日本：誰污染誰付費(fèi)

林海

633名東京哮喘患者提出訴訟

1996年5月，住在東京都內(nèi)23區(qū)多條干路沿線的呼吸道疾病患者認(rèn)為柴油車排放的尾氣污染了大氣，導(dǎo)致他們健康受損，于是他們不僅將負(fù)責(zé)管理道路的日本政府、東京都政府和首都高速公路公司告上法庭，還首次將制造并銷售柴油汽車的豐田、日產(chǎn)等7家汽車制造商一同列為被告，要求賠償損失并停止排放含污染物的汽車尾氣。其后幾年里，又有同樣受到損害的原告分別對(duì)相同的被告提起訴訟，訴訟次數(shù)達(dá)到6次，原告人數(shù)共計(jì)633名，訴訟時(shí)間長(zhǎng)達(dá)11年。

眾所周知，造成環(huán)境污染的原因是錯(cuò)綜復(fù)雜的。原告方認(rèn)為，汽車制造商一味追求低成本高利潤(rùn)的自私行為是其中最重要的原因之一。20世紀(jì)70年代，由于稅率調(diào)整，柴油的價(jià)格比汽油低了許多。因此柴油驅(qū)動(dòng)的汽車比起汽油驅(qū)動(dòng)的更受歡迎。然而，相比汽油，柴油會(huì)排放出更多污染物質(zhì)，對(duì)人類的健康損害更大。汽車制造商無視這一問題，大量生產(chǎn)小型柴油車。原告一方認(rèn)為，汽車制造商在明知可能會(huì)加劇污染的情況下，不對(duì)其產(chǎn)品設(shè)置預(yù)防汽車廢氣的設(shè)施，任其排放廢氣，且大批量地制造和銷售，違反了公害防止的義務(wù)，存在故意或過失的責(zé)任，侵犯了所有公民的生命健康權(quán)，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

這一訴訟能夠順利提出，得益于日本半個(gè)世紀(jì)以來發(fā)展成熟的環(huán)境受害者救濟(jì)制度。在日本，環(huán)境訴訟案件自20世紀(jì)60年代開始就層出不窮。日本民眾接連不斷的維權(quán)努力，催生了《公害健康補(bǔ)償法》等系列法律構(gòu)成的受害者救濟(jì)制度。在這一制度下，民眾可依據(jù)《民法》、《不法行為法》、《公害對(duì)策基本法》、《大氣污染防治法》等法律的相關(guān)規(guī)定，要求環(huán)境污染加害者依法承擔(dān)民事上的侵權(quán)賠償責(zé)任。1973年，迫于大氣污染判決的影響以及公眾要求污染損害賠償?shù)膲毫?，新的《公害健康補(bǔ)償法》得以制定并頒行。該法通過向污染企業(yè)強(qiáng)制征收污染費(fèi)的方式，為污染受害患者籌措損害補(bǔ)償費(fèi)用，利用行政補(bǔ)償手段實(shí)現(xiàn)了“誰污染，誰付費(fèi)”的原則。

優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的惡果

二戰(zhàn)之后，日本推行優(yōu)先發(fā)展重化工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路線，大力推動(dòng)以既有的京濱工業(yè)帶、中京工業(yè)帶、 阪神工業(yè)帶、 北九州工業(yè)帶四大工業(yè)帶為核心，以“太平洋條形地帶構(gòu)想”為基礎(chǔ)的建設(shè)“新產(chǎn)業(yè)城市” 規(guī)劃，工廠如雨后春筍般拔地而起。然而同時(shí)污染問題隨之而來。石油冶煉和工業(yè)燃油產(chǎn)生大量的硫氧化物、碳?xì)浠铩⒌趸锖惋h塵等污染物，使整座城市終年黃煙彌漫。大氣中二氧化硫濃度超過標(biāo)準(zhǔn)5-6倍，煙霧厚達(dá)500米，工廠鄰近地區(qū)惡臭刺鼻，人們即便在夏日也不能開窗。

1961年，一個(gè)名為四日的城市里，哮喘病突然嚴(yán)重發(fā)作，患者中慢性支氣管炎占25%，支氣管哮喘占30%，哮喘支氣管炎占40%，肺氣腫和其他呼吸系統(tǒng)疾病占5%。1964年，連續(xù)3天濃霧不散，哮喘病患者開始死亡。1967年，一些患者不堪忍受痛苦而自殺。1972年，四日市哮喘病患者達(dá)817人，死亡超過10人。因大氣污染導(dǎo)致的呼吸道公害病“四日市哮喘”因而得名。先后數(shù)年，日本幾乎所有的重要工業(yè)帶都出現(xiàn)了類似情況，哮喘病迅速蔓延全國。據(jù)日本環(huán)境廳統(tǒng)計(jì)，到1972年止，日本全國患此類哮喘病的患者多達(dá)6376人。

1967年，四日市因企業(yè)公害而患哮喘病的9名居民，將電力公司、化學(xué)公司、石油提煉公司等6家企業(yè)告上法院，請(qǐng)求停止工廠運(yùn)營(yíng)和巨額損害賠償。這是日本第一次因大氣污染提起的公害訴訟，它與新瀉水俁病訴訟、富山縣骨痛病訴訟、熊本水俁病訴訟并稱為“日本四大公害訴訟”。法院支持了原告全體的損害賠償請(qǐng)求，但未支持停止工廠運(yùn)營(yíng)的請(qǐng)求。因?yàn)?，每家企業(yè)的排污，單看并沒有超標(biāo)。但是所有的工廠累加起來的污染后果，就構(gòu)成了哮喘公害訴訟的關(guān)鍵原因——對(duì)此，當(dāng)時(shí)的日本立法還無能為力。

長(zhǎng)達(dá)十二年尼崎訴訟的現(xiàn)實(shí)意義

情況直到1988年的尼崎訴訟才有所扭轉(zhuǎn)。1988年12月，日本尼崎市472名居民作為原告，以日本政府、阪神高速公路集團(tuán)及9家企業(yè)為被告，提起了公害訴訟。這場(chǎng)訴訟也打了將近十二年之久。在前文提到的東京大氣污染公害訴訟進(jìn)入僵局的時(shí)候，正是尼崎公害訴訟雙方你來我往的不斷較量，使公眾對(duì)于懸浮顆粒物及其成因與危害，有了更深刻的理解。

有研究表明，懸浮顆粒物的4成來源于柴油車的尾氣。而直徑為2.5微米以下的細(xì)小顆粒物（PM2.5）幾乎全都是柴油車排放的。以此為基礎(chǔ)，地方法院于2000年1月作出判決，承認(rèn)原告居住在距道路50米以內(nèi)的50人因局部大氣污染而導(dǎo)致健康受損，要求政府和阪神高速公路集團(tuán)進(jìn)行賠償。但是，日本政府及阪神高速公路集團(tuán)以“缺乏根據(jù)證明懸浮顆粒物與損害健康有因果關(guān)系”為由，拒不接受初審法院的判決，并于2000年2月9日提出了上訴。對(duì)此，原告辯護(hù)團(tuán)的野口善國律師也表示：“關(guān)于懸浮顆粒物對(duì)健康的損害，今后將有新的論文不斷出現(xiàn)。我們將在高等法院審理時(shí)準(zhǔn)備有利的證據(jù)，力爭(zhēng)獲得更好的判決結(jié)果?！辈贿^，在上訴審理階段，日本政府和阪神高速公路集團(tuán)于2000年12月承諾，將采取削減交通量、增設(shè)監(jiān)測(cè)地點(diǎn)及實(shí)施健康調(diào)查等舉措，隨后原告放棄了在一審中獲得支持的索賠權(quán)，雙方達(dá)成和解。

這一訴訟的積極意義在于，首次確定了污染物與受害者健康之間的因果關(guān)系。用尼崎公害訴訟原告辯護(hù)團(tuán)律師羽柴修的評(píng)價(jià)來說：“這是一個(gè)明確指明了不能只優(yōu)先考慮道路的公共屬性而犧牲沿途居民健康的劃時(shí)代性判決?！币源嗽V訟為契機(jī)，此后的名古屋和東京的公害訴訟案件中，法院作出的判決相繼認(rèn)定了道路交通產(chǎn)生的懸浮顆粒物與健康損害之間的關(guān)系。名古屋南部公害訴訟案之后達(dá)成了和解，而前文所述的1996年提起的東京大氣污染公害訴訟案，經(jīng)地方法院審理后，原被告雙方均提出上訴，提交高等法院進(jìn)行審理，終于2007年達(dá)成和解。

東京訴案推動(dòng)治污新法出臺(tái)

在東京大氣污染訴訟案中，汽車制造廠商的責(zé)任認(rèn)定成了爭(zhēng)議焦點(diǎn)，雖然東京地方法院一審判決認(rèn)為汽車廠商對(duì)原告的健康損害不存在過失，但在2007年東京高等法院的最終調(diào)解中，7家企業(yè)被要求支付共12億日元的和解金。此外，依據(jù)和解方案，新的醫(yī)療補(bǔ)助制度還要求政府和汽車制造商籌集200億日元經(jīng)費(fèi)，向東京都內(nèi)所有哮喘病患提供全額醫(yī)療費(fèi)用。具體的醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助制度如下：東京都內(nèi)所有持續(xù)居住1年以上的哮喘病患者（吸煙者除外），可由政府和汽車制造商支付自費(fèi)部分的全額醫(yī)療費(fèi)用。該制度實(shí)施5年的預(yù)算約為200億日元，全部由被告分擔(dān)，其中日本政府、首都高速道路公司及七家汽車制造商分別向東京都政府資助60億、5億和33億日元。截至目前，該制度已讓約7.5萬人獲益。

東京大氣污染案的和解方案還推動(dòng)了日本政府針對(duì)PM2.5的首次立法。除經(jīng)濟(jì)賠償與醫(yī)療補(bǔ)償外，原告的和解要求還包括，政府應(yīng)當(dāng)盡快設(shè)定針對(duì)PM2.5的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。日本政府根據(jù)和解方案，開始了針對(duì)PM2.5的首次立法。其中東京都地方政府率先進(jìn)行動(dòng)作，2000年12月東京都制定相關(guān)條例，規(guī)定達(dá)不到粒子狀物質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)的柴油機(jī)汽車禁止在東京都內(nèi)行駛，違者最高處以50萬日元罰款。2009年，日本政府更是制定了一項(xiàng)號(hào)稱“全球最嚴(yán)格”的尾氣排放規(guī)定，要求日本的汽油和柴油中含硫量降至10ppm（百萬分比濃度）。目前中國大部分地區(qū)執(zhí)行的“國三標(biāo)準(zhǔn)”則是汽油含硫量不超過150ppm、車用柴油含硫含量不超過350ppm的標(biāo)準(zhǔn)，與日本相差了15倍以上。

訴訟的成果：民間協(xié)商機(jī)制

此外，和解協(xié)議還設(shè)置了民間與政府的協(xié)商機(jī)制，成立由原告與政府組成的聯(lián)絡(luò)會(huì)，進(jìn)行后續(xù)行為的監(jiān)督和協(xié)商。東京污染訴訟的和解協(xié)議第四項(xiàng)專門規(guī)定了“聯(lián)絡(luò)會(huì)”的設(shè)置要求：由原告與日本政府、東京地方政府及首都高速公路公司組成“東京道路交通環(huán)境改善聯(lián)絡(luò)會(huì)”，與東京都政府組成“東京都醫(yī)療補(bǔ)助制度聯(lián)絡(luò)會(huì)”，針對(duì)抑制尾氣排放、交通流量削減等環(huán)境改善狀況及醫(yī)療補(bǔ)助實(shí)施情況進(jìn)行長(zhǎng)效交流溝通。例如，當(dāng)初的和解協(xié)議僅規(guī)定醫(yī)療補(bǔ)償制度的5年期限，當(dāng)前，各個(gè)聯(lián)絡(luò)會(huì)不斷與政府進(jìn)行協(xié)商，要求將這一補(bǔ)償延期。迫于經(jīng)濟(jì)壓力，東京都政府提出5年期限屆滿后，繼續(xù)提供三分之一的補(bǔ)助額度的方案。聯(lián)絡(luò)會(huì)仍在據(jù)理力爭(zhēng)，為受害者尋求最優(yōu)的解決方案。

據(jù)當(dāng)時(shí)代表日本政府與日本環(huán)境省站在被告席上的官員岡崎雄太回憶：“這次以和解為結(jié)果的污染糾紛實(shí)際上給政府和相關(guān)企業(yè)很大的壓力，在促使PM2.5寫入日本法律的過程中起到了重要的作用?！边@位官員現(xiàn)在是日本駐華使館的一名書記官。他說：“對(duì)現(xiàn)在的中國這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度最快的國家來說，似乎問題同時(shí)都出現(xiàn)了，包括PM2.5在內(nèi)的空氣污染、水污染以及土壤污染，所以解決時(shí)也會(huì)很棘手……當(dāng)時(shí)，日本政府等被告也認(rèn)為，受害者的疾病和自身的身體情況、抽煙以及汽車尾氣污染等都有關(guān)系，很難確定主要是由空氣污染所致。在法院宣判的最后一刻，為了達(dá)成和解，才認(rèn)可了這樣的說法。”在他看來，正是這場(chǎng)和解，推動(dòng)日本環(huán)境立法走進(jìn)一個(gè)全新的嚴(yán)格責(zé)任時(shí)代。雖然成本巨大、周期漫長(zhǎng)，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這一努力將會(huì)收獲更多的回報(bào)。

編輯：薛華 icexue0321@163.com