“技術(shù)執(zhí)行框架”視角下中國電子政務(wù)的困境與對策

摘 要：電子政務(wù)并不必然帶來政府行政的低成本和高效率。從“技術(shù)執(zhí)行框架”的視角分析，電子政務(wù)仍存在五大困境：難以運(yùn)用最新的信息技術(shù)，信息技術(shù)與組織形式的整合不到位，與信息技術(shù)相配套的制度安排欠缺，技術(shù)執(zhí)行中存在腐敗與不公正，改革結(jié)果的評估和反饋較為薄弱。因此，電子政務(wù)改革應(yīng)從這五個(gè)維度出發(fā)解決其存在的問題，以提高電子政務(wù)的質(zhì)量。

關(guān) 鍵 詞：技術(shù)執(zhí)行框架；電子政務(wù)；被執(zhí)行的技術(shù)

中圖分類號：D63-39 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）10-0033-09

收稿日期：2016-06-20

作者簡介：趙穎（1980—），女，吉林長春人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）中國特色社會(huì)主義理論體系研究所副教授，研究方向?yàn)檎螌W(xué)。

隨著數(shù)字時(shí)代的來臨，信息科技廣泛滲透到社會(huì)生活的方方面面，日漸成為牽動(dòng)社會(huì)變革的一個(gè)重要變量，中國信息產(chǎn)業(yè)也隨之得以迅速發(fā)展?！?016年7月末，三家基礎(chǔ)電信企業(yè)互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入用戶總數(shù)達(dá)到2.82億戶；移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)用戶總數(shù)達(dá)到10.5億戶；使用手機(jī)上網(wǎng)的用戶總數(shù)達(dá)到9.97億戶”。[1]電子政務(wù)是政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域信息化發(fā)展的關(guān)鍵手段，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要途徑?！敖刂?016年6月，中國在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模為1.76億”。[2]《國家十三五規(guī)劃》提出“把握信息技術(shù)變革趨勢，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略，加快建設(shè)數(shù)字中國”，“推動(dòng)國家政務(wù)信息化”的要求。

電子政務(wù)并非行政管理與信息技術(shù)的簡單相加，政府組織與信息技術(shù)之間的整合仍存在障礙，電子政務(wù)也并不必然帶來政府行政的低成本和高效率，反而可能引發(fā)新形式的腐敗和不公正。簡·芳汀的“技術(shù)執(zhí)行”理論框架厘清了技術(shù)、組織、網(wǎng)絡(luò)和制度等核心要素在電子政務(wù)改革中的角色和作用，能夠幫助分析電子政務(wù)改革中存在的問題與對策。

一、技術(shù)執(zhí)行框架

簡·芳汀的“技術(shù)執(zhí)行框架”將信息技術(shù)、制度理論和組織理論結(jié)合起來，以更好地分析技術(shù)、官僚、網(wǎng)絡(luò)、制度之間的互動(dòng)關(guān)系，解釋虛擬政府建設(shè)中存在的問題（見圖1）?！凹夹g(shù)執(zhí)行框架”不認(rèn)為信息技術(shù)簡單自動(dòng)地作用于個(gè)人、組織以及制度。“它對制度理論的貢獻(xiàn)在于將信息技術(shù)看作內(nèi)生的，信息技術(shù)在被設(shè)計(jì)和應(yīng)用的過程中不斷改變。它區(qū)分了客觀的技術(shù)和被執(zhí)行的技術(shù)”。[3]

根據(jù)技術(shù)執(zhí)行框架的構(gòu)成要素，結(jié)合電子政務(wù)在中國實(shí)踐中的改革，可以從五個(gè)維度來分析電子政務(wù)的政策過程和政策質(zhì)量。一是客觀信息技術(shù)。主要指政府可以引入的因特網(wǎng)、軟硬件等技術(shù)條件。二是組織形式。主要指基于科層制的官僚體系及組織間形成的網(wǎng)絡(luò)，組織形式在縱向?qū)蛹壓蜋M向幅度方面不斷變化。組織網(wǎng)絡(luò)間關(guān)系存在強(qiáng)弱差別，組織形式變化受到傳統(tǒng)關(guān)系和信息技術(shù)的影響。三是制度安排。主要指原有制度體系以及與信息技術(shù)改革創(chuàng)新相配套的制度安排。四是被執(zhí)行的技術(shù)。“個(gè)體以主觀的方式感知、定義和使用信息技術(shù)。政府行動(dòng)者內(nèi)嵌于認(rèn)知、文化、社會(huì)以及制度結(jié)構(gòu)的特性會(huì)影響對因特網(wǎng)和相關(guān)IT技術(shù)的設(shè)計(jì)、感知和使用”。[4]被執(zhí)行技術(shù)是指被感知、被設(shè)計(jì)、被執(zhí)行、被使用的技術(shù)。五是改革結(jié)果。主要是指多重不同的、難以預(yù)測的個(gè)人理性選擇和集體行動(dòng)結(jié)果。通過五個(gè)維度測量，可以全面理解電子政務(wù)的改革進(jìn)展，分析電子政務(wù)發(fā)展的困境與對策。

二、電子政務(wù)發(fā)展的困境分析

當(dāng)前，國家治理能力現(xiàn)代化對電子政務(wù)提出了更高要求，但是資源共享難、互聯(lián)互通難、業(yè)務(wù)協(xié)同難等問題仍制約著電子政務(wù)的發(fā)展。[5]為解決電子政務(wù)發(fā)展的瓶頸和難點(diǎn)，需要根據(jù)技術(shù)執(zhí)行框架來對電子政務(wù)改革狀況進(jìn)行評估。筆者認(rèn)為，目前我國電子政務(wù)改革主要存在五大困境：難以運(yùn)用最新的信息技術(shù)，信息技術(shù)與組織形式的整合不到位，與信息技術(shù)相配套的制度安排欠缺，執(zhí)行技術(shù)中存在腐敗與不公正，改革結(jié)果的評估和反饋較為薄弱。

（一）客觀信息技術(shù)

⒈因特網(wǎng)及其他數(shù)字電信技術(shù)的使用不夠合理。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府各部門資源共享不足，各部門信息沒有整合成為統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)庫。以環(huán)境保護(hù)為例，環(huán)境質(zhì)量提高是大氣、水、土壤整體環(huán)境提高的結(jié)果。環(huán)保、水利、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、工信等多個(gè)部門在數(shù)據(jù)共享方面仍有欠缺。二是互聯(lián)網(wǎng)的功用沒有完全發(fā)揮。在偏遠(yuǎn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，公民雖然使用網(wǎng)絡(luò)，但對電子政府網(wǎng)站應(yīng)用較少。三是政府網(wǎng)站流于形式，部分公民對電子政務(wù)的滿意度不高，尚存在網(wǎng)站資料不能及時(shí)更新，政府信箱及聯(lián)系方式鏈接不順暢，網(wǎng)頁內(nèi)容不夠豐富等問題。

⒉硬件管理不科學(xué)。計(jì)算機(jī)、掃描儀、傳真機(jī)等是行政管理中各政府部門的基本辦公用品，但具體政府部門則需要更專業(yè)的硬件設(shè)施，如交通部門在“審車”的過程中需要專門的“檢測”場地及相應(yīng)的稱重儀、檢測儀等硬件設(shè)備。由于在硬件設(shè)備管理的全過程仍存在不同程度的疏漏，導(dǎo)致政府采購可能存在腐敗問題，如以較高價(jià)格購買較為陳舊的機(jī)器，從中獲取市場差價(jià)等。在硬件使用環(huán)節(jié)沒能做到及時(shí)維修保養(yǎng)，導(dǎo)致硬件使用時(shí)間較短，較早報(bào)廢。在機(jī)器報(bào)廢和回收環(huán)節(jié)不能嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，造成硬件回收不利甚至政府機(jī)密信息泄露等問題。而缺乏整改的硬件設(shè)備還可能存在安全漏洞。例如政府監(jiān)控設(shè)備存在高危漏洞，可能會(huì)被遠(yuǎn)程控制并對外發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)攻擊。

⒊軟件管理不夠完善。一般性政府行政事務(wù)需要電子存檔，以備復(fù)查；專業(yè)性政府行政事務(wù)需要專門的辦公系統(tǒng)或軟件。如長途貨車是否安全合格、長途貨車司機(jī)的運(yùn)輸記錄、車輛的保險(xiǎn)記錄、汽運(yùn)公司的法人信息等各種檔案管理都需要開發(fā)專門的軟件系統(tǒng)。政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)站承載大量有價(jià)值的數(shù)據(jù)信息，在電子政務(wù)安全和隱私保護(hù)方面仍有欠缺?！?015年，CNCERT通報(bào)了涉及政府機(jī)構(gòu)和重要信息系統(tǒng)部門的事件型漏洞近2.4萬起，約是2014年的2.6倍。部分通報(bào)漏洞未及時(shí)修補(bǔ)，給相關(guān)系統(tǒng)帶來了嚴(yán)重安全隱患。CNCERT抽取2015年12月通報(bào)的安全漏洞事件進(jìn)行修復(fù)驗(yàn)證，發(fā)現(xiàn)政府部門網(wǎng)站系統(tǒng)漏洞隔月修復(fù)率僅為52.7%”。[6]

（二）組織形式

在技術(shù)執(zhí)行框架中，組織形式包括官僚制度和網(wǎng)絡(luò)。官僚制度是正式的政府科層制度，網(wǎng)絡(luò)主要是基于傳統(tǒng)而形成的關(guān)系。在引入信息技術(shù)之前，需要配套調(diào)整官僚制度和網(wǎng)絡(luò)；在引入信息技術(shù)之后，官僚制度和網(wǎng)絡(luò)都會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。

⒈官僚制度。⑴等級結(jié)構(gòu)改革較少配套調(diào)整?？茖又频牡燃壗Y(jié)構(gòu)較為嚴(yán)格，每個(gè)等級存在多個(gè)職位，按照職位高低傳達(dá)管理指令。在引入信息技術(shù)后，等級結(jié)構(gòu)變得扁平化。如果電子政務(wù)改革與等級結(jié)構(gòu)改革沒有同步配套進(jìn)行，二者之間就可能存在阻滯和沖突，從而降低行政效率，影響改革成效。主要存在兩個(gè)問題：一是在引入信息技術(shù)過程中較少采用扁平化的組織結(jié)構(gòu)，在信息傳達(dá)方面受到層級制限制，難以在短時(shí)間內(nèi)將消息給多數(shù)成員，導(dǎo)致決策的被動(dòng)和失誤。二是等級結(jié)構(gòu)的權(quán)力比重沒有發(fā)生相應(yīng)變化。基層人員雖然處于較低等級，但通過信息技術(shù)可能獲得更豐富信息，有助于做出科學(xué)判斷。主要領(lǐng)導(dǎo)處于較高等級，但由于獲取信息技術(shù)的滯后，可能延誤決策時(shí)機(jī)。⑵管轄權(quán)限的勝任力可能不足。政府機(jī)關(guān)對每個(gè)崗位的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，不同職位對管理對象具有不同的管轄權(quán)。如，車輛管理機(jī)構(gòu)對汽運(yùn)公司、貨車、貨車司機(jī)擁有管轄權(quán)；車管所管理“機(jī)動(dòng)車登記”“機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用”等事務(wù)；交警隊(duì)管理“機(jī)動(dòng)車通行規(guī)定”“交通事故處理”等事務(wù)；運(yùn)管所影響“機(jī)動(dòng)車維修”“道路運(yùn)輸經(jīng)營”等事務(wù)。主要存在兩個(gè)問題：一是部分管理權(quán)力電子化之后，部分管理人員難以勝任新工作，而信息技術(shù)的培訓(xùn)工作以及多余人員的轉(zhuǎn)業(yè)工作也未及時(shí)跟進(jìn)。二是部分電子化管轄權(quán)與傳統(tǒng)管理方式之間整合不到位，二者之間存在碎片化的權(quán)力間隙，可能滋生腐敗。⑶標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在電子政務(wù)改革中出現(xiàn)了新的尋租空間。雖然行政管理的基本流程已經(jīng)較為固定，標(biāo)準(zhǔn)化與電子政務(wù)改革也較為契合，許多標(biāo)準(zhǔn)化步驟都可以電子化，但是仍然存在兩個(gè)問題：一是標(biāo)準(zhǔn)化步驟也是人為操作的，存在人力修改的空間。在電子化的標(biāo)準(zhǔn)流程中，政府管理人員可以通過尋租方式獲取不正當(dāng)利益。二是行政管理是一門藝術(shù)，不可能所有項(xiàng)目都以電子技術(shù)為判定標(biāo)準(zhǔn)，因此對標(biāo)準(zhǔn)化與自由裁量之間的監(jiān)管仍然是必要的。⑷規(guī)則、文檔較為繁瑣和專業(yè)，不利于公民的理解和執(zhí)行。當(dāng)前，政府部門大量的規(guī)則、文檔都進(jìn)行了電子化管理。盡管這種電子化改革既可以降低印刷成本，也能加強(qiáng)政策傳遞的時(shí)效性，但存在兩個(gè)問題：一是電子文檔內(nèi)容較多、專業(yè)性較強(qiáng)，普通公民難以明白操作流程和細(xì)節(jié)。二是電子文檔仍然存在被擱置的可能?，F(xiàn)實(shí)中仍多采用“土政策”等本地規(guī)則，這就削弱了規(guī)則的權(quán)威性和成效。⑸穩(wěn)定性不強(qiáng)。經(jīng)過長時(shí)間官僚體系的運(yùn)作，傳統(tǒng)組織系統(tǒng)已成為政府機(jī)構(gòu)的骨干框架。規(guī)章制度不僅控制了信息、工作以及決策的正式流程，而且還協(xié)調(diào)了多個(gè)政府部門的組織功能。權(quán)力流、工作流、控制流、員工信息流等在整個(gè)組織里朝所有的方向循環(huán)流動(dòng)，已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的互動(dòng)模式。電子政務(wù)改革沖擊了原有官僚體系的穩(wěn)定性。在引入信息技術(shù)的同時(shí)，較少配套調(diào)整官僚組織體系，電子政務(wù)改革的穩(wěn)定性有所欠缺。

⒉網(wǎng)絡(luò)。⑴引入信息技術(shù)后，信任與交換傾向于維持原有關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和互動(dòng)模式。行政區(qū)域形成了穩(wěn)定的行政舞臺(tái)，許多參與者世代生活在這里，分享同樣的價(jià)值觀念，有一定的信任基礎(chǔ)。由于行政管理的復(fù)雜性和專業(yè)性，普通公民對內(nèi)部流程不了解，就傾向于委托相應(yīng)的“專業(yè)人士”來辦理。這些信任與交換是經(jīng)過長期、穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)系所形成的。信任與交換的背后，可能存在著“隱形的權(quán)錢交易”。政府、公民、中間人之間的信任與交換，形成了大量的“委托——代理”關(guān)系，構(gòu)成了復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)。引入信息技術(shù)后，網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的聯(lián)系雖發(fā)生了改變，但是基于信任與交換的網(wǎng)絡(luò)實(shí)質(zhì)都較難改變，電子政務(wù)改革可能會(huì)形成新的政務(wù)壁壘。如果公民難以知曉電子化流程，或者對電子操作不熟悉，就可能形成政府新的尋租空間。雖然電子政務(wù)減少了人為操作，但與其相關(guān)的腐敗可能增加。⑵社會(huì)資本在電子政務(wù)改革中可能拉大貧富差距。在行政管理網(wǎng)絡(luò)中，每個(gè)參與方都擁有社會(huì)資本。政府擁有權(quán)力等社會(huì)資本，市場擁有“金錢”“人脈”等社會(huì)資本，個(gè)體擁有“家庭背景”“戶籍”“學(xué)歷”“職業(yè)”等社會(huì)資本，各方憑借社會(huì)資本進(jìn)入到網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)當(dāng)中，達(dá)成相應(yīng)的目的。電子政務(wù)改革可能產(chǎn)生強(qiáng)化社會(huì)資本的作用來為社會(huì)資本較強(qiáng)的人減少行政障礙，而對社會(huì)資本較弱的人增加行政障礙。不完善的電子政務(wù)改革可能催生更多的政府中介，造成弱勢群體的負(fù)擔(dān)加重。以城鄉(xiāng)社會(huì)資本為例，“截至2016年6月，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率為31.7%。但是，城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率超過農(nóng)村地區(qū)35.6個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)差距仍然較大；調(diào)查顯示，農(nóng)村非網(wǎng)民不上網(wǎng)的原因主要是‘不懂電腦/網(wǎng)絡(luò)’，比例為68.0%”。[7]⑶電子政務(wù)改革后，其可共同操作性易引發(fā)新的尋租空間。在傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)中，參與者可以共同操作行政事務(wù)。資深的政府人員處理行政事務(wù)的能力較強(qiáng)，資歷淺的政府人員可能扮演中介的角色，將工作轉(zhuǎn)介給資深成員來處理。中小企業(yè)、普通公民、職業(yè)掮客等市場人員，由于沒有政府公職人員身份的束縛，更多體現(xiàn)出市場自由競爭的特性，積極活躍地參與行政事務(wù)。雖然決策權(quán)由政府掌握，但市場參與者仍然可以通過與政府的互動(dòng)來操作各項(xiàng)事務(wù)。對不同對象而言，電子政務(wù)對網(wǎng)絡(luò)的可共同操作性會(huì)產(chǎn)生不同的影響。社會(huì)資本較強(qiáng)的公民直接通過電子政務(wù)辦理事務(wù)，原有的關(guān)系逐漸淡化，其獨(dú)立性增強(qiáng)。社會(huì)資本較弱的公民更能感受到電子政務(wù)壁壘，可能增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，可共同操作性帶來的腐敗可能保留并且加強(qiáng)。⑷在電子政務(wù)背景下，弱勢群體可能難以獲取共享資源。政府各部門都擁有法定的管理資源，彼此之間形成一定的資源互利，并有權(quán)決定企業(yè)是否能夠運(yùn)營，決定企業(yè)是否停業(yè)整改。企業(yè)在長期與政府互動(dòng)中，積累了大量資源。有的企業(yè)、公民、掮客擁有較強(qiáng)的官、商背景，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對他們難以管束。中小企業(yè)、職業(yè)掮客等圍繞“營利”的目標(biāo)，積極聚集起人脈等各種資源，在共同的網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中實(shí)現(xiàn)資源共享。對受教育水平較高的公民而言，電子政務(wù)提高了共享資源的水平。但對受教育水平一般或較低的公民而言，電子政務(wù)可能會(huì)形成科技壁壘，導(dǎo)致公民在辦理事務(wù)中的成本和難度有所增加。⑸引入信息技術(shù)后，弱勢群體政府信息的多少可能變化不大。在行政管理中，政府機(jī)構(gòu)能夠最先知曉國家政策，能夠從數(shù)據(jù)庫中調(diào)出企業(yè)與公民的注冊信息及實(shí)時(shí)狀況。企業(yè)與公民的檔案信息應(yīng)該保密，而政府管理的具體流程、方法、標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該向社會(huì)公開，方便公民辦理事務(wù)。但是，由于檔案信息可以直接聯(lián)系到企業(yè)、公民等管理對象，擁有這些信息就可能直接獲取利益，因此，其他的參與者會(huì)選擇利用各種機(jī)會(huì)獲取這些檔案信息。而原本應(yīng)該公開的管制流程等，政府卻不希望管制對象能夠全部清晰了解。市場參與者難以了解、不能知曉如何辦理業(yè)務(wù)，就只能委托政府代為辦理。在行政管理中，內(nèi)部信息表現(xiàn)為一種重要的資源。對受教育水平較高的公民而言，電子政務(wù)可以方便其更多地觸及。但受教育水平一般或較低的公民仍然需要通過關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來辦理事務(wù)。

（三）制度安排

⒈部分公民對電子政務(wù)的認(rèn)知度和認(rèn)同度不高。在悠久的歷史中，中國形成了一系列普遍接受的認(rèn)知傾向，人情關(guān)系是中國的重要行為規(guī)范。較為熟識的私人關(guān)系與嚴(yán)肅的公共事務(wù)常常交織在一起。在許多行政管理者的觀念中，法律法規(guī)當(dāng)然要遵守，但是“法律不外乎人情”，處理事情要按照“合法、合理、合情”的原則進(jìn)行處理。在電子政務(wù)改革中，科技力量難以完全改變文化力量，電子政務(wù)的改革和運(yùn)作在認(rèn)知層面仍有欠缺。因?yàn)榛鶎庸耠y以掌握電子政務(wù)的使用技能，對電子政務(wù)的認(rèn)知和認(rèn)同有限。即便實(shí)行電子政務(wù)，公民也會(huì)選擇人情關(guān)系和電子政務(wù)的雙重途徑。中國非網(wǎng)民規(guī)模約5億。“調(diào)查結(jié)果顯示，非網(wǎng)民中，有11.8%的人表示未來肯定上網(wǎng)或可能上網(wǎng)，72.9%的人表示未來肯定不上網(wǎng)或可能不上網(wǎng)，未來非網(wǎng)民的轉(zhuǎn)化難度較大”。[8]

⒉“官本位”文化削弱了電子政務(wù)改革成效。在我國“官本位”文化長期存在著，其變遷難以在短期內(nèi)完成。公民對官員的尊崇度和認(rèn)可度都比較高。一方面，行政管理的信息、許可、審批成為一種可以增加官員資本的壟斷資源，加大了市場參與者與政府之間信息的不對稱；另一方面，普通公民對政府過程不了解，有求于官員，主動(dòng)與官員建立聯(lián)系，致使“官本位”的文化氛圍在一個(gè)“熟人社會(huì)”“關(guān)系社會(huì)”中變得更加濃厚。長期的“官本位”文化難以給電子政務(wù)改革創(chuàng)造良好的文化氛圍。公民在思想觀念上可能并不認(rèn)可電子政務(wù)將會(huì)帶來透明公開、高效廉潔的行政管理，而只是將電子政務(wù)改革視為官員行政執(zhí)行方式的改變，對電子政務(wù)改革難以秉持積極推進(jìn)的態(tài)度。

3.中國社會(huì)結(jié)構(gòu)中的弱勢群體較難從電子政務(wù)中受益。在中國，“80%以上的工農(nóng)大眾處于社會(huì)中下層（68%）和社會(huì)下層（14%）。他們以體力勞動(dòng)為生，是社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的主要?jiǎng)?chuàng)造者。工農(nóng)勞動(dòng)大眾是社會(huì)的基礎(chǔ)，他們是向社會(huì)付出最大、得到社會(huì)回報(bào)最少的階層”。[9]工農(nóng)大眾在電子政務(wù)改革中處于較弱勢的地位，電子政務(wù)改革對他們而言可能產(chǎn)生技術(shù)壁壘。為適應(yīng)電子政務(wù)的要求，他們需要付出更多成本來辦理公共事務(wù)。從城鄉(xiāng)非網(wǎng)民對比來看，“截至 2015 年12月，62.3%的非網(wǎng)民為農(nóng)村人口，占我國農(nóng)村人口總數(shù)的68.4%，而城鎮(zhèn)地區(qū)非網(wǎng)民比例為34.2%，城鄉(xiāng)差異明顯。農(nóng)村地區(qū)受收入、教育水平較低的影響，互聯(lián)網(wǎng)使用需求較為薄弱”。[10]

4.引入信息技術(shù)后，并未配套制定并執(zhí)行相關(guān)的法律制度。諾斯認(rèn)為，與市場經(jīng)濟(jì)體制相配套的健全的法律制度、民主政治是發(fā)展中國家更為欠缺的制度資源。不規(guī)范、不健全的市場經(jīng)濟(jì)攜帶著“金錢至上”“權(quán)錢交易”的不良思想，可能腐蝕管理過程中的政府管理者，導(dǎo)致其在決策時(shí)選擇金錢，棄規(guī)則與公正于不顧。在這方面主要存在兩個(gè)問題：一是國家并未及時(shí)出臺(tái)與電子政務(wù)相配套的法律法規(guī)等，影響了電子政務(wù)的權(quán)威性和規(guī)范性。二是現(xiàn)有的與電子政務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)沒有被嚴(yán)格遵守，影響了電子政務(wù)改革的規(guī)范性進(jìn)展。

（四）被執(zhí)行技術(shù)

“技術(shù)的物質(zhì)構(gòu)件代表的僅是一個(gè)潛在的能力；只有當(dāng)智力結(jié)構(gòu)開始使用它的時(shí)候，技術(shù)才會(huì)對個(gè)人和組織產(chǎn)生實(shí)際的作用”。[11]信息技術(shù)具有靈活性、實(shí)用性以及可分解性的特征。在電子政務(wù)改革中，組織形式、制度安排與信息技術(shù)三者共同作用會(huì)產(chǎn)生“被執(zhí)行的技術(shù)”。這些實(shí)際運(yùn)作的技術(shù)是被本地行政官員所感知、設(shè)計(jì)、執(zhí)行和使用的技術(shù)，與原本引進(jìn)的信息技術(shù)有一定的差距。

⒈對信息技術(shù)引領(lǐng)政府改革的感知不到位。在政府管理中，雖然已經(jīng)引進(jìn)大量的電子設(shè)備，但部分政府機(jī)關(guān)及人員對其認(rèn)識仍然停留在存儲(chǔ)工具、上網(wǎng)工具、打字工具等層面，僅使用了硬件、軟件和電信能力的一小部分功能和特征，沒有將信息技術(shù)作為一種改變組織結(jié)構(gòu)、改變工作方式的方法和途徑。地方政府由于官僚體制慣性、相關(guān)制度建設(shè)滯后、人治觀念仍然存在等因素，難以通過電子政務(wù)來實(shí)現(xiàn)為公民網(wǎng)上辦事提供便利、增加政府信息橫向覆蓋度、減少政府的縱向?qū)蛹?、降低行政成本、行政?quán)力下放到基層等改革目標(biāo)。

⒉缺乏整體性設(shè)計(jì)。高新信息技術(shù)結(jié)合政府業(yè)務(wù)進(jìn)行設(shè)計(jì)，才能發(fā)揮其功用。主要表現(xiàn)為兩種情況：一是由國家或地方層面的政府職能部門統(tǒng)一設(shè)計(jì)，在國家或本地區(qū)全部聯(lián)網(wǎng)，僅在上班時(shí)間辦理業(yè)務(wù)等。但是僅在工作時(shí)間辦理業(yè)務(wù)可能影響事務(wù)的辦理進(jìn)程，例如高峰時(shí)段駕駛證的預(yù)約考試，工作時(shí)間預(yù)約者過多可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)故障等?；鶎诱蚧A(chǔ)設(shè)施不健全，存在經(jīng)常斷網(wǎng)等問題，也影響基層行政事務(wù)開展。二是設(shè)計(jì)后的信息技術(shù)，主要用于基本的存儲(chǔ)，比如標(biāo)準(zhǔn)化表格、資料上傳等，僅使用較低端的信息技術(shù)，較少開發(fā)信息技術(shù)與組織形式、制度安排的整合功能。

⒊技術(shù)執(zhí)行不到位，仍維持原有關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和互動(dòng)模式。在行政管理中，存在兩種執(zhí)行技術(shù)的傾向：其一，組織的行動(dòng)者傾向于按照重塑、加強(qiáng)現(xiàn)行社會(huì)制度的方式來執(zhí)行新技術(shù)。其二，組織行動(dòng)者傾向于利用技術(shù)來維持現(xiàn)行的社會(huì)或網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，并保留執(zhí)行項(xiàng)目。以車輛管制為例，監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員利用現(xiàn)代化的技術(shù)聚集更多的汽車司機(jī)、汽運(yùn)公司信息資源，獲取更多利益，表現(xiàn)為加強(qiáng)現(xiàn)行社會(huì)制度，另一方面也利用技術(shù)來維持現(xiàn)行的組織結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。引入技術(shù)只是為了照章辦事，所謂“對上交差、對外交差、應(yīng)付改革”。信息技術(shù)可能成為加強(qiáng)、延續(xù)、穩(wěn)固既有組織形式和制度安排的工具，也可能形成新的尋租空間。

⒋部分公民對電子政務(wù)的使用較少。無論對技術(shù)的感知、設(shè)計(jì)和執(zhí)行有多么到位，“被執(zhí)行的技術(shù)”只有真正被參與者們切實(shí)使用才是最后的結(jié)果。在使用過程中，最常用的“技術(shù)”最值得關(guān)注。當(dāng)因特網(wǎng)整合進(jìn)入政府管理時(shí)，組織間網(wǎng)絡(luò)則變得更加復(fù)雜。政府管理系統(tǒng)必須考慮信任和利益之間、合作和競爭之間的復(fù)雜平衡，即使引入信息技術(shù)，官僚形式的邏輯（尤其是標(biāo)準(zhǔn)化、控制、規(guī)則等）依然強(qiáng)大。同時(shí)，因?yàn)槭褂秒娮诱?wù)的用戶較少，部分電子政務(wù)功能利用率較低，也影響了電子政務(wù)的改革效果?！敖刂?016年6月，中國在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模為1.76億，占總體網(wǎng)民的24.8%。其中，通過政府微信公眾號獲得政務(wù)服務(wù)的使用率為14.6%，為網(wǎng)民使用最多的在線政務(wù)服務(wù)方式；政府微博為6.7%，政府手機(jī)端應(yīng)用以及微信政務(wù)辦事的使用率均為5.8%”。[12]

（五）改革結(jié)果

技術(shù)革新對傳統(tǒng)的官僚、網(wǎng)絡(luò)、制度體系產(chǎn)生了較大的影響和沖擊。從業(yè)務(wù)角度來看，信息技術(shù)整合業(yè)務(wù)內(nèi)容，提高了行政效率，減少了政府的尋租空間。但對受教育水平很低并且不熟悉電腦的公民而言，電子政務(wù)改革可能帶來新的技術(shù)障礙。此外，引進(jìn)的信息技術(shù)可能難以改變原有的官僚網(wǎng)絡(luò)和制度文化。中下層的公民對于如何上網(wǎng)辦理繁瑣業(yè)務(wù)、如何提交電子檔案都難以掌握，他們面臨的選擇可能是加強(qiáng)采用“俘獲”和“委托—代理”等辦法。

⒈電子政務(wù)將怎樣影響公民生活較難測定。技術(shù)只是一種客觀工具，它雖然可以改變?nèi)藗兡承┕ぷ?、生活方式，但難以影響或改變某些復(fù)雜的人性。技術(shù)將在哪些方面影響人們的生活、工作方式，又能在哪些方面改變?nèi)藗兊乃季S、行為模式，這些都是難以測定的。正如計(jì)算機(jī)在剛剛問世之時(shí)有人預(yù)測甚至擔(dān)心漢字的使用可能會(huì)日漸減少甚至消失，但后來的發(fā)展證明漢字與計(jì)算機(jī)融合得良好。公共選擇理論認(rèn)為，公共部門職員與市場中的個(gè)體一樣，都是為了個(gè)人私利而努力。在政府管理中，技術(shù)變革只是改變了某些工作方式，但傳統(tǒng)思維模式、工作關(guān)系依然存在，網(wǎng)絡(luò)中的參與者們較快地調(diào)整了新的“工作要求”，依然按照傳統(tǒng)的“互動(dòng)關(guān)系”來獲取相應(yīng)利益。

⒉信息技術(shù)可能帶來多重關(guān)系。在政府管理中，“技術(shù)”的引進(jìn)帶來了多重關(guān)系?！胺@”現(xiàn)象在“農(nóng)業(yè)社會(huì)”已經(jīng)存在?，F(xiàn)行官僚組織以及工作流程多是按照職能分工來進(jìn)行的，這是“工業(yè)社會(huì)”大生產(chǎn)進(jìn)行專業(yè)分工的結(jié)果?！案咝录夹g(shù)”是現(xiàn)代社會(huì)甚至是后現(xiàn)代社會(huì)的標(biāo)志。“技術(shù)”引進(jìn)之后，政府管理呈現(xiàn)“農(nóng)業(yè)時(shí)代”“工業(yè)時(shí)代”“后工業(yè)時(shí)代”的多重混合特征。與多重特征相應(yīng)的存在著“關(guān)系行政”“專業(yè)行政”“數(shù)字行政”等行政方式?！皵?shù)字技術(shù)”在數(shù)字存儲(chǔ)、系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)等方面提高了效率，“專業(yè)行政”提供了基本的官僚式組織基礎(chǔ)，“關(guān)系行政”仍然存在“俘獲”“委托—代理”等腐敗現(xiàn)象。

⒊電子政務(wù)可能產(chǎn)生意料之外的結(jié)果。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是電子政務(wù)改革的成本較高，如果沒有科學(xué)管理，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。部分地方政府為響應(yīng)電子政務(wù)的改革浪潮，未經(jīng)詳細(xì)評估就引進(jìn)最新科技，造成了行政開支浪費(fèi)。因?yàn)檎芾砟壳翱赡苓€不需要高精科技，僅通過基礎(chǔ)技術(shù)就能提高行政效率。二是電子政務(wù)改革可能增加了部分公民參與公共事務(wù)的技術(shù)壁壘，難以保障弱勢群體的正當(dāng)權(quán)益。因?yàn)椴糠质芙逃捷^低或者網(wǎng)絡(luò)技能較差的公民認(rèn)為電子政務(wù)比傳統(tǒng)行政更為復(fù)雜，需要求助他人才能辦理公共事務(wù)。三是信息技術(shù)與官僚網(wǎng)絡(luò)的整合不到位。信息技術(shù)不僅難以提高政府績效，反而可能成為官僚網(wǎng)絡(luò)尋租的手段和工具。

⒋電子政務(wù)受到理性的、社會(huì)的、政治的邏輯影響。制度與文化都會(huì)影響并塑造本地公民的邏輯思維。電子政務(wù)可能存在兩個(gè)困境：一是制度建設(shè)與電子政務(wù)改革的配套不到位導(dǎo)致制度與技術(shù)之間的沖突，從而影響電子政務(wù)改革的成效。例如，傳統(tǒng)科層制等級分明，但電子政務(wù)可能更適合扁平化的組織結(jié)構(gòu)。電子政務(wù)讓信息的覆蓋面更廣，時(shí)效性更強(qiáng)，改變了層層下發(fā)文件的傳統(tǒng)方式。二是制度執(zhí)行不到位，難以為電子政務(wù)發(fā)展創(chuàng)造良好氛圍。雖然國家和地方層面都出臺(tái)了鼓勵(lì)和規(guī)范電子政務(wù)發(fā)展的政策文件，但是制度執(zhí)行需要組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、行政經(jīng)費(fèi)支持、培訓(xùn)制度建立、監(jiān)督制度建立等多項(xiàng)配套政策，配套政策不完善，就會(huì)影響電子政務(wù)的發(fā)展。

三、電子政務(wù)發(fā)展的對策研究

電子政務(wù)是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。當(dāng)信息技術(shù)引入到政府管理時(shí)，會(huì)出現(xiàn)諸多困境。如何將“技術(shù)”順利地整合到政府管理系統(tǒng)，讓政府更好地實(shí)現(xiàn)“責(zé)任與績效”，按照“技術(shù)執(zhí)行框架”的啟示，需要從五個(gè)維度來提高電子政務(wù)的質(zhì)量。

⒈全面預(yù)測將信息技術(shù)引入行政管理體系后，對信息技術(shù)、官僚網(wǎng)絡(luò)、制度安排會(huì)發(fā)生的變化以及互動(dòng)關(guān)系，提前做出配套預(yù)案。傳統(tǒng)組織、制度、公民三者之間已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)系，信息技術(shù)的加入，導(dǎo)致“三元關(guān)系”變成了“四元關(guān)系”。因此必須將“行政改革”視為管理對象，對其全程加強(qiáng)“指揮、協(xié)調(diào)和控制”，隨時(shí)針對行政改革中存在的不恰當(dāng)問題、突發(fā)問題進(jìn)行調(diào)適，確保“技術(shù)”要素能夠“水到渠成”的與傳統(tǒng)政府管理整合起來。一方面加強(qiáng)硬件管理與軟件管理，確保信息技術(shù)的安全性和專業(yè)性。另一方面，加強(qiáng)各部門信息之間的聯(lián)通，提高信息技術(shù)的整體功效。

⒉結(jié)合本地實(shí)情，在電子政務(wù)改革中及時(shí)推進(jìn)組織形式變革。一是科層組織扁平化。為適應(yīng)電子政務(wù)形勢，高等級職位仍然保留政治性決策權(quán)力，但行政性決策權(quán)力需要下放，以利于科學(xué)判斷和決策。二是在信息技術(shù)基礎(chǔ)上建立無縫隙政府。無縫隙政府是從根本上對整個(gè)官僚機(jī)構(gòu)體系進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，圍繞過程和結(jié)果，而非職能或者部門展開工作。電子政務(wù)不僅能夠在短時(shí)間內(nèi)聚集多個(gè)政府部門同時(shí)辦公，還能夠從開始到結(jié)束的監(jiān)控整個(gè)行政流程，實(shí)現(xiàn)行政管理的公開化和透明化。要在行政電子化與自動(dòng)化的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)和通信技術(shù)，建構(gòu)跨時(shí)空、跨功能、跨部門的政府服務(wù)體系，簡化行政流程，降低行政成本，提高行政效率。三是加強(qiáng)對官僚網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管，消除電子政務(wù)可能帶來的尋租空間。低效腐敗的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)在電子政務(wù)改革之前已經(jīng)存在，不能幻想引進(jìn)技術(shù)后低效腐敗就會(huì)自動(dòng)消失，既要鏟除傳統(tǒng)的腐敗現(xiàn)象，又要防止新型的腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)。

⒊通過制度創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)技術(shù)、官僚、網(wǎng)絡(luò)的整合，從而提高行政管理的效率和質(zhì)量。一是提高公民對電子政務(wù)的認(rèn)知度和認(rèn)同度，大力宣傳電子政務(wù)有助于建設(shè)高效、廉潔、公平的政府，積極使用電子政務(wù)能夠?yàn)楣駧肀憷墓δ茏饔?。二是消除官本位文化的影響。通過對公民電子技能的培訓(xùn)，幫助公民網(wǎng)上辦事，真正讓公民感受到技術(shù)帶來的便捷，不必總是求助于政府官員辦事。三是堅(jiān)持公民導(dǎo)向。一方面，在電子政務(wù)改革的過程中增加公民參與，鼓勵(lì)公民參與信息共享并向政府提出建議；另一方面，加大對弱勢如何的電腦及電子設(shè)備使用方面的培訓(xùn)力度，保障其在電子政務(wù)改革中的權(quán)益。根據(jù)公民的群體特點(diǎn)、上網(wǎng)意愿、網(wǎng)絡(luò)技能水平等基本情況，穩(wěn)步提高公民使用電子政務(wù)的能力。

⒋評估“被執(zhí)行技術(shù)”與“引進(jìn)信息技術(shù)”是否一致，評估改革后行政管理績效是否提高。當(dāng)信息技術(shù)進(jìn)入政府管理后會(huì)經(jīng)歷一個(gè)“再設(shè)計(jì)”“本土化”的過程，因技術(shù)可能難以得到真正的落實(shí)而被降級采用?！氨就粱夹g(shù)”才是“被執(zhí)行技術(shù)”。一要全面考察“被執(zhí)行技術(shù)”與“引進(jìn)信息技術(shù)”之間的差別。確?！氨粓?zhí)行技術(shù)”能夠達(dá)到降低行政成本、提高行政效率、節(jié)省公民成本、減少行政腐敗四個(gè)目標(biāo)。二要堅(jiān)持以“過程導(dǎo)向”和“結(jié)果導(dǎo)向”相結(jié)合的方式來考察政府績效。技術(shù)代表科學(xué)過程，行政代表政治過程，但政治過程的效率與科學(xué)過程的效率并不相同。在政治過程中，協(xié)商、妥協(xié)、模糊也許能實(shí)現(xiàn)政策結(jié)果；而在科學(xué)過程中，更快、更精確被視為更好的技術(shù)。被執(zhí)行技術(shù)必須同時(shí)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和行政效率。

⒌加強(qiáng)對電子政務(wù)改革結(jié)果的評估，健全改革結(jié)果對政策過程的反饋機(jī)制。一是明確技術(shù)變革可能難以改變原有的官僚網(wǎng)絡(luò)和互動(dòng)結(jié)構(gòu)?！凹夹g(shù)”可能提高了某些行政效率（數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)等），但是“被執(zhí)行技術(shù)”對腐敗等行政現(xiàn)象的打擊有限，甚至可能在弱勢群體中新增了尋租空間。二是密切關(guān)注電子政務(wù)改革可能帶來的難以測定的變化。不能盲目引入最新的高新科技，必須評估信息技術(shù)與本地區(qū)行政的匹配度，評估信息技術(shù)需要付出的行政成本，確保電子政務(wù)改革的收益高于成本。三是對原有網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)管。一方面確保信息技術(shù)與官僚體系和行政流程的順利整合。另一方面，將電子政務(wù)運(yùn)行結(jié)果所產(chǎn)生的問題反饋到政策制定過程中，以提高電子政務(wù)改革的成效。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）