是沒有法理依據(jù)的。要分清權力清單之外的權力屬于何種情形，對于確實沒有法律依據(jù)的，要堅決禁止行使。

二、權力清單制度的實證考察

（一）權力清單推行的現(xiàn)狀素描

1.權力清單制定的基本方式

以江蘇省為例。該省為推行權力清單制度，進行全省動員，專門下發(fā)文件，對政府權力清單的制定作了原則性要求。權力清單分為省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個層次，分別由四個層次的政府來組織、領導具體的制定工作。其制定程序是：省級權力清單是由省政府各職能部門的權力清單構成，先由各職能部門自己制定，然后匯總后報給省審改辦，審改辦進行審查后再提交給同級政府常委會或全體會議確認后，最后向社會公布。同樣，各設區(qū)市以及縣級政府的權力清單也是分別由市、縣各職能部門先拿出方案，由同級政府法制部門審核后再提交給政府會議討論通過、公布。而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處也被要求適時開展行政權力清理、推行權力清單制度①。這樣，權力清單基本上是各級政府單獨進行，各搞各的，都是以同級政府為單位，制定本級政府的職能部門的權力清單。目前，江蘇省級政府及其各部門的權力清單正在公示、征求意見階段，各設區(qū)市、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的權力清單也在陸續(xù)制定和公布之中。

2.權力清單的結構

以江蘇省省級政府權力清單為樣本，權力清單中分別列出了省發(fā)改委、教育廳等52個行政機關的權力總數(shù)、省級行使的權力、屬地管理的權力；各部門共有行政權力事項5647項（不含地震局21項、氣象局78項及保密事項），其中省屬權力為1375項，屬地管理權力為4272項，省屬權力中常用權力有947項，3年以上未行使的權力有428項②。然后，按照行政審批（含行政許可、非行政許可審批）、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政確認、行政裁決、行政征用、其他行政權力等對公民、法人和其他組織的權利義務產(chǎn)生直接影響的10類具體行政行為，分別列出各職能部門的行政權限。對每項行政權力列出了權力編號、權力名稱、審批類別、審批部門、審核對象、設定依據(jù)等。例如，在“省環(huán)境保護廳行政許可清單”中，項目編碼是“0100087000”，項目名稱是“固體廢物跨省轉移許可”，審批類別是“行政許可”，審批部門是“省環(huán)境保護廳”，審批對象是“申報固體廢物跨省轉移的企業(yè)”，法律依據(jù)是《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第23、59條。

（二）權力清單推行中存在的問題透視

1.各地權力清單的結構差異大

權力清單到底應當包括哪些內(nèi)容，應當具有什么樣的結構，各地做法差異較大。安徽省級政府及其職能部門所公布的權力清單只有權力名稱和權力類型（即行政審批、行政處罰等的類型），連設定依據(jù)都沒有公布。但有些設區(qū)市的權力清單所包含的內(nèi)容較為齊全。例如，在安慶市公安局的權力清單中，就包含了權力事項名稱、實施依據(jù)、責任事項、追責情形、運行流程圖、廉政風險點等事項③。江蘇省級政府及其職能部門的權力清單普遍缺乏流程圖、裁量基準、責任規(guī)定，只包含了權力編號、權力名稱、法律依據(jù)等要素；江蘇省的設區(qū)市政府及其職能部門權力清單則連編號都沒有，如常州只有權力名稱、設定依據(jù)和行使層級。浙江省級政府及其職能部門權力清單則比江蘇省權力清單多了詳細的流程圖，這更有利于規(guī)范行政機關權力行使和保護相對人權益實現(xiàn)。山東省省級政府及其職能部門的權力清單則較為完善，由權力清單目錄、行政審批事項目錄、行政審批中介服務收費項目清單、責任清單四大塊構成；在權力清單的每項行政權力基本信息表中，包括了權力事項編碼、權力事項名稱、權力類別、實施依據(jù)、實施依據(jù)內(nèi)容摘要、實施主體、實施對象、共同實施部門、法定時限、承諾時限、工作流程圖等④。

放眼全國其他地方，權力清單的結構內(nèi)容存在花樣繁多之景象：有的權力清單中包含了權力名稱、每項權力的法律依據(jù)、權力行使的流程圖、裁量幅度與基準、責任規(guī)定等；大多權力清單只有前兩項，缺乏流程圖、裁量基準以及責任規(guī)定；有的權力清單即使有后面的項，也往往過于簡單，如有的權力清單雖然規(guī)定了流程圖，但缺乏時限的規(guī)定等。

2.權力名稱存在不簡潔、不統(tǒng)一等問題

在江蘇省常州市教育局行政處罰類權力清單中，有一項權力名稱為“民辦學校未按規(guī)定將出資人取得回報比例的決定和向社會公布的與其辦學水平和教育質量有關的材料、財務狀況報審批機關備案，或者向審批機關備案的材料不真實的處罰”，不但難以準確地表達該類權力的含義，而且因為太長很難記憶，也很難交流。這樣冗長的名稱在江浙皖魯四省權力清單中比比皆是。另外，同樣的權力名稱在不少地方卻有較大差別，難以進行比較（參見表1）。從表1可以看出，同是省級發(fā)改委的行政許可權，江蘇省、浙江省、安徽省、山東省不僅在權力的數(shù)量上有差異，而且從名稱上也很難看出其相似性。權力名稱上的差異，帶來了交流上的不便，也給本省公民到外省后相關權利的實現(xiàn)帶來諸多不便。

3.同一類型行政機關在不同地區(qū)權限有較大差異

仍以江浙皖魯四省的發(fā)改委清單中的權力為例，同是發(fā)展與改革委員會，江蘇省的發(fā)改委共有權力23項，其中有行政許可權4項、行政處罰權1項、行政確認權5項、其他權力13項⑤；而浙江省的發(fā)改委共有權力50項，其中有行政許可權4項、行政處罰權25項、行政確認權5項、其他權力16項⑥；安徽省的發(fā)改委共有權力28項，其中有行政審批權3項、行政處罰權8項、行政確認權4項、行政規(guī)劃權2項、其他權力11項⑦；山東省發(fā)改委共有權力34項，其中有行政審判權5項、行政確認權2項、行政處罰權3項、行政監(jiān)督權4項、其他權力20項⑧。同樣，在一個省內(nèi)，不同地區(qū)的同一級別政府職能部門的權力數(shù)量也有差別。以江蘇省連云港市和常州市國土資源局的權力清單為例，連云港國土局的權力清單顯示，常用權力有123項，非常用權力有2項，共計125項；而常州市國土局的權力清單顯示，常用權力有42項，非常用權力有103項，共計145項。這里既有統(tǒng)計方法上的差別，也不排除有統(tǒng)計上的遺漏。但不管哪種原因，導致這樣的差異是不應該也是不允許的，這將加劇權力清單的混亂，形成“剪不斷、理還亂”的局面，造成同級行政機關在不同地方的權限不均衡現(xiàn)象。

4.對某些權力的處理有違法之嫌

有些地方在權力清單推行過程中，對行政機關的權力進行了必要處理，除取消沒有法律依據(jù)的權力外，還對行政權力進行了轉移、下放、限制等處理。例如，將行規(guī)行約、行業(yè)標準的制定等行政權力轉移給了行業(yè)組織，將某些行政權力下放給了基層行政機關。雖然有利于管理，但與相關法律法規(guī)的規(guī)定有出入。特別是有些地方還對雖有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)但“不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要、一時難以通過修改相關法律法規(guī)規(guī)章進行調整或取消的行政權力，以及日常管理中很少使用的行政權力”進行限制，這種做法的出發(fā)點雖好，但違法之嫌是顯而易見的。還有的地方權力清單將上級機關的紅頭文件作為權力的部分來源。例如，浙江省發(fā)改委的“外商投資項目核準”的權力，其依據(jù)之一是省政府辦公廳頒發(fā)的《浙江省企業(yè)投資項目核準和備案暫行辦法》（浙政辦發(fā)〔2005〕73號），這種權力來源是值得商榷的。

5.權力清單的質量良莠不齊

權力清單制度的推行對行政機關而言畢竟是一種自我約束，特別是還將剔除其某些法外的權力，因此一些行政機關對此并不熱心，不愿參加或參加的積極性不高是較為普遍的現(xiàn)象。特別是當前在權力清單制定過程中，各省搞各省的，各市搞各市的，各縣搞各縣的，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)也自己搞，大有“全民大煉鋼”之景象。由于缺乏整體設計，質量的高低完全取決于政府各職能部門的認知程度、態(tài)度以及相關人員的水平。在筆者的調研中，審核部門普遍反映：在權力清單制定過程中，有的單位從領導到具體工作人員，對此認識不足；不能積極配合，簡單羅列幾個條文了事，沒有對本領域內(nèi)的權力進行全面清理，沒有對相關的法律法規(guī)規(guī)章進行全面梳理，出現(xiàn)了草草了事的不負責任的現(xiàn)象；由此造成各職能部門的權力清單質量優(yōu)劣不等，表面上看紅紅火火，實質上亂作一團。事實上，對行政權力以及相應法律法規(guī)規(guī)章的了解和理解，相關行政機關更為專業(yè)，而由于其不負責的態(tài)度和做法，政府法制部門也往往難以發(fā)現(xiàn)其中的問題，或即使發(fā)現(xiàn)了也難以代勞，給權力清單的制定與推行帶來了不少困難。

6.權力清單的實施平臺處于各自為政狀態(tài)

權力清單制度的推行離不開電子信息平臺，但目前各級政府平臺間甚至同一級政府職能部門間的電子信息平臺都各自為政，標準不統(tǒng)一，信息系統(tǒng)碎片化，相互不能實現(xiàn)資源共享，信息使用效率不高。更有一些行政機關的信息平臺建設非常滯后，嚴重影響了權力清單制度的有效推行。

江浙皖魯屬于在全國權力清單方面做得較好的省份，其推行力度較大。而放眼全國，推行的形勢不容樂觀，推行的進度差異較大：有的地方早就開始了權力清單制度推行工作，有的地方正在進行之中，有的地方則至今未有動靜；不僅全國各省份進度不等，同一省份的各市縣進度也不等，甚至同一地方政府職能部門的進度也有較大差異；往往是中央熱情滿滿，地方行動遲緩，甚至當被要求報送權力清單時，有的部門竟然以清水衙門為由拒絕配合。其主要原因在于，對權力清單制度的推行，目前還停留在倡導性的階段，沒有具有強制力的法律法規(guī)的嚴格要求，是否推行完全取決于行政機關的自覺和主動。

三、權力清單制度的頂層設計

由于缺乏統(tǒng)一性要求，權力清單制度推行的動力不足，使得不少地方行政機關怠于推行，難以達到權力清單制度設計的初衷。對于權力清單，是否提倡各地自創(chuàng)特色？本人認為，權力清單是建立法治政府的一種推動手段，讓各地自己來做必然造成法治的碎片化特點。權力清單制度在推行的初始階段可以進行試點，但試點的時間與空間應當有所限制；而當全面推行時，就不能再由各地自行其是，必須從頂層進行制度設計。

（一）權力清單制度的推行要與相關法律法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件的廢改行為相結合

權力清單的依據(jù)是現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)章，如果依據(jù)本身存在過時、相互矛盾等問題，就難以制定出優(yōu)質的權力清單。例如，山東省的權力清單中有一份名為“山東省省級取消下放權力事項目錄”，里面有許多要取消或下放的權力，都涉及現(xiàn)行法律法規(guī)的修改問題。其中對該省教育廳“中外合作辦學項目發(fā)布虛假招生簡章或者招生廣告，騙取錢財，擅自增加收費項目或者提高收費標準，管理混亂，教育教學質量低下，未按國家有關規(guī)定進行財務管理，對辦學結余進行分配”進行處罰并將該項目的權力下放到“設區(qū)的市主管部門”⑨，就涉及相關法律修改的問題。如果不修法，則此規(guī)定就有違法之嫌

B10。為此，在全面推行權力清單之前，必須來一次徹底的法律文件清理工作，尤其是要對法規(guī)、規(guī)章進行清理，剔除過時或相互矛盾的內(nèi)容，以更有利于清理不合理的行政權力。

2015年初，國務院曾專門發(fā)文，要求“對新中國成立以來以國務院和國務院辦公廳名義印發(fā)的文件進行全面清理”B11，對與法律法規(guī)相抵觸的、與經(jīng)濟與社會發(fā)展不相適應的、有損公民合法權益的文件進行及時的廢改立。這是一項很好的舉措，也為權力清單制度的推行奠定了好的基礎。但這還遠遠不夠，還需要全國人大常委會對一些明顯有礙于權力清單推行的法律、命令進行及時的處理，若修法的時機尚不成熟，至少要對一些過時或相互沖突的法律條款作限制性適用的決定，以解決權力清單法律依據(jù)的適應性問題；行政法規(guī)也要及時清理，對于與上述情形有相似問題的行政法規(guī)，要及時進行廢改立；此外，對國務院各部門的規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章進行必要的清理，特別要對那些與投資、就業(yè)、創(chuàng)新以及與全面深化改革、市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應的法規(guī)和規(guī)章進行及時的廢改立。

（二）權力清單制度需要中央層面的統(tǒng)一推行

權力清單制定的基本原則是：能在上層完成的，盡量不要讓下級政府制定；確實屬于體現(xiàn)地方特色的才可以交給地方，且應是高級別的地方政府。一般由中央一級從宏觀上進行把握，省級進行具體落實，而市級只是作為補充；不應將權力清單的制定交給基層的縣鄉(xiāng)政府，否則就會出現(xiàn)混亂，偏離權力清單制度設計的初衷。

1.國務院要對權力清單的推行進行總動員、總策劃

國務院要以行政命令的形式，要求各級政府及行政機關把推行權力清單作為深化政府改革的重要步驟，必須推行，否則將承擔行政責任。同時，設定一個推進計劃、推進步驟，并明確時間表，以此確保權力清單制度得到全面的推行。

2.對權力清單的內(nèi)容分類進行制定

（1）對于屬于行政權力范圍和種類的，由中央一級行政機關來統(tǒng)一制定

法律、行政法規(guī)是行政權力的主要來源，必須不折不扣地履行，不能因權力清單的制定而有任何遺漏或錯誤的解釋，需中央一級進行統(tǒng)一制定。為此，對于法律法規(guī)和部門規(guī)章明確規(guī)定的且屬于各級政府的權力，由國務院法制辦統(tǒng)一制定；屬于政府職能部門的權力，由各部委分別制定。這樣可以確保上下權力對應與銜接，確保各級政府以及對應的政府職能部門都擁有基本相同的權力和權限范圍，使法律行政法規(guī)以及部門規(guī)章所規(guī)定的行政權責得到全面實現(xiàn)。換言之，權力清單的內(nèi)容和范圍首先要體現(xiàn)出條狀的特點，其次才是塊狀的特點。中央一級在權力清單內(nèi)容上以權力的范圍、種類為主，并對各級權力的配置作指導性安排，以便地方再進一步細化和落實。

（2）對于上下級權力配置的具體實施以及責任規(guī)定由省級地方政府制定

在上述基礎上，對于法律法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定不明確或允許各地根據(jù)自己情況實施的屬于地方的權力，按照中央一級的指導原則，可由省級政府法制部門統(tǒng)一進行厘清，對此類權力進行整合、下放、轉移；對于體現(xiàn)地方特色的權力，可劃定具體范圍，交由相關地方根據(jù)本地的實際情況制定清單。通過分類制定，在確保相同行政機關行使相同權力的同時，又顧及法律規(guī)定的特殊情況和各地的差異性，也使得地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章中所規(guī)定的地方行政機關的權力得到實現(xiàn)。權力清單是對法律文件實施的強化，因此在權力清單問題上，不能賦予各地方以所謂的自主權。省級政府及其職能部門還要對裁量基準做出一定的安排：對于可以在省級層面上直接細化的，要制定全省性的裁量基準；對具有市級以下特色的裁量基準，要做出原則性指導意見，再由市級政府進行細化，以確保裁量基準科學、合理和公平、公正。

（3）對于流程圖以及具有基層特色的裁量基準，由市級政府及其職能部門制定

市級政府及其職能部門根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)的實際情況，制定每項權力行使的具體流程圖，并對具有本轄區(qū)特色的裁量基準進行規(guī)定。在權力清單制定的過程中，要注意兩個問題：一是要廣泛吸收相關領域尤其是法律專家的介入，由專家學者進行論證、指導、把關，確保權力清單的范圍全覆蓋、無死角；二是權力清單的制定尤其是流程圖的制定要體現(xiàn)出以相對人為中心的清單思路，即以相對人能理解、便于相對人享受服務和權利實現(xiàn)的方式來制定權力清單。

3.權力清單的基本結構要上下一致

權力清單的基本結構應包括以下五個方面。一是統(tǒng)一的權力編號。二是權力的名稱（如果有子項的權力，還要列出子權力的名稱）。對于權力的名稱，要像刑法每個罪都有固定的具體的簡潔的罪名那樣，用簡潔的、易記的、便于交流的概念對每項行政權的名稱進行歸納，形成行政權力名稱體系，并且在全國各地統(tǒng)一使用，逐步形成約定俗成的行政權力俗語。三是每項權力的法律法規(guī)或規(guī)章依據(jù)。各部委對本領域中的各類行政權力分別列出其法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章的依據(jù)，而地方各級政府及其職能部門還可以再進一步列出本省級、設區(qū)市的市級地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章依據(jù)。四是權力運行的流程圖?！傲鞒虉D的制定更重要，因為行政權的行使是一個程序化的過程，必須規(guī)定行政機關行使權力的程序，包括行使的方式、步驟、順序和時限?！盵1]在強調行政程序的今天，流程圖就是具體權力行使的程序。五是責任規(guī)定。不按照權力清單和流程圖行使權力所應當承擔的責任：法律法規(guī)中有規(guī)定的，要列出責任的具體形式；沒有規(guī)定的，至少要規(guī)定行政責任，根據(jù)情況給予相應的行政處分等。此外，對有些權力（如行政處罰權），還要列出處罰的種類、裁量的幅度與基準等。

在上述工作的基礎上，要建立各級行政機關的權力庫，并實行動態(tài)管理，當出現(xiàn)新法的制定與舊法的廢改時，要及時將相關行政權力情況加、減或變更，使之與時俱進。

（三）需要從頂層設計出對權力清單實施的監(jiān)督機制

權力清單雖好，但落實到位更重要。對權力清單實施的監(jiān)督也需要在全國范圍內(nèi)進行制度設計，不能任由各地自行其是。在全國制度統(tǒng)一設計的基礎上，可以適當?shù)亟o地方留有一定空間。首先，要創(chuàng)新各級人大常委會的監(jiān)督方式?？刹扇〉姆绞接校阂皇敲鞔_各級人大常委會對權力清單實施情況的定期專項檢查制度，及時督促行政機關積極落實權力清單內(nèi)容；二是接受行政相對人的投訴和控告，對沒有按照權力清單執(zhí)行的相關單位根據(jù)情形進行相應處理；三是定期主動對接受過行政機關服務的行政相對人進行調查，收集相關行政機關執(zhí)行權力清單的情況，并對違反情形及時予以糾正。其次，要明確各級檢察機關的監(jiān)督。檢察機關作為專門的法律監(jiān)督機關，也應對權力清單實施情況負有監(jiān)督職責。各級檢察機關對同級人民政府職能部門出現(xiàn)的權力不行使、怠于行使或濫用、越權等情形，可以提出檢察建議，對明顯瀆職、濫用職權并造成損失的，要依法追究相關人員的法律責任。目前，檢察機關對行政權的監(jiān)督正在各地開展試點，可通過制度的設計，將檢察機關對權力清單制度推行與實施的監(jiān)督納入檢察監(jiān)督之中，并不斷進行完善。最后，新時代的監(jiān)督要有新的特點和手段，要科學地設計權力清單實施的平臺，通過網(wǎng)絡問政等方式讓群眾更方便地行使監(jiān)督權利。

（四）建構全國統(tǒng)一的權力清單運行平臺

政府權力運行應當公開化、透明化，除涉及保密事項不能公開的權力外，其余的都應該在網(wǎng)上公開并接受社會各界的監(jiān)督。在權力清單運行過程中，運用現(xiàn)代信息技術加強電子運行平臺的建設也同樣重要。一些地方在推行權力清單制度的同時，已經(jīng)將加強權力清單運行平臺建設納入重要的議事日程，取得了不少成績B12。當下，不僅要有地方的權力清單運行平臺，更要在權力清單運行平臺建設上加強頂層設計，并對各地各行業(yè)的條狀、塊狀的運行平臺進行有效統(tǒng)籌。為此，國務院或至少是國務院各部委應該將本系統(tǒng)權力清單的運行平臺建立起來，按照統(tǒng)一標準，建設在橫向上覆蓋所有行業(yè)部門、縱向上聯(lián)通各級政府的全國性平臺。這個平臺內(nèi)容應當包括權力清單庫、網(wǎng)上運行辦事平臺、公共服務平臺、監(jiān)督平臺、監(jiān)察平臺等，實現(xiàn)資源信息共享、便于監(jiān)督、有利服務的權力清單運行平臺。

注釋：

①詳見《省政府辦公廳關于全面清理行政權力建立權力清單管理制度的通知》，http：∥

www.jiangsu.gov.cn/jsgov/tj/bgt/201410/t20141022_458339.html，2015年9月10日。

②詳見江蘇省政府部門行政權力事項匯總清單，http：∥www.jssbb.gov.cn/xzql/index.action，2015年9月10日。

③詳見安慶市公安局權力清單和責任清單，http：∥aqxxgk.anqing.gov.cn/show.php？id=355649，2015年9月10日。

④詳見http：∥www.shandong.gov.cn/col/col1680/index.html，2015年9月10日。

⑤詳見http：∥www.jssbb.gov.cn/xzql/bmxzsplist.action？subject_id=579&infoid=402885f1491c1817014963f2b8860006，2015年9月10日。

⑥詳見http：//www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html，2015年9月10日。

⑦詳見“安徽省人民政府關于公布安徽省省級政府權力清單和責任清單目錄的通知”，http：//www.ahjgbzw.gov.cn/include/web_content.php？id=98236，2015年9月10日。

⑧詳見山東省省級行政權力清單，http：//www.sdbb.gov.cn：8003/gspt/eps/epsindex.jsp，2015年9月10日。

⑨詳見山東省省級取消下放權力事項目錄，http：//www.shandong.gov.cn/module/download/downfile.jsp？classid=0&filename=1412301832003958843.pdf，2015年9月10日。

B10按照《中外合作辦學條例》（國務院令第372 號）第八條第二款的規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)中外合作辦學工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調和宏觀管理。省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門、勞動行政部門和其他有關行政部門在其職責范圍內(nèi)負責本行政區(qū)域內(nèi)有關的中外合作辦學工作。”

B11詳見“國務院部署開展文件清理工作深入推進依法行政簡政放權放管結合”，http：//news.xinhuanet.com/politics/201503/31/c_1114826868.htm，2015年9月10日。

B12詳見“安徽省人民政府辦公廳關于印發(fā)政府權力清單運行平臺建設工作方案的通知”，http：//xxgk.ah.gov.cn/UserData/DocHtml/731/2015/1/9/642831204252.html，2015年9月10日。

參考文獻：

[1]王春業(yè).論地方行政權力清單制度及其法制化[J].政法論叢，2014，（6）.

[2]楊偉東.行政權力清單制度的意義和落實[J].中國法律，2014，（1）.

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